 Предыдущая |
Следующая  |
Актуальные
проблемы
правового регулирования телекоммуникаций
Центр "Право и средства массовой
информации"
Серия "Журналистика и право"
Выпуск 12
Л.Л.Ефимова
Рассматривая проблему правового регулирования телекоммуникаций, мы должны исходить из положений Конституции Российской Федерации и международных правовых актов. Конституция РФ, с моей точки зрения, содержит достаточно развернутые положения, которые позволяют создать законодательные акты, всесторонне защищающие права и свободы человека в области телекоммуникаций. Хочу напомнить вам текст пункта 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации: "Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом". И далее, в части пятой: "Гарантируется свобода массовой информации". Надо сказать, что не все конституции зарубежных стран содержат такие исчерпывающие пункты, которые бы так широко определяли права человека в этой сфере. К сожалению, как мне представляется, многие положения нашей Конституции не всегда реализуются в законодательстве и не до конца понимаются не только широкой общественностью, но и специалистами-юристами.
Мне хотелось бы начать с такого основополагающего понятия, как свобода слова. К сожалению, у нас даже не существует установленного законом определения, что такое свобода слова. Вы знаете, что многие законодательные акты начинаются с перечня терминов, используемых в данном законе. А вот такого термина, как свобода слова, ни в одном законе не содержится; не разъясняется, что это такое. В связи с этим существуют разные подходы к пониманию, что же такое свобода слова. Очень многим нашим крупным юристам кажется, что наше телевидение обеспечивает свободу слова в связи с тем, что у нас можно и услышать непристойность, и увидеть демонстрацию насилия и жестокости; телевидением показываются фильмы, которые могут быть даже отнесены к порнографическим. В то же время не обеспечивается законодательная защита от использования средств массовой информации для пропаганды , дезинформации, введения в заблуждение, с целью получения экономической или политической выгоды, манипулирования общественным мнением и так далее.
Надо сказать, что нормы, которые защищают законодательным способом свободу слова и право граждан на информацию, существуют во многих странах мира. И опираются они, конечно, на конституции и основные законы этих стран. Хочу сказать, что в продолжение положений Конституции Российской Федерации не так давно, всего лишь 20 февраля этого года, Государственной Думой была ратифицирована Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года. Эта Конвенция вступила в силу в России только в мае 1998 года. В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции РФ международные договоры, к которым можно отнести и конвенции, являются такими же основополагающими актами при разработке законодательства и после вступления их в силу могут действовать на территории Российской Федерации так же, как и законы. Поэтому положения этой Конвенции при разработке законодательства РФ должны быть использованы в качестве основы, в частности, в вопросах, касающихся деятельности СМИ и телекоммуникаций.
Статья 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод устанавливает допустимость государственного лицензирования телерадиовещательных и кинематографических предприятий, а также установления некоторого ограниченного государственного регулирования. То есть признается, что свобода слова и выражения мнений не является абсолютной. Пункт 2 указанной статьи Конвенции говорит, что осуществление прав и свобод, связанных с распространением мнений и получением информации налагает обязанность и ответственность и может быть сопряжено с формальностями, с ограничениями или санкциями, которые установлены законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации и прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, и обеспечения авторитета беспристрастности правосудия.
Вот этот перечень является исчерпывающим, как мне представляется, для ограничений, которые могут устанавливаться законодательством в сфере распространения информации.
Существуют некоторые поясняющие документы, которые раскрывают суть статьи 10 этой Конвенции. В частности, в марте 1998 года Секретариат отдела средств информации Департамента по проблемам человека Совета Европы опубликовал документ — прецедентный закон, содержащий обзор прецедентов решений Европейского суда по правам человека и основных решений Европейской комиссии по правам человека, связанных как с общим содержанием статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, так и конкретно со свободой средств информации. Документ также содержит комментарии, касающиеся дел, главным образом непосредственно связанных со статьей 10 Конвенции. Этот документ определяет, что в соответствии с Конвенцией свобода выражения мнений и информации не является абсолютной. Государство может, имея веские основания, вмешиваться в осуществление этого права независимо от средства информации, посредством которого выражается мнение, информация и идеи, но исключительно согласно условиям, изложенным в ч. 2 ст. 10. Возможные ограничения осуществления права на свободу выражения мнений и информации, которые допустимы в связи со ст. 10 ч. 2, по мнению Европейского Суда делятся на три категории:
1) ограничения, направленные на защиту общественных интересов, защиту государственной тайны, территориальной целостности, общественной безопасности, предотвращения беспорядков и преступлений, защиту здоровья и нравственности ;
2) защита индивидуальных прав, защита репутации других лиц, предупреждение раскрытия информации, полученной конфиденциально ;
3) необходимость поддержания авторитета и беспристрастности правосудия.
Далее подчеркивается, что хотя список может оказаться слишком обширным, следует отметить, что для того чтобы эти ограничения были допустимы, они должны быть установлены законом и быть необходимыми в демократическом обществе. Для России это означает, например, что действующие в настоящее время ограничения, включенные в лицензии вещательных компаний, которые были установлены в соответствии с Указами Президента Российской Федерации, не отвечают требованиям Конвенции, так как они не установлены законом.
Европейский Суд по правам человека определил, что различные страны делают некоторые отличия в оценке необходимости вмешательства. Но эти отличия сочетаются с контролем Европейского Сообщества, и носят различный характер в зависимости от конкретного случая. Там, где имелось вмешательство в осуществление прав и свобод, гарантированных ч. 1 ст. 10, контроль должен быть строгий, потому что стоит вопрос о соблюдении этих прав. Значение этих прав много раз подчеркивалось Европейским Судом. Необходимость их ограничений должна быть убедительно доказана.
Кроме того, Суд подтвердил этот подход как правильный, определив, что национальные отличия в законодательстве ограничиваются интересами демократического общества в обеспечении создания свободной прессы. Таким образом, государственный контроль, осуществляемый правительством РФ и Президентом за деятельностью государственных структур, не может быть причислен к тем национальным особенностям, которые совпадают с интересами демократического общества в обеспечении создания свободной прессы. Такие отличия не способны обеспечить свободу слова, когда это касается критики правительства и Президента.
Очевидно, что с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года должно следовать изменение законодательства РФ в части вмешательства государственных органов в деятельность СМИ, которое должно быть ограничено в соответствии с требованиями Конвенции.
Мне хотелось бы подчеркнуть, что свобода слова требует законодательной защиты. Конечно, одним из способов выхода из-под правительственного контроля за деятельностью СМИ является передача средств массовой информации исключительно в частные руки. Но такой подход не решает, к сожалению, всех проблем, так как коммерческое , частное вещание преимуществен но ориентировано на получение прибыли и часто превращается в набор низкокачественных дешевых программ, сводится к показу викторин, развлекательных программ, не обеспечивает необходимой информации, которую требует население, не представляет необходимого широкого набора различных информационных программ и освещения разнообразных мнений, существующих в обществе,— что мы, собственно, и наблюдаем сейчас по нашему телевидению.
В целях обеспечения свободы слова и права граждан на свободное получение информации в ряде стран Европы на частных вещателей налагаются определенные, устанавливаемые законом ограничения: например, свобода радиовещания расценивается Конституционным судом Германии как служебная, инструментальная свобода, которая предназначена для обслуживания более фундаментальной свободы слова — как в интересах вещателей, так и в интересах публики в целом. Другими словами, свобода вещания должна приниматься во внимание только до тех пор, пока она способствует цели осуществления свободы слова, информирован ной демократии и оживленной дискуссии о многообразии взглядов.
Как известно, ст. 29 входит в состав главы 2 Конституции РФ, которая называется "Права и свободы человека и гражданина". Из этого следует, что положения ч. 5 указанной статьи, устанавливающие, что в РФ гарантируется свобода массовой информации, означают индивидуальное право и свободу человека и гражданина на получение и распространение информации с помощью СМИ, но никак не означают свободу самих СМИ как юридических лиц от какого-либо контроля со стороны общества за их деятельностью, в том числе в целях обеспечения интересов информированной демократии.
С этой целью необходимо установить требования к содержанию программ. Такие требования, которые называются программными стандартами, установлены во многих странах Европы. Соответствующие нормы необходимо внести и в законодательство РФ. Эти нормы согласуются с требованиями ст. 10, и одна из них, — например, беспристрастность вещания, — означает, что при вещании, затрагивающем острые политические или экономическое проблемы, или освещающем текущие политические события, необходимо осуществлять отделение информации от комментариев. В случае, если дается комментарий, или в средствах массовой информации представляется тенденциозное освещение такого рода события, необходимо предусмотреть какую-то другую программу в сетке вещания, которая бы освещала иные позиции по этому вопросу, для того чтобы зрители могли составить собственное мнение, основываясь на разностороннем освещении данной проблемы в СМИ. Именно установление в законодательстве таких требований ,— как беспристрастность, сбалансированность, информационного вещания, запрет на спонсорство информационных программ позволит избежать манипулирования общественным мнением и будет способствовать созданию в РФ гражданского общества.
Очень важно затронуть в законодательном регулировании предоставление права на ответ. К сожалению, в настоящее время право на ответ рассматривается законодательством РФ только в аспекте оскорбления, которое нанесено какому-либо физическому лицу, упомянутому в СМИ. Мне представляется, что есть такие моменты, когда безусловно должно предоставляться право на ответ. Например, в законодательстве Великобритании предусматривается случай, в соответствии с которым если осуществляется правительственное вещание, то обязательно предоставляется право на ответ оппозиционной политической партии для освещения этого же вопроса.
В этом смысле французское законодательство тоже более мягкое, чем российское. Оно предоставляет право на ответ не только в случае оскорбления, но и в том случае, если какие-то сведения, высказанные в СМИ, просто не соответствуют действительности. При этом не является обязательным, чтобы они носили оскорбительный характер.
Способом уйти от правительственного диктата, который направлен со стороны исполнительной власти на СМИ, как мне представляется, является создание особого порядка управления в государственных СМИ. К сожалению, законодательство Российской Федерации не предусматривает общественно-правовой собственности, то есть нахождения какого-то средства информации в собственности всего общества. У нас может быть либо государственная собственность, либо собственность общественных организаций, либо собственность частных или юридических лиц. Но понятия общественной правовой собственности, — собственно, собственности всего общества, отделенного от государства, не существует. Поэтому мы могли бы сохранить имеющиеся у нас государственные средства массовой информации, но для того, чтобы придать им общественно-правовой характер, нужно ввести на них особый порядок управления, в форме общественного наблюдательного совета. Этот общественный наблюдательный совет мог бы формироваться палатами парламента совместно с Президентом, например, путем делегирования ими различных специалистов , — в том числе юристов и создания общественного наблюдательного совета в форме экспертного совета, который работал бы на общественных началах и контролировал бы деятельность государственной вещательной компании. Таким образом, мы бы перевели существующую сейчас неправовую систему регулирования в правовое русло, потому что этот общественный совет (то, как он будет формироваться, представляет собой вопрос компромиссный: либо это будут политики, либо это будет, как мне представляется, экспертный совет) должен действовать не на основах произвола, не на основах индивидуального личного решения того или иного конкретного политического лица, а на основе права. Он должен в своих решениях опираться на законодательство в области СМИ, а если это касается области телевидения и радиовещания, то и конкретного законодательства о вещании.
Полномочия общественного наблюдательного совета, прежде всего, состояли бы в том, что он назначал бы руководителя этой вещательной компании. Он также мог бы уволить руководителя вещательной компании, но только на правовых основаниях, а не на основании субъективного характера, как это происходит сейчас. Всю административно-хозяйственную деятельность, кадровую политику, конечно, должен осуществлять в этой компании руководитель, назначенный общественным советом, и он же должен отвечать за программную политику компании, за то, чтобы она соответствовала законодательству РФ.
Я хотела бы обратить внимание на то, что у нас полностью отсутствует законодательство в области новых средств распространения информации, в частности, все, что касается Интернета. Кажется, что здесь тоже можно было бы использовать общие вопросы, общие основания, которые установлены Конституцией РФ и международным правом. В частности, должны обеспечиваться положения п. 4 ст. 29 Конституции РФ о праве свободно распространять и получать информацию; таким образом, уже на конституционной основе всем должен обеспечиваться свободный доступ к сети Интернет, использование Интернета для распространения и получения информации. Что касается вопросов обеспечения государственной безопасности, регулирование которых разрешается и международным правом, и может осуществляться в рамках Конституции РФ, мне кажется, здесь проблема состоит в понимании особенностей функционирования Интернета. Ведь здесь возникает вопрос размещения в открытом доступе на сервере Интернета информации, которая отнесена правительством РФ к сведениям, содержащим государственную тайну. Ведь если эта информация туда помещается, она как бы распространяется, поэтому здесь стоит вопрос о запрете размещения такой информации для свободного доступа на серверах Интернета.
В связи с распространением информации через Интернет возникают проблемы, связанные со ст. 24 Конституции РФ, которая обязывает органы государственной власти РФ, принимающие нормативно-правовые, законодательные и прочие решения, касающиеся прав и свобод граждан, информировать граждан о принятии подобных решений. Мне кажется, Интернет — это очень хороший способ информирования населения о таких решениях, размещение в свободном доступе на сервере таких вот законодательных нормативно-правовых актов, решений исполнительных и законодательных органов власти как федерального, так и местного уровня является очень хорошим способом оповещения об их деятельности, ознакомления граждан с их правами и ограничениями прав.
Существуют также проблемы регулирования, которые связаны с защитой здоровья и нравственности населения. Например, сейчас международная проблема — это распространение порнографии через Интернет, так как дети получили сейчас доступ в Интернет, а они, как правило, работают с компьютером без контроля родителей и, конечно, каким-то образом могут выйти на подобную информацию, находящуюся в свободном доступе. Мне представляется, что тут также возможно введение законодательных ограничений, в частности, установление штрафов за помещение подобной информации в открытом доступе на сервере Интернета. Так как информация, распространяемая через Интернет, имеет адресный характер, за ее производство мы не можем устанавливать каких-то штрафов, а за распространение такой информации через сеть Интернет мы можем ввести определенные санкции, внеся их в законодательство о регулировании Интернета.
Сейчас в Государственной Думе разрабатывается закон о внесении изменений и дополнений в закон о средствах массовой информации; также готовится ко второму чтению закон о телевидении и телерадиовещании. В эти законы мы и пытаемся внести те положения, о которых говорилось выше. При этом мы стараемся учитывать и международные правовые акты, и положения Конституции РФ, но, как тут уже говорил представитель Комитета по средствам массовой информации Госдумы, подобные решения требуют еще и дополнительного политического решения, и консенсуса в обществе.
Е.Л.Вартанова
Спасибо большое, Лариса Львовна. Если есть вопросы, я приглашаю вас задать, по возможности в сжатой и динамичной форме. Мне кажется, что у Ларисы Львовны Ефимовой прозвучал один очень важный элемент, который в предыдущей части заседания был упущен. Это момент общественного интереса. Мы много говорили о том, что важно для исполнитель ной власти, что для законодательной, но сейчас Лариса Львовна поставила вопрос о том, как учесть интересы формирующегося гражданского общества и рядового гражданина, рядового выборщика, рядового пользователя. И мне кажется, что рассмотрение этой проблемы в общеевропейском контексте, в общемировом контексте очень полезно. Все знают, что Китай, например, или Сингапур ввели свою практику цензуры в Интернете. И это тоже возможно. Все знают, например, что ряд стран полностью отказывается от контроля за содержанием материалов Интернета, и в американских семьях это вызывает определенные опасения, поскольку родители не хотят, чтобы их дети смотрели ту порнографическую информацию, которая распространяется по Интернету. Но во всех случаях встает вопрос о том, как общество в целом — не политики и не чиновники, а общество в целом — должно реагировать на происходящие изменения.
Мы слышали, что, в принципе, нет в России у законодательного органа особого подхода к регулированию Интернета. Может быть, это и неплохо, потому что, на самом деле, существует законодательная база для регулирования деятельности, во всяком случае, трех основных составляющих: операторов, провайдеров доступа, — с одной стороны, с другой — производителей содержания и, с третьей стороны, пользователей, — может быть, специального регулирования действительно не нужно. Но, с другой стороны, мы понимаем, что конвергенция, — собственно говоря, тема нашей конференции, — конвергенция разных средств информации и коммуникаций приводит к тому, что мы не можем провести четкой грани между средством массовой информации и средством коммуникации. Столь часто использовавшийся пример — телефон — в сравнении с Интернетом, в конечном счете, некорректен, потому что телефон — это "один к одному" связь, а Интернет не всегда предполагает связь "один к одному". Это очень часто "один к многим", "многие к одному", "многие к одному и дальше к многим". В этом смысле, мы понимаем, что здесь должны быть новые подходы, и Россия, которая пытается сегодня определить для себя многие уже утвердившиеся в западных демократиях понятия, — как, например, общественное вещание, — не должна изобретать велосипед, но должна определять эти понятия, уже существующие на Западе, в контексте новых явлений которые мы должны выявить: например, как общественная служба вещания соотносится сегодня с универсальной службой. Мне кажется, что на сегодняшний день мы больше ставим вопросов, чем даем ответов, применительно к российской действительности, но уже сама постановка всех актуальных вопросов является большим прогрессом для России. Если у нас нет каких-то специальных вопросов и комментариев, мы можем закончить.
Е.Л.Вартанова
Мы начинаем вторую часть сегодняшней программы.
Наша секция называется "Подход Соединенных Штатов Америки и Европейского Союза к конвергенции. Регулирование новых информационных технологий". В ней участвует наш гость, советник по особым поручениям премьер-министра Великобритании Джеймс Кэрнелл; профессор Школы права имени Бенджамина Кордозо, наш старый друг и партнер по целому ряду программ Монро Прайс; руководитель программы партнерства Центра "Право и средства массовой информации" с Оксфордским университетом, специалист по телекоммуникациям Стефан Ферхулст; а также Дэвид Голдберг — профессор права Университета Глазго. Я хотел бы вначале предоставить слово Джеймсу Кэрнеллу для сообщения о политике Соединенного Королевств а в области регулирования телекоммуникаций.
Дж.Кэрнелл
Прежде всего, позвольте высказать благодарность Центру "Право и СМИ" за предоставленную возможность участвовать в вашем заседании. Вы знаете, это напомнило мне историю об английском естествоиспытателе, который был в джунглях со своим гидом. Их угостили обезьяной, и индийский гид сказал: "Есть такая традиция — есть глаза обезьяны". Тогда англичанин ответил: "Когда мы в Риме, мы все должны делать по римскому праву",— и он съел это блюдо. Индийский гид посмотрел и произнес: "Отвратительно! Вы, англичане, сделаете все что угодно, чтобы понравиться кому-то". И поэтому совсем необязательно верить каждому слову из тех, что я буду сегодня говорить.
Второе: я работал на Би-би-си, поэтому у меня особая точка зрения на вещание Великобритании. И третья причина для вашего критического восприятия того, что я скажу: как сказал наш премьер-министр (и с этим все могут согласиться), никогда нельзя верить ни одному слову политика.
Тема моего выступления — политика в отношении конвергенции; как конвергенция проходит в Великобритании.
Существует ряд примеров того, что конвергенция уже идет полным ходом. Например, у нас есть новости от Би-би-си в час ночи, в пять ночи; в России эти же новости могут смотреть в реальном времени те, кто хотят. Развивается спутниковое телевидение, интерактивная телекоммуникация с доставкой услуг на дом. Интернет также начал очень активно развиваться. Но если мы посмотрим в будущее, когда эти технологии будут полностью интегрированы, я все же полагаю, что все эти услуги сохранят свое самостоятельное значение. Будут телеуслуги, будет кабельное телевидение, будет Интернет. Основной вопрос — как мы справимся с переходом к конвергенции, когда мы будем пользоваться полностью конвергированными технологиями?
Давайте посмотрим, каковы же основные принципы, на которых мы хотим основывать конвергенцию. Мне захотелось найти в России некоторое вдохновение для того, чтобы определить, каковы же будут цели дальнейшего развития СМИ. Я нашел цитату из Сталина, в которой он говорит, что средства массовой информации являются самым сильным оружием в политике государства. И цитату из Ленина, в которой говорится о том, что СМИ — инструмент социалистического строительства. Немногие люди в Великобритании думают о том, чтобы строить что-либо социалистическое, поэтому я решил остановиться на цитате из Ломоносова, который сказал, что средства информации — это то, что соединяет науки.
Итак, каковы же основные принципы, которыми пользуются политики Великобритании в отношении СМИ? Какова структура СМИ и что нужно сделать с конвергенцией, как эти принципы следует применять правительству?
Я полагаю, что основные принципы — это конкуренция, инвестиции, свобода слова, качество и универсальность. До некоторой степени у нас есть регуляторские агентства, которые занимаются каждой из этих областей в части целей и в части технологий. У нас есть межтелевизионная комиссия независимого телевидения, которая занимается телекоммуникациями, есть управление телекоммуникаций, есть отдельная комиссия, которая занимается вопросами конкуренции, и комиссия, которая занимается газетными изданиями.
Некоторые заявляют, что очень многое в Великобритании строится по модели Соединенных Штатов. Должна быть единая структура, которая будет заниматься конвергенцией. Некоторые вопросы будут рассматриваться только в рамках экономического управления; другое агентство будет работать с качеством связи, третье — с содержанием предоставляемых услуг, — то есть у нас будут другие регуляторские агентства, которые будут отвечать за работу телекоммуникационных сетей. Правительство полагает, что когда конвергенция достигнет такого предела, которое нам будет нужно, у нас будет три модели регулирования. Но самый главный вопрос — когда мы должны эти изменения внести? Некоторые считают, что нужно двигаться сейчас, быть примером для остальных стран, а другие говорят, что следует подождать, пока конвергенция не укоренится и мы не увидим структуру, для которой мы создадим регулирование. И мы должны принять решение, проводить ли изменения немедленно или подождать какое-то время.
Пожалуй, следует рассмотреть на примере различных вещательных компаний то, как они воспринимают эту конвергенцию, как она повлияет на них.
Прежде всего, Ай-ти-ви — коммерческая вещательная компания, которая берет на себя обязательства предоставлять определенные программы и взамен получает доступ, или право доступа. Ай-ти-ви чувствует влияние все возрастающей конкуренции за телеаудиторию в течение нескольких последних лет. Основным вопросом будет — когда перейти на распространение информации, используя цифровое телевидение и кабельное телевидение? И в этом случае — как это сделать так, чтобы выполнение такого рода услуг было прибыльным для данной компании?
Следующий канал, Четвертый; это — общественный канал, он становится все более важным и наверняка приобретет еще большее значение в последующие несколько лет, потому что регуляторские функции, которые мы сейчас разрабатываем, сделают его потом монопольной структурой. Но то, что считается отрицательным регулированием, должно постепенно превратиться в положительное регулирование. Государство должно субсидировать определенные программы для того, чтобы создавались программы с высоким качеством содержания. Успех будет зависеть от слияния и взаимодействия коммерческого вещания и общественного вещания. И общественное вещание должно устанавливать определенный стандарт качества, и коммерческие вещательные каналы должны быть уверены в том, что смогут предлагать качественные программы. И они будут оправдывать ту лицензионную плату, которую они вносят, те лицензии, которые они получают.
Спутниковое, кабельное телевидение — на них тоже повлияет конвергенция. Регулирование будет более четким, они получат какие-то преимущества от общественных монополий, таких как Ай-ти-ви, Четвертый канал.
Интернет останется нерегулированным в широком смысле. Здесь будет специфическое регулирование. Будут какие-то законы — например, закон о пристойностях; встанет вопрос о том, как эти законы воплотить в жизнь, через какие системы и т.п., — то, что мы сегодня уже обсуждали.
Так конвергенция повлияет на Интернет. Решение не надо принимать немедленно. Мы описываем это как аналог с включением. Достаточно сейчас распространить цифровое телевидение в Великобритании, и при этом решающее значение имеет следующее: будут ли у Ай-ти-ви коммерческие конкуренты, будут ли они продолжать нести какие-то положительные обязательства в отношении общества? И тогда зрители могут аргументировать ответ на вопрос, будут ли они продолжать платить за лицензии. Мы должны подождать и посмотреть. Есть две точки зрения — посмотреть, как развивается рынок, а потом принять решение. Другая точка зрения — принять решение сейчас.
Мы в Великобритании уже начали обсуждение этого вопроса и дебаты по нему.
Следующий вопрос — очень кратко — о принципах, которые я очертил вначале: какие преимущества получат потребители — отдельные физические лица, какая будет создана технологически нейтральная основа, какие будут отличия между телекоммуникациями Интернета и так далее. Итак, конкуренция — это первый вопрос. Первое, что сделало правительство — проведение через палату общин закона о конкуренции для укрепления мотивации конкуренции. До сих пор конкуренция основывалась на том, что антиконкурентные меры будут преследоваться по закону. И это будет стимулировать людей вступать в конкурентную борьбу. Кроме общего закона по конкуренции будут особые "конкурентные" законы по видеокоммуникациям, о доступе к спутниковому телевидению. Предыдущее правительство уже создало основу для доступа к этим установкам. Мы полагаем, что через конкуренцию мы сможем защитить интересы потребите лей и, в общем-то, лучше всего компаниям работать в конкурентой среде. И если компании смогут конкурировать на национальном уровне, то они смогут конкурировать и на глобальном уровне. То есть все это поощряет людей к конкуренции и к предоставлению лучших по качеству услуг.
Инвестиции — это другой принцип. Конкуренция — пустой принцип, в нем ничего нет, если нет конкурентов. И правительство постаралось создать основу инфраструктуры для конкуренции. Наша цель — создать такую ситуацию, когда у нас есть свобода конкуренции на каждом рынке — цифрового телевидения, наземных систем вещания, кабельных систем вещания.
И наша точка зрения заключается в том, что конкуренция, в принципе, приведет к тому, что все они добьются успеха. Мы также создаем основу для конкуренции в области предоставления услуг. И в этом отношении модель, которая используется в Великобритании, несколько отличается от модели США. Единая инфраструктура с поставщиками услуг конкурирующих компаний.
Третий принцип — свобода слова. И это — степень высокого регулирования вещания. Это основано на культуре, на традициях Би-би-си, Четвертого канала, владельцем которого является общество, воплощающее свою национальную политику. С другой стороны, свобода прессы означает частное владение, невмешательство государства в сферу деятельности средств массовой информации. За последние годы появились и другие изменения в законодательстве — это Европейская Конвенция о защите прав человека, в которой провозглашена свобода прав человека. Правительство отреагировало на это тем, что внесло положения этой Конвенции в право Великобритании.
Четвертый принцип — качество вещания. Я уже говорил об увеличении влияния Четвертого канала. Государство обеспечивает этому каналу стабильное финансирование. Предыдущее правительство предоставило Би-би-си финансовые субсидии, защищенные от инфляции. В отношении общественных компаний вещания была определенная опасность, что они застынут на пути движения вперед, используя старые технологии. Мы же даем им возможность, чтобы они использовали и цифровое телевидение, и Интернет.
Универсальность. Мы убеждены, что вещание становится центральной частью жизни населения Великобритании. Это становится все более важным. То же самое можно сказать в отношении Интернета. В планы правительства входит то, чтобы 25 процентов всех услуг передавали через электронные средства вещания. Мы также стараемся предоставить универсальные услуги по Интернету, особенно в школах. Мы хотим присоединить все школы к Интернету в 2002 году, чтобы все преподаватели и школы использовали программы из Интернета для программного обеспечения в школах. Это будет определенная революция в школах. А школы, в основном, управляются так же, как управлялись сто лет назад. Теперь же они могут пользоваться привилегиями новых технологий и универсальностью, предложенной средствами массовой информации.
Новые средства массовой информации всегда сменяют старые, но что происходит? Старые средства массовой информации остаются, например, кинотеатры не показывают новости, как они это делали раньше, а это выполняется телевидением. Многие считают, что новый переход произойдет без больших нарушений в работе, и останутся те же цели, которые были поставлены прежде.
Е.Л.Вартанова
Мне кажется, что политика Соединенного Королевства еще не сформулирована, но, по крайней мере, правительство знает об основных принципах, которые будут использованы при дальнейшем регулировании этой сферы.
Вопрос
Я хотел бы задать вопрос, немного отклоняющийся от темы доклада. Каким образом правительство Британии пресекает всякие нежелательные, запрещенные публикации в Интернете, особенно находящиеся за пределами ее территории? Как это ему удается технически и как это стыкуется с действующими законами о свободе слова?
Дж.Кэрнелл
Это очень хороший вопрос. Мы постарались воплотить сочетание регулирования и саморегулирования в существующих законах. У нас есть такой специальный фонд, который занимается Интернетом, — фонд саморегулирования, он определяет те стороны, которые считаются незаконными, — не порнографию, но другие незаконные материалы. Второй момент — полиция расследует случаи, когда поставляются порнографические материалы, например, детская порнография. Иногда проверяют даже жесткие диски в домах и проверяют видеомагазины, видеожурналы.
Вопрос
Вы знаете, что в последние месяцы было определенное политическое отступление в связи со школами; субсидии были сокращены. Какие в связи с этим применяются механизмы внедрения в школьную программу новых технологи й? Это вопрос, который возник также и в школах Соединенных Штатов. Скажите, в принципе, насколько оправданно то, что школы ставят перед собой такие цели по использованию Интернета?
Дж.Кэрнелл
По первому вопросу. Это регулирование и финансирование, — так решается этот вопрос. Мы ведем переговоры, заключаем соглашения с компаниями о том, что они будут предоставлять бесплатный доступ к Интернету в школах и более дешевую субсидированную телефонную связь. Я полагаю, что когда государство определяет общественные цели — это хороший пример. Но вначале говорили, что это может стоить огромного количества денег. Кабельные компании были рады достичь соглашения, и то, что вначале казалось труднодостижимой задачей, на самом деле оказалось легко достижимым. Они пытаются финансировать это также через льготы по налогообложению. В прошлом году сто миллионов фунтов стерлингов должно было быть передано школам, и в следующие несколько лет будет произведено масштабное финансирование для закупки программного обеспечения и компьютерного оборудования.
Нужно ли это для школ или нет — следующий вопрос. В Великобритании этот вопрос был передан в ведение самих школ.
А.Г.Рихтер
Спасибо, господин советник. Наш следующий выступающий — профессор Монро Прайс, — он автор комментария к закону о телекоммуникациях США 1996 года. Этот закон знаком многим из присутствующих. О нем писали в российских средствах массовой информации. Вокруг него существует несколько мифов, он уже оброс слухами. Может быть, профессор Прайс сможет поговорить об этих мифах. Один из мифов заключается в том, что этот закон полностью заменил закон о связи, или закон о коммуникациях 1934 года. Второй миф — что этот закон уже признан антиконституционным, потому что он пытался вмешаться в содержание передаваемых сообщений, — об этом тоже у нас иногда пишут. Закон этот существует, и он имеет гигантское значение для регулирования телекоммуникаций не только в США, но и в Западной Европе, где он используется, — по крайней мере как модель регулирования телекоммуникаций,— на национальном уровне. Профессор Монро Прайс, пожалуйста.
М.Прайс
Большое спасибо. Я рад, что нахожусь сегодня в этой аудитории. Я рад, что у меня в руках книжка "Изменения в сфере коммуникаций" (Changing Media and Communication. Ed. by Yassen N.Zassoursky and Elena L.Vartanova. Moscow, 1998), и в ней говорится о том, что переходный период понимается как некоторый промежуток времени, в течение которого структура и функционирование СМИ радикальным образом меняются. Поэтому всякие разговоры о проблемах перехода бывшего Советского Союза к России, к СНГ — также означает обсуждение институциональных изменений. Определенным образом конвергенция — это также переход в сфере массовых коммуникаций, который переживают Соединенные Штаты и Западная Европа.
Таким образом, конвергенция и переходный период — это схожие понятия. Любая политическая структура имеет свои категории, которыми она оперирует, которые описывают соответствующие проблемы. И эти категории дают нам определенные производственные и бюрократические конструкции. Переходный период требует изменения в самих этих категориях, которыми мы оперируем. Также требуется изменения в бюрократических конструкциях общества, которые также возникают из новых категорий. Поэтому для нас, как для людей, это довольно тяжело, так же, как и тяжело меняться правительству, как тяжело для бюрократов менять эти категории. Говоря просто, конвергенция — это вызов, который мы бросаем предыдущим понятиям, определениям и категориям.
Поэтому определение конвергенции я бы сделал таким образом: это то, что и как мы думаем о проблемах нетрадиционного использования традиционных средств коммуникаций. И здесь категории могут быть различными. Это могут быть категории, скажем, "газета"; "радио", "телевидение", "телефонная связь",— все те категории, которыми мы оперируем. И у нас есть также бюрократический аппарат, есть юридические структуры, законодательные органы, которые также рассуждают о мире и смотрят на него посредством категорий. Для них это существует в виде структур — радиовещательной структуры, структуры телевидения, кабельного телевидения и так далее. То есть, для них это взгляд на мир через структуры. Конвергенция подразумевает изменения в самих категориях. Это — дело технологических изменений: технологии меняются. И один из интересных вопросов — действительно ли это связано с технологическими изменениями или это связано с какими-либо другими изменениями, которые в целом происходят в нашей жизни. Потому что есть технологические изменения, есть структура конкретной отрасли хозяйства, в которой также происходят изменения, а есть регуляторные изменения, которые происходят в обществе. Все это связано с понятием конвергенции. В связи с этим возникает вопрос: оставлять ли действующие, существующие агентства или же модифицировать каким-то образом их функции, с тем чтобы они могли впитать в себя новые технологические реальности, чтобы они могли воспринять новые организационные моменты, которые появляются в данной отрасти, или изобретать что-то новое. Поэтому возникают новые интересные вопросы об изменении самой отрасли, о категориях регулирования, а также о тех изменениях, которые происходят в самой отрасли в силу технологических изменений.
Другой подход к конвергенции связан со свободой прессы, с конкуренцией. Если у вас есть жилище, то какое значение для вас имеют провайдеры, которые поставляют для вас информацию? Одноканальная — это то, что вы обязаны пользоваться тем, что вам предлагает провайдер кабельного телевидения или, скажем, телефонной связи, — или двухканальная связь. Одноканальная или двухканальная — я использую эти понятия. Также может связь, когда вам поступает информация со спутника. Поэтому вопрос, как это все людям поставляется, доставляется домой тоже связан с процессом конвергенции. Конвергенция может быть одноканальной, и тогда, может, будет меньше источников информации, или это может быть многоканальная связь.
Другой подход к конвергенции — это конкретная квартира. В семье — один инструмент, скажем, компьютер, который будет получать также телефонные звонки, обрабатывать их, кроме того получать радиовещательные и телевизионные сигналы. Или это будет несколько аппаратов, которые связаны друг с другом, или же несколько аппаратов, работающих независимо друг от друга, — то есть, собственно говоря, то, что уже имеем сейчас. Это также означает изменение в мышлении, изменения в регулирующих структурах, потому что имеет большое значение, будет ли это один аппарат, которым мы пользуемся дома, или три аппарата, которыми вы пользуетесь дома для приема информации. Причем в британском контексте это может значить больше, чем в американском.
Другой вопрос, который приходит на ум: известная вам фирма "Майкрософт" внедряет навигационные программы "Мировая паутина", что фактически создает для этой компании монопольное положение на рынке. Неслучайно здесь возникает вопрос о том, кто контролирует доступ и кто имеет наиболее привилегированные права входа в этот рынок, — и это также означает использование различных определений конвергенции.
Итак, регуляторская конвергенция и регуляторские процедуры. Что происходит в результате всех тех явлений, которые мы наблюдаем в мире в нашу новую эпоху, — создание новых аппаратов и машин, которые начинают активно использоваться нами? Будет ли у нас что-либо, что мы называем "общим носителем", будет ли существовать проблема кабельного телевидения, наземного телевидения или в будущем веке это будут уже какие-то другие названия и новые понятия, которыми мы будем оперировать?
Я называю это конвергенцией. Вопрос же заключается в следующем. Изменения происходят в силу каких-либо вынужденных обстоятельств. Говоря по-другому, какова политическая подоплека использования слова "конвергенция", как другие отрасли промышленности используют этот термин? Каково их понимание тех конвергентных процессов, которые имеют место в смежных отраслях экономики?
Я слушал выступления предыдущих ораторов и у меня возникли некоторые мысли. Для меня, например, не совсем понятно, какая часть того, что у нас обсуждалось, совпадает с теми реальными технологиями, которыми располагаем мы в настоящее время, и в какой степени технология сама, в свою очередь, диктует нам необходимость изменений. Я не знаю, что здесь первично — конвергенция или попустительство, как я это называю. Это термин, под которым я понимаю те политические реалии, которые вынуждают нас на определенные изменения. Дерегулирование, рыночная экономика — это те термины, которые в свое время вызывали стимулы для перемен. Конвергенция используется в этом же смысле, потому что это тоже побуждает нас к переменам. Цифровое телевидение является примером этого.
Одна из больших проблем, о которой также упоминалось, — кто будет контролировать цифровое телевидение, какими темпами оно будет внедряться в нашу жизнь? Телекоммуникационный акт 1996 года стал одним из пунктов, который вызвал разногласия. Вещатели использовали этот закон, чтобы получить для себя определенные преимущества в получении спектрового режима и диапазонов волн, для того чтобы укрепить свои права на наземное телерадиовещание.
Консолидация в области телефонии — здесь вопрос может быть не так прост, как это кажется на первый взгляд. Приводилось много аргументов по поводу телекоммуникационного закона 1996 года, говорилось о том, что это приведет к большей конкуренции и телефонные компании будут выступать в качестве видеоконкурентов для кабельного телевидения. Кабельные же компании будут конкурентами для телефонных компаний. Для меня, например, не совсем понятно, как это будет на самом деле. Предполагалось, что новый закон вызовет конкуренцию на местном уровне, прежде всего, даст новые возможности для местных компаний, даст им возможности конкурировать с национальными компаниями. У нас есть конкуренция на местном уровне, она уже существует, но потребуются еще годы для того, чтобы устранить те проблемы, которые существуют в вещательной системе местных уровней. Технологические изменения позволяют людям делать то, о чем они раньше никогда не думали. Появляется Эй-ти-энд-ти и приобретает самую крупную кабельную компанию в стране. И встает вопрос, приведет ли это к конвергенции и является ли это само результатом конвергенции, или же это результат законотворческой деятельности, которая позволила консолидацию, слияние компаний и их приобретение. Также говорят о попустительстве в области конвергенции. Я уже упоминал дерегулирование, конвергенцию, глобализацию — такие понятия, которыми мы сегодня оперируем. И сейчас создаются большие компании, которые должны быть способны конкурировать в мировом масштабе. Но позвольте задать вопрос, как можно конкурировать с компаниями, которые оперируют с 18 миллиардами долларов? Поэтому во всем мире, по существу, идет процесс консолидации. И когда говорят о глобализации, то подразумевают процесс глобализации экономики.
Попустительство — это то слово, которое мы используем у себя в стране, когда говорим, что пускаем процесс конвергенции на самотек. Есть определенные различия с Великобританией в том смысле, что у нас нет парламентской системы, когда правительство рассматривает какие-то политические вопросы, которые должны потом проводиться через парламент. Система принятия решения может быть довольно сложная. Наша система, наверное, ближе к системе принятия решений в российской Государственной Думе. Конечно, это различные системы, но тем не менее, определенная схожесть между американской и российской системами принятия решений существует. Что из себя представляет закон 1996 года о телекомму никациях, каким образом он связан с конвергенцией? Он был подписан 14 февраля 1996 года. Законодатели, которые предложили и проталкивали этот закон, выразили революционное назидание — использовать возможность, которая представля ет им, реальную возможность того, чтобы радикальным образом изменить положение и дерегулировать, соответственно, отрасли телефонии, телевидения и радиовещания. Это является наиболее легкой возможностью для того, чтобы консолидировать те устремления, которые свойственны субъектам информационных отношений. Ведь это сделать легче, чем разрушить существующие групповые интересы. Что сделал закон 1996 года? Он устранил некоторые проблемы перекрестной собственности. По закону телефонные компании теперь могут владеть кабельными системами. Это является одним из положений закона. Через год мы действительно увидели, что была приобретена Ти-си-ай. Это — тоже своего рода пример. Вопрос — это конвергенция или просто перегруппировка промышленных интересов, и какие регуляторские последствия будут от этого?
Что мы извлекли из закона о телекоммуникациях 1996 года, какие его полезные моменты могут быть использованы здесь? Я думаю, что прежде всего, это законодательный подход к выработке подобного закона. Сами журналисты, может быть, более всего были заинтересованы в том, чтобы участвовать в разработке подобных законодательных актов. Это, так сказать, идеальный законодательный процесс, к которому мы все стремимся: группа людей собирается, думает и размышляет о том, какой бы самый лучший закон можно было придумать для российских СМИ, какое наилучшее телекоммуникационное законодательство могло бы быть придумано для России. Это все равно, что, скажем, Федотов, Батурин, Энтин сядут вместе и скажут: давайте вместе разработаем нужный закон о СМИ. Это то, что мы называем идеальный подход. Есть также выбор общественности, есть также проблема лоббистов, которые стараются протолкнуть свои интересы при разработке таких законов. Группы интересов в США очень активные. Они имеют своих лоббистов. Эти группы стараются прийти к соглашению друг с другом. Без того, чтобы достичь баланса интересов крупных групп промышленников, производителей, невозможно получить большинство в парламенте. Неважно, какая партия сейчас контролирует Конгресс. Без учета мнения телефонистов, без кабельщиков, без телевизионщиков ничего не решить. Если не будет определенного консенсуса между ними, не будет определенного мнения, в таком случае у нас не смогут произойти никакие изменения.
Что здесь более или менее вероятно в плане принятия решений в России, я не знаю — либо Дума, либо исполнительная власть имеет какие-то перевесы в принятии окончательных решений, — но мне кажется, что у вас должна быть какая-то теория, по крайней мере, подход к этому вопросу. Необходимо понимание тех изменений, которые необходимо ввести, и нужна теория того, как вообще эти законы формулируются, каким образом они разрабатываются. Именно поэтому такое важное значение я придаю инициативе Центра "Право и средства массовой информации", выступившего с инициативой создания системы правового регулирования телекоммуникаций и в качестве первого шага организовавшего эту конференцию.
Я также хотел бы, пользуясь случаем, поблагодарить декана факультета журналистики Я.Н.Засурского за оказание содействия в проведении этого семинара.
Вопрос
Я хотел бы задать два вопроса. Закон о телекоммуникации 1996 года — это как бы дополнение и развитие закона 1934 года. Ведь никто не отменял закон 1934 года, он по-прежнему существует, многие положения этого закона были только изменены новым законом 1996 года. Поэтому можно говорить о некоторой доработке закона 1934 года, хотя я понимаю, что это были существенные доработки. Так ли это?
И второй вопрос, для наших российских коллег это очень большой закон. Он содержит очень много разделов, затрагиваются многие вопросы. В частности, мы обсуждали сегодня такого рода вопросы: о порнографии в Интернете, о соответствии содержания конституционным нормам и о судебных возможностях. Может быть, пройдут годы, прежде чем суды выработают свое отношение к тем частным вопросам, которые возникают в рамках этого закона. Это уже будет связано с прецедентным правом. Но вопрос у меня, собственно говоря, такой. Мне кажется, что говоря о примерах конвергенции и упоминая при этом об отраслевом подходе, Вы не упомянули в своей презентации ни одним словом компьютерную отрасль. Особенно это важно в связи с распространением цифрового телевидения. Это вопросы, скажем, об использовании операционной системы Windows 95, — или, может, к 2000 году будет какая-нибудь Windows 2000. Компьютеризация — это очень интересный пример, который играет большую роль в процессах конвергенции, поэтому интересно было бы знать, как вы рассматриваете компьютерную отрасль промышленности в рамках конвергенции, о которой мы сегодня говорим?
М.Прайс
Я по-прежнему сомневаюсь, правильно ли говорить о конвергенции, или следует говорить о перегруппировке промышленных интересов, интересов промышленных групп. "Майкрософт" с Эн-би-си также принимают совместные действия. Они также работают над вопросами того, как Интернет и вещательные системы могут работать совместно друг с другом. В Великобритании некоторые системы создали совместные предприятия для прямого спутникового вещания, потом они будут работать непосредствен но с Интернетом, может быть, это представляет особый интерес для нашего сегодняшнего разговора. Другой подход к конвергенции — вопрос определения, это глобальная конвергенция, когда мы говорим о том, что некоторые компании теперь уже не совсем американские компании, хотя они и возникли на американской почве, или когда используем новый термин — транснациональные компании. Но идея заключается в том, что сейчас мы видим пересечение национальных границ в деятельности компаний. И это также, в какой-то степени, начало проявляться уже здесь, в России. Если вы посмотрите на те законы переходного периода, которые действуют у вас в России, возьмете вопрос об инвестициях, то это предконвергентное состояние, состояние перед глобализационными процессами. Понятно, что полное включение процессов глобализации и конвергенции требует времени.
Вопрос
Насколько влияет развитие конкуренции на расценки услуг провайдеров?
М.Прайс
Я постараюсь ответить на этот вопрос, хотя я не совсем владею соответствующей информацией. Здесь философия заключается в том, что конкуренция лучше, чем регулирование, и приводит к снижению ставок. Но проблема заключается в том, что местная телефонная компания может быть монополией кабельного телевидения, может быть на известном уровне монополией. Если, с другой стороны, телефонная компания будет конкурировать с кабельной компанией, а кабельная — с телефонной, то в таком случае это означает, что ставки будут снижаться, тарифы доступа будут снижаться. Если есть несколько телефонных компаний, то для них уже требуется меньшая степень регулирования, поскольку некоторые вопросы будут устраняться в ходе конкуренции. Поэтому конкуренция возрастает по мере того как развивается тот или иной сектор. Это означает, что больше провайдеров появляется на этом рынке, они предлагают больше услуг, и становится менее настоятельной потребность регулирования ценообразования в этом секторе.
Здесь можно даже добавить, что Соединенные Штаты все-таки по-прежнему будут регулировать расценки на телефонную связь. Тем не менее, нужно исходить из общего положения, что конкуренция может устранить многие препятствия и снизить расценки, хотя регулирование каких-то отраслей по-прежнему будет сохраняться.
Вопрос
В марте этого года мне пришлось побывать в США, и как раз в Конгрессе мы обсуждали вопрос по этому закону. И выбили все-таки признание, что они пошли на поводу у операторов связи.
М.Прайс
Говоря о теории законотворчества, быть может, я уже частично ответил на этот вопрос. Бытует мнение, согласно которому считается, что тот законотворческий процесс, который существует в США, контролируется промышленной олигархией, на самом деле их участие в этом процессе просто встроено в нашу схему принятия законодательных решений, кроме того существует такое понятие как общественный выбор. Оно несколько отличается от того, что обычно подразумевается под выбором общественности.
Проблема общественного выбора имеет очень важную экономическую часть. Если идет речь о регулировании такой сферы как, скажем, телекоммуникации, то законодатели не станут непосредственно реагировать на те пожелания, которые высказывают избиратели, а всякий раз будут обращаться за советом к индустриальному сектору. Это означает активное вовлечение компаний — производителей услуг в законотворческий процесс. Данный вопрос непосредственно связан с политической наукой. Например, каким образом метод общественного выбора может быть реализован, какие положительные и негативные аспекты этого могут возникнуть в обществе. Но это все связано, конечно, с функционированием политической структуры конкретной страны в целом.