 Предыдущая |
Следующая  |
Правовые аспекты
лицензирования
телерадиовещания и телекоммуникаций
Центр "Право и средства массовой
информации"
Серия "Журналистика и право"
Выпуск 13
Первое заседание конференции “Практические аспекты лицензирования телевидения и радиовещания”
(Ведущая: Анна Григорьевна Качкаева)КАЧКАЕВА АННА ГРИГОРЬЕВНА (Факультет журналистики МГУ, преподаватель каф. телевидения, телеобозреватель радиостанции “Свобода"):
Как журналист, который уже длительное время пишет или делает радиопрограммы о том, что творится в нашей телерадиоотрасли, скажу, что весь последний год мне пришлось тщательно разбираться в нескольких коллизиях и хитросплетениях, связанных с выдачей лицензий в России. И, к сожалению, изучение материалов выдачи таких лицензий, не говоря уже об историях, рассказанных мне многими директорами телерадиокомпаний из регионов, позволяет сделать несколько неутешительных выводов.
Первый из них. Система выдачи лицензий в России чрезвычайно несовершенна. И она создает поле для многочисленных злоупотреблений. Существование ФСТР и Госкомсвязи – это как тот сказочный Тяни-Толкай, у которого единое тело, но две головы, которые смотрят в разные стороны, именно поэтому странное животное никак не может сдвинуться с места. Это — чрезвычайная проблема для России, потому что двойная лицензия позволяет многим людям, энергичным и предприимчивым, получать эти лицензии в обход закона. Такова была история с “Дарьял-ТВ”, мои российские коллеги об этом знают, и в июле мы с Ириной Петровской написали на эту тему в газете “Известия”. К сожалению, реакция была странной, то есть ФСТР, конечно, признала, что конкурса не было и лицензия, может быть, получена незаконно, но сделать уже ничего нельзя. А если точнее - нельзя сказать, что она получена незаконно, потому что нет механизма, ограничивающего человека, который захотел вещать, самому предпринять шаги по изысканию этих частот. Именно поэтому, после недавнего “большого жюри” Союза журналистов России появились другие статьи, в которых получение лицензий “Дарьял-ТВ” оправдывалось на том основании, что закон не был нарушен. То есть конкурс должен был быть объявлен не на эту частоту, а Наталья Дарьялова, может быть, имела возможность получить ее и без конкурса, потому что заплатила деньги за ее изыскание и провела все предварительные работы. И не было других претендентов.
Почти такая же ситуация сложилась и с маленькой телерадиокомпанией “Тверской проспект” в Москве, где тоже энергичные и предприимчивые люди, в прошлом сами занимающиеся проблемой связи, предприняли изыскательские работы и согласовали со всеми необходимыми структурами собственную частоту, которая могла бы позволить открыть еще один канал. Но, когда они получили все необходимые согласования и даже разрешение на вещание в ФСТР, все это было заморожено на основании того, что появился холдинг ВГТРК с такой странной аббревиатурой - ЕПТК, и государство решило, что частоту, которую разработала частная компания, желательно бы передать государственному вещателю.
В этих историях много хитросплетений, много бумаг, много переписки. Суть похожа – результат разный. И “Дарьял-ТВ”, и “Тверской проспект” сами, без конкурса, без публичного обсуждения занимались изысканием частотного резерва. Но “Дарьял-ТВ”, в силу многих обстоятельств, лоббирования, эту частоту удалось получить, а телекомпании “Тверской проспект”, несмотря на то, что они занимались изысканием два года абсолютно на законных основаниях, искомую частоту получить так и не удалось. Все это говорит только об одном – в законе есть дыра, которую необходимо преодолевать.
Есть еще так называемая “иркутская история”. Нашим иностранным коллегам об этом, наверное, не очень известно, но существует в Госкомсвязи такая хитрая организация, называемая Госсвязьнадзор. О ней ничего не записано в основных законах, скажем, Законе “О связи”. Но именно эта организация берет деньги за разработку частот и является хозрасчетным подразделением внутри Госкомсвязи. Ее руководитель, господин Логинов, в недавнем интервью либо оговорился, либо не очень точно охарактеризовал суть работы своей организации, сказав, что они тоже выдают лицензии. Хотя на самом деле функция этой организации одна – контролировать и согласовывать этот частотный ресурс со всеми заинтересованными организациями, чтобы в эфире не происходило безобразия. Госсвязьнадзор проводит странные расчеты, хотя никаких объективных показаний для этих расчетов я лично не видела, и никто из специалистов мне не может показать, почему такая частота стоит столько-то, а такая – столько; почему пакет из частот стоит столько-то тысяч, а не меньше. В то время, когда производятся расчеты, согласования и собирание всяческих сборов, происходят непредвиденные вещи. Например, летом в Иркутске чуть было не свалился самолет, потому что в эфире аэропорта города вдруг заговорил ди-джей. Это в России не первый случай, когда вдруг на частоте самолетов появляется радиостанция. Конечно же, выяснилось, что лицензии у этой радиостанции не было, кто и как что согласовывал – до сих пор покрыто мраком. А многие иркутские компании, которые получили согласование на некоторые частотные резервы в Иркутской области, позже выяснили, что географические координаты этих частот – городское кладбище. Довольно забавная ситуация. Не говоря о том, что недалеко от Москвы, в Дубне, недавно обнаружился эротический канал, который ретранслируется на половину Европы и арабские страны. Причем господин Сеславинский, руководитель ФСТР, обращаясь к этой организации и призывая прекратить незаконное вещание, получил должный отпор. Получается, “закон - что дышло: куда повернул, туда и вышло”. Закон в этом смысле для многих не существует.
Таких историй много. Суть их одна: нет механизма, который заставил бы заинтересованные организации выставлять свободные частоты на конкурс; нет механизма, который бы упростил процедуру выдачи лицензии, чтобы не существовало этих двух организаций, которые часто мешают друг другу и дают возможность недобросовестным людям получать частоты. И, к сожалению, профессиональное сообщество – и руководители телекомпаний, и многие мои коллеги, - во многих случаях возмущаясь положением в лицензировании вообще, в своем конкретном случае стараются использовать эти дырки в законе и оправдать собственные действия иногда экономической, а иногда и политической целесообразностью. Подобных прецедентов много. Так было и с НТВ, когда ради политической целесообразности эта компания была поддержана президентом, потом получен канал и все прочие лицензии на вещание, хотя никто не сомневается в том, что эти лицензии были даны достойным людям и достойному вещателю. Но это правовой вакуум, когда можно в одном случае возмутиться, что кто-то недобросовестный получил лицензию, а в другом случае - в отношении себя - закрыть глаза на это. К сожалению, это существует, и, наверное, нужно говорить об этом много и долго, тем более, что эта технически сложная проблема, она трудно переводима на обычный журналистский язык и трудно адаптируема для общества. Очень хотелось бы, чтобы специалисты активнее выступали со своей позицией в прессе и более адекватно, просто, разумно, с чувством здравого смысла осуществляли или комментировали все, что происходит в этой сфере.
И последнее. На будущей неделе ФСТР отмечает свое пятилетие. С одной стороны, это достойный юбилей, потому что существование этой организации - безусловно, констатация того, что за короткий срок в стране была сохранена отрасль и за короткий срок создана принципиально новая система взаимоотношений государства и тех, кто желает заниматься телерадиовещанием. И в этой отрасли уже сегодня работают около двух тысяч вещателей.
С другой стороны, ФСТР, как тот мавр, уже сделала свое дело и как организация переходного периода себя исчерпала. Тем более, что хозяйственные функции ФСТР теперь перешли единому комплексу, который организован на базе ВГТРК. Вероятно, поэтому и звучат уже слова о том, что Федеральная служба телевидения и радиовещания должна превратиться в Федеральную комиссию по телевидению и радиовещанию, которая будет заниматься только одним – выдачей единой лицензии и контролем за ее использованием. О механизме, о возможном новом положении в этой связи, сейчас, вероятно, будет говорить мой партнер господин Дудкин, главный специалист Управления регистрации и лицензирования Федеральной службы по телевидению и радиовещанию, а потом – и наш английский коллега.
ДУДКИН ВАЛЕРИЙ ПЕТРОВИЧ (главный специалист Управления регистрации и лицензирования ФСТР):
Хотелось бы коснуться того нового Положения о лицензировании, которое сегодня подготовлено, и указать на его отличия от предыдущих. Во-первых, Положение сделано целиком в связи с выходом нового закона о лицензировании отдельных видов деятельности. Поскольку в законе прописаны телевидение и радиовещание и отдельно — дополнительные виды информации, это напрямую касается телевидения и радиовещания.
Новое Положение отличается от предыдущего, во-первых, усилением вопросов экологии. Если раньше при обсуждении вопросов о том, выдавать лицензию или нет, вопросы экологии вообще не затрагивались, то сегодня, в соответствии с новым законом, приходится на них обращать внимание.
Во-вторых, к вопросу о двух лицензиях. В новом Положении предусмотрены такие вещи как то, что одна лицензия на вещание дает право ее обладателю заниматься также распространением продукции средства массовой информации, то есть своей собственной продукции. Фактически такое положение позволяет пользоваться одной лицензией для того, чтобы уже организовать полноценное вещание, не обращаясь в Госкомсвязи. За Госкомсвязью все равно остаются вопросы разработки частотных планов. Сегодня вопросы разработки частотных планов стеклись в одни руки - это Государственная служба надзора за связью, бывшая Государственная инспекция электросвязи. И для того, чтобы сломать этот механизм, нужны большие усилия по разработке новых законодательных актов, касающихся именно частотных вещей. Тем более, что деятельность Госсвязьнадзора основана на вышедших недавно постановлениях правительства. Для того, чтобы изменить что-то в вопросах использования частотного спектра, видимо, нужны новые постановления правительства. Думаю, что эти постановления всем известны. Они были недавно приняты правительством.
Далее. В новом Положении резко снижена лицензионная плата. А все остальные аспекты остались примерно такими же. Еще важный момент: если раньше одной из главных вещей была так называемая программная концепция соискателя лицензии, то в новом Положении этот вопрос опущен, поскольку понятно, что давать соискателю лицензию и там записывать какие-то программные установки нет смысла.
И еще один вопрос – о том, что все лицензии, как правило, будут теперь выдаваться на конкурсной основе. Сегодня в Положении записано, что лицензии на эфирное телевещание и радиовещание выдаются только на конкурсной основе.
СИМОНОВ АЛЕКСЕЙ КИРИЛЛОВИЧ (Президент Фонда защиты гласности):
Нашим иностранным коллегам как раз было бы очень полезно знать, что, например, сопредседатель или заместитель председателя лицензионной комиссии в глаза не видел проекта того Положения, по которому в дальнейшем это лицензирование должно происходить.
ДУДКИН В.П.:
Дело в том, что этот проект появился три дня тому назад.
СИМОНОВ А.К..:
Положение существует около четырех месяцев, первый вариант его создан пять месяцев тому назад. Может быть, последний вариант появился три дня назад.
ДУДКИН В.П.:
Закон о лицензировании отдельных видов деятельности опубликован в печати 3 октября 1998 года.
СИМОНОВ А.К.:
Закон – да. А разработка Положения Сеславинского началась через месяц после того, как его назначили. Это был первый вариант.
ДУДКИН В.П.:
Через месяц после назначения Сеславинского началась разработка Положения о конкурсном рассмотрении, а разработка общего Положения, о проекте которого я говорю, началось после выхода закона.
ВОЛЧИНСКАЯ ЕЛЕНА КОНСТАНТИНОВНА (консультант по проблемам информационной безопасности Комитета ГД ФС РФ по безопасности):
В этом Положении предусмотрены какие-то конкретные ограничения на получение лицензий?
ДУДКИН В.П.:
Положение не предусматривает никаких ограничений, кроме тех, которые определены законом. С точки зрения концепции вещания нет никаких ограничений. Есть только ограничения в отношении лиц, не имеющих определенных регистрационных документов.
ВОЛЧИНСКАЯ Е.К.:
Я соотношу то, что Вы говорите, с проектом федерального закона, который сейчас рассматривается в Думе. Там установлены ограничения на участие иностранного капитала.
ДУДКИН В.П.:
В этом Положении пока ничего нет относительно ограничения участия иностранного капитала.
ЗЛОТНИКОВА ЕЛЕНА АРНОЛЬДОВНА (исполнительный директор Национальной ассоциации телевещателей):
Чрезвычайно беспокоит то, что по этому Положению лицензия выдается только на основе конкурса. Мы все уже понимаем сегодня, что телевидение станет полноценным и в техническом, и в программном отношении, и завоюет рынок только при условии больших инвестиций на самом первом этапе. Но таких инвесторов, которые готовы реализовать серьезный проект, особенно на региональном уровне, не так много. Отсюда возникает естественная ситуация: лицензии на 80 процентов частот получаются без конкурса. И если в Положении будет формулировка об обязательном конкурсе на выдачу лицензий, то получается, что вещатель, который уже имеет концепцию и инвестора, должен искусственно родить себе конкурента? Это чрезвычайно тревожно, особенно в нынешней, кризисной ситуации, когда трудно найти средства. А если средства все-таки найдены, то маловероятно, что на одном и том же рынке, на одну и ту же частоту одновременно будет несколько претендентов. Как эта ситуация будет рассматриваться?
ДУДКИН В.П.:
Во-первых, в проекте Положения несколько иная формулировка: не “только на конкурсной основе”, а “в основном на конкурсной основе”.
И во-вторых, допускается участие одного участника. Если не появился второй участник, конкурс либо считается недействительным, либо продлевается, либо победителем признается единственный участник.
СИМОНОВ А.К.:
Тогда еще один вопрос. Если понятие “концепция вещания” изъято, то что является предметом конкурса? Количество денег, которое в состоянии заплатить конкурсант, или количество взяток, которое он в состоянии принести?
ДУДКИН В.П.:
Концепция вещания изъята из текста лицензии, но при рассмотрении она остается.
СИМОНОВ А.К.:
Значит при конкурсе концепция есть, а в лицензии концепции нет? То есть дальше можешь перепродаваться, как хочешь?
ДУДКИН В.П.:
Деятельность организации должна в принципе соответствовать тому направлению, которое было предъявлено на конкурсе. Пока еще форма лицензии до конца не отработана. Это нам и предстоит обсуждать. У меня пока нет жестких мыслей относительно того, как записать там эти основные направления.
КРАВЧЕНКО ФЕДОР ДМИТРИЕВИЧ (эксперт Центра “Право и СМИ”):
Если в каком-либо регионе в конкурсе участвует государственная телерадиокомпания, будет ли ей отдаваться приоритет? И если будет, то только ли в том случае, если в этом регионе недостаточно хорошее распространение, скажем, общефедерального и регионального канала? Либо во всех случаях государственные телерадиокомпании будут иметь приоритет?
ДУДКИН В.П.:
Пока в Положении (правда, оно еще не утверждено) приоритета не отдается никому. Как правило, если нет общего канала, это делается как дополнение к лицензии, скажем, компании ВГТРК. Для этого пустого места находится частотный канал, на этот частотный канал подает заявку ВГТРК как дополнение к своей уже существующей общероссийской лицензии. Если к этому времени не появится какой-то еще претендент.
ПЕТРОВ АЛЕКСАНДР (телесеть СТС, заместитель директора):
Валерий Петрович, в начале выступления вы сказали такую осторожную фразу: “появился вопрос экологии”. Вы что-то недоговорили или это какой-то серьезный вопрос?
ДУДКИН В.П.:
Нет, просто дело в том, что раньше при рассмотрении вопроса о выдаче лицензии на вещание экологические аспекты не рассматривались. Они были при рассмотрении вопроса о выдаче лицензии на деятельность по связи. Поскольку сегодня вопрос выдачи лицензии на деятельность по связи находится в подвешенном состоянии, то вопросы экологии рассматриваются уже при выдаче лицензии на вещание.
КАЧКАЕВА А.Г.:
Давайте предоставим слово нашему британскому гостю. Я думаю, что нам будет интересно услышать, что Вы, господин Гиббонс, поняли из этого сорокаминутного обсуждения, и как Вы прокомментируете это с высоты Вашего опыта.
ГИББОНС ТОМАС (Университет Манчестера, Великобритания):
Лицензии должны выдаваться согласно ряду принципов и положений. Поэтому у нас существует определенный парламентский контроль за политикой лицензирования в целом. Это все реализовано в статутах, после принятия статутов уже определена общая политика и тогда регуляторы уже действуют более или менее независимо. Лицензиаты должны отвечать определенным предъявляемым критериям, должны соответствовать общим принципам публичного права. В этом случае распределение частот не выглядит правительственным действием. Если какие-то моменты вызывают чье-то недовольство, в этом случае есть возможность обратиться в суд. Но в целом регуляторы действуют независимо, поэтому наша система лицензирования является механизмом, позволяющим регуляторам реализовывать целые серии условий, которые должны выполнять вещатели. Говоря “вещатели”, я имею в виду и кабельное телевидение, и спутниковых операторов, а не только наземное теле- и радиовещание. Каждый вещатель должен иметь лицензию для того, чтобы работать. В противном случае это будет серьезным уголовным нарушением. Есть определенные условия, которые вещатели должны выполнять. Некоторые из этих условий носят общий характер, некоторые - довольно специфический и относятся к конкретным видам услуг. Таким образом, у нас есть и общие положения, и частные.
Что касается общих моментов. Лицензии всегда содержат положения, которые предусматривают определенные условия. Это обусловлено выдачей лицензии и дает возможность регулятору проявлять определенную гибкость, реагируя на изменяющуюся ситуацию. Бывает довольно полезно иметь гибкие условия лицензирования, потому что лицензия тогда приобретает формат полуконтрактного обязательства. Когда лицензиат получает лицензию, он заранее знает, за что берется, и понимает, что он должен отвечать оговоренным условиям. Регуляторам становится проще (морально, по крайней мере) реализовывать эти положения. Реализуемость общих условий дает возможность регулятору давать определенные указания и в случае изменения ситуации, и в случае, если этого требуют новые обстоятельства. Среди общих условий также оговариваются компетентность держателя лицензии, его способность реализовать на практике положения лицензии, право собственности. Здесь также есть целый ряд правил, которые предъявляют определенные квалификационные требования. Держатель лицензии должен также отвечать определенным требованиям как личность. Он должен быть гражданином Великобритании или Европейского Сообщества. Он должен быть физическим лицом или работающей зарегистрированной компанией. Есть также условие, связанное с общим стандартом. Также предъявляются определенные требования к программам вещателя: они должны быть составлены в соответствии с хорошим вкусом, не должны оскорблять аудиторию, не должны изобиловать сценами насилия. Есть определенные технические требования. Также есть другие условия, связанные с подачей новостей, с обсуждением различных тем, вызывающих противоречивые реакции, а также тем, которые могут вызвать пристрастную реакцию. Все держатели лицензий, независимо от того, являются ли они чисто коммерческими операторами или полугосударственными операторами, должны отвечать этим требованиям.
Законодательство также предъявляет целый перечень своих требований конкретно к секторам, например, к сектору вещательной индустрии Британии.
Есть определенные условия, которые предъявляются к коммерческим телепередачам, а также к наземным телерадиопередачам. Аналогичные требования предъявляются на “Канале-3” – это региональная сеть передач. Есть масса условий, которые связаны с региональными трансляциями. Это уже аспекты местного вещания.
Также есть условия, которые связаны непосредственно со спутниковым телевидением - это ограниченный перечень требований. В случае выполнения общих условий, по характеру программ особых ограничений не предъявляется. У спутникового телевидения более широкий маневр действия.
Что касается кабельного телевидения, те программы, которые передаются по кабельному телевидению, должны соответствовать общим требованиям.
Что касается дистрибуции кабельных программ, то здесь также есть технические требования, которые предусмотрены при выдаче лицензии. Здесь требования совпадают с требованиями, предъявляемыми другими регуляторами телекоммуникаций.
Общие рамки статутов, которые определяют эту процедуру, определяют, какой характер услуг ожидается от того, кто получит лицензию. Регуляторы должны позволить рынку самому определить, какие виды услуг нужны прежде всего. Если взять, “3-й канал”, то у него есть много статутных ограничений, потому что в данном конкретном случае канал должен отвечать всем требованиям как общественная служба вещания. Это предполагает и более высокое качество программ, и внимание к местным потребностям, а также включение школьных, общеобразовательных программ и так далее.
Что касается другого нашего канала - общественного канала “Канал-4”, то к нему также предъявляются повышенные требования. Я думаю, что основной момент, который надо отметить, заключается в том, что те рамки, в которых выдаются лицензии, определены статутными положениями, и от тех, кто будет получать эти лицензии, ожидается оказание широкого спектра услуг. В целом, конечно, это базируется на парламентских положениях.
Что касается процесса лицензирования как такового, то процедура у нас довольно различна. В случае “Канала-3” и “Канала-5” мы приняли конкурсную основу. Здесь необходимо понять, что, например, “Канал-3” - это уже довольно развитая индустрия, если мы возьмем коммерческое телевидение. Я думаю, что конкурсные тендеры дают возможность органам власти получать разумную плату за предоставление частот. Каждая компания, которая работает на “Канале-3”, является своеобразным местным монополистом, и за то, что они имеют своеобразную монополию, конечно, разумно было бы получать в казну государства определенную плату. Это также дает определенную прозрачность этим процедурам и дает возможность общественного контроля, так как общественность должна знать, на какой основе выдаются лицензии и почему та или иная компания их получает. Я полагаю, что конкурсный тендер, может быть, в Британии действует не так успешно, но в то же время он обеспечил определенные поступления в казну. Он помог создать определенную атмосферу состязательности в этой сфере, хотя здесь тоже возник ряд проблем. Я думаю, что основная проблема в том, что, например на “Канале-3”, где тоже практикуются тендеры на конкурсной основе, есть ряд общественных обязательств, и как процесс, может быть, это функционирует очень хорошо. Также очень важен процесс ценообразования, иначе конкурсная основа тендеров не будет работать. У нас на третьем канале минимальная ставка для претендентов была две тысячи фунтов, а максимально могла достичь сорока миллионов фунтов. Все зависит от лицензии. Если два человека стремятся получить одну и ту же лицензию, то здесь разброс сумм может быть очень значительным. Это вполне объяснимо. Если задуматься о самом процессе состязательных тендеров, то здесь у каждого свое видение той программы, которую заявители предполагают реализовать, и они знакомятся с условиями выдачи лицензии. Вопрос соответствия определенным уровням, предъявляемым правительством, также дает представление о возможных финансовых затратах.
Состязательные тендеры должны определить, какой доход может поступать также и в долгосрочной перспективе, например, в последующие десять лет. Этот фактор также должен приниматься во внимание, поскольку здесь важны не только те доходы, которые дают поступления спонсоров и реклама на “Канале-3” за данный момент, но должна также просматриваться и длительная перспектива. Здесь надо реалистично принимать во внимание и роль рекламы в целом в маркетинге Великобритании. Здесь я хотел бы сказать, что состязательные конкурсные тендеры – это, вероятно, достаточно эффективное средство при распределении лицензий: есть возможность отобрать наиболее конкурентоспособных претендентов. В национальном радио было не так много программ, потому что коммерческие передачи Великобритании не страдали от недостатка желающих размещать там рекламу, и поэтому не возникало сильных проблем с финансами.
Что касается распределения лицензий на кабельное вещание, здесь даются права дистрибьюторам на передачу программ по местному кабельному телевидению.
Теперь о платном телевидении. Здесь вопрос о получении финансов решается гораздо проще, чем при финансировании государственного телевидения. Иногда кажется, что решение может быть легко найдено, когда выдается лицензия конкурентам и ожидается определенный доход. Здесь необходимо тщательно думать о том, какие условия вы сами хотите предъявить к тем, кто будет составлять программы. Это должно быть решено еще до проведения тендера. Что касается кабельного телевидения, то мы здесь несколько модифицировали нашу систему. Мы несколько отошли от конкурсных тендеров и предполагаем сейчас выдавать лицензии просто на основании спроса и возможности предоставить соответствующие услуги тем, кто имеет соответствующую инфраструктуру и возможности. Это также осуществляется в рамках конвергенции, сближения различных средств телекоммуникаций. Процессы конвергенции быстро развиваются.
Также одно из последних явлений в Британии – это цифровое наземное телевидение, использование наземных частот для передачи цифрового телевидения. Конечно, аналоговое телевидение будет еще долго существовать. А что касается наземного цифрового вещания, здесь опять же необходимо пройти процесс лицензирования. Но в этом случае понятно, что те, кто предлагает большую сумму в качестве участника тендера для получения лицензии, объективно имеют больше шансов выиграть в таком тендере. Но здесь также важны еще качество и характер программ, которые они предлагают. Регулятор в конечном итоге решает, кто получит лицензию. На основании установленных этих критериев он судит о качестве программ, о качестве предполагаемых услуг, поэтому мы несколько отходим, может быть, от конкурсных тендеров и больше ориентируемся на присуждение лицензии на основе того, что конкуренты должны соответствовать определенным критериям. Самая высокая ставка в тендере не означает, что этот человек будет обязательно победителем. Это объясняется тем, что процесс лицензирования – не какой-то неправильный, абстрактный процесс, каким он может показаться. На самом деле, это вопросы и политические в какой-то степени. Здесь должна соблюдаться политика в отношении вещателей: является ли это общественным или коммерческим каналом, связано ли это с внедрением новых технологий и так далее. Все эти факторы при лицензировании, безусловно, учитываются.
Что касается определенных мер принуждения, то у регулятора есть значительные полномочия. Это — отзыв лицензии как самая сильная мера, крайняя, конечно, мера, потому что она означает прекращение предоставления данных услуг. Для этого надо иметь ряд серьезных нарушений. Второй момент – это сокращение срока действия лицензии. Это означает, конечно, сокращение дохода для держателя лицензии. Если он рассчитывал иметь ее десять лет, то понятно, что это нарушает его финансовые планы. Поэтому применяя сокращение действия лицензии, вы таким образом урезаете доходы держателя лицензии.
Другой уровень санкций – это штрафы. Они используются весьма часто. Регуляторы радио используют их в большей степени, регуляторы телевидения – в меньшей. Но, тем не менее, штрафы очень распространненный вид санкций. “Канал-3” однажды нарушил правила. Компания была оштрафована на полмиллиона фунтов стерлингов – это довольно значительная сумма для компании.
Есть также ряд нестандартных санкций, которые регуляторы могут налагать на нарушителей. Регуляторы ввели такую практику как формальные официальные предупреждения. Надо сказать, что к ним относятся весьма серьезно. Это нигде в статутах и в положениях не оговорено, но тем не менее, официальное предупреждение дает возможность регулятору высказать свое мнение о нарушении; таким образом, это является воспитательной мерой в отношении держателя лицензии. Есть также ряд других мер, которые дают возможность вмешаться регулятору в процессы, которые, как он полагает, ведут к нарушениям. Конечно, большинство держателей лицензии реагируют на эти предупреждения и замечания, они понимают, что игнорирование их может привести к более серьезным мерам в отношении них.
Компания “КомТВ”, которая ведет вещание большей частью в Великобритании и частью - на восточную аудиторию, нарушила правила о беспристрастности передачи новостей. Были сначала формальные предупреждения, потом штрафы. Но поскольку компания продолжала передавать передачи, которые считались пристрастными, то несколько недель назад возник вопрос о том, соответствует ли она тем требованиям, которые предъявляются держателю лицензии. Вопрос для них уже принял серьезный оборот. Таким образом, мы видим, что регуляторы, с одной стороны, поощряют соблюдение требований, с другой – у них есть возможность применять санкции, и они пользуются ими в случае необходимости.
Если суммировать британский подход к регулированию вопросов лицензирования, то он зависит от той парламентской политики, которая выработана в отношении этой отрасли. Это возможность влиять со стороны органов власти, прежде всего, и регуляторы как стиль работы предпочитают все-таки переговоры и стараются избегать санкций. Но если дело все же доходит до санкций, то они довольно эффективны, и игнорировать их держатели лицензий никак не могут.
Я думаю, что мне надо на этом закончить свое краткое выступление, и может быть, сейчас или позднее я отвечу на конкретные вопросы.
КАЧКАЕВА А.Г.:
Если бы все это было внесено в наш закон о лицензировании, я думаю, что большинство наших станций завтра пришлось бы закрывать.
Итак, есть ли какие-то вопросы к господину Гиббонсу?
ВОПРОС:
Не могли бы Вы вкратце объяснить, что это за общие стандарты, предъявляемые к программам, о которых Вы говорили?
ГИББОНС Т.:
Стандарты программ касаются содержания программ вещания. Нельзя, чтобы программы содержали какие-то элементы непристойности, чтобы они противоречили хорошему вкусу. Есть кодекс практики, где все это оговаривается. Это не какой-то перечень правил, запрещающих, например, демонстрацию сцен насилия на телевидении. В кодексе, к примеру, просто говорится, что следует избегать сцен насилия, но в случае, если этого в некоторых случаях нельзя избежать, особенно если это касается новостей, то все должно быть уместным.
Сексуальная тема – другой момент, касающийся содержания. Что касается показа обнаженных фигур, то здесь нет каких-то конкретных критериев. Но все должно делаться в контексте программы. Здесь должна быть хорошая объективная редакторская работа.
Что касается детских передач, у нас в Британии есть так называемый водораздел, как мы его называем, - после девяти часов предполагается, что взрослые сами отвечают за программы, которые смотрят дети. До девяти часов предполагается, что родители или те, кто отвечает за детей, заняты своими делами, и, предположительно, дети смотрят приличные программы. Девять часов – это не какая-то жесткая линия. Но чем позже, тем меньше детей остается у экрана, и поэтому более взрослые программы могут демонстрироваться, скажем, после одиннадцати часов. Кодекс рассматривает и эти вопросы. Нельзя использовать аудиторию в своих целях, нельзя ее гипнотизировать, нельзя запугивать людей, нельзя представлять материал так, чтобы люди чувствовали испуг, беспокойство, допустим, за свое здоровье. Есть также определенные стандарты, предъявляемые к рекламе, к спонсорам. Здесь также детализировано, расписано, какого характера содержание допустимо или недопустимо в рекламных материалах. Определяются также взаимоотношения между спонсорами и программами, определяются паузы, когда может демонстрироваться реклама, также определяется, какая это будет реклама. Статутные положения довольно просты сами по себе.
ВОПРОС:
Меня интересует, сколько видов выплат взимается с частных вещательных компаний, как определяется их размер, кто оценивает, допустим, доходность региона, за чей счет это делается и как финансируется ITC (Комиссия независимого телевидения)? Финансируется ли она за счет средств, получаемых из этих выплат, или это идет исключительно из бюджета?
ГИББОНС Т.:
Начну с последнего момента. Доходы регуляторов - это плата за лицензию, которая взимается с держателя лицензии при ее выдаче. Поэтому это — самофинансируемый процесс. Если взять, например, “Канал-3”, “Канал-5”, есть и другой момент. Сумма, которую лицензиат должен заплатить, связана с временной монополией, которой он может обладать. Здесь проводится конкурсное участие, даются заявки, в которых оговаривается та сумма, которая будет выплачена в год на период владения лицензией. Поэтому компании, которые получили эту лицензию, должны заплатить ту сумму, которая была заявлена в тендере. Это могут быть незначительные, а могут быть и большие суммы. В дополнение к этому существует также то, что мы называем осенним налогом, ветровым налогом. Он базируется на доходе, то есть зависит от того, насколько эффективно и рентабельно работает компания, а также включает определенные процентные отчисления в бюджет органов власти.
В целом эта отрасль промышленности рассматривается как довольно богатая, поэтому вполне естественно, что она осуществляет свой вклад в общую казну; здесь оплата зависит от местности, от характера лицензии. В Северной Англии, в Уэльсе сумма меньше, в Центральной Шотландии и в Лондоне – ставки гораздо выше. Эта система также находится в процессе перемен. Сейчас предполагается более раннее обновление лицензии, то есть выдавать лицензии будет не на десятилетний, а, например, на шестилетний период, для того, чтобы сократить сумму, заявленную на участие в тендере и увеличить последующие отчисления. Это даст возможность несколько абсорбировать этот эффект, потому что участвуя в конкурсе, компании делают свой взнос для участия в тендере, и это могут быть значительные суммы. Но мы предполагаем все же несколько изменить пропорции и сделать так, чтобы ставки на участие в тендере были меньше, чтобы это была не единовременная выплата, а последующие отчисления носили регулярный характер и были выше, чем в настоящее время.
Существуют дополнительные выплаты с доходов. Например, выдача лицензии на спутниковое телевидение. Здесь вы делаете заявку на лицензию, оплачиваете эту лицензию и получаете право на спутниковое телевидение. Для кабельного телевидения, которое связано с доходами — для “Канала”-3, например, для радио - также существуют отчисления с дохода. Это зависит от конкретных лицензий. Для некоторых это не предусмотрено. В Британии этот вопрос рассматривается так: если это довольно привлекательный спектр программ, то за него надо платить больше, чем за менее привлекательный спектр.
СИДОРОВ Ю.А. (Газета “Русский инвалид”):
Может ли держатель лицензии оспорить санкции регулятора, или они применяются в бесспорном порядке?
ГИББОНС Т.:
Да. Возможности обжаловать как таковой нет, но так как регулятор – это общественный орган, то его решения подлежат судебному пересмотру. Британская система обжалования, может быть, не настолько усложнена как, скажем, французская или американская, и когда имеет место судебное рассмотрение по санкциям, вопрос связан с экспертными решениями. Принцип публичного права, который действует в данной сфере, заключается в том, что регулятор должен действовать в разумных рамках. Это означает, что регулятор должен принимать во внимание все сопутствующие факторы, не принимая факторы, которые не имеют отношения к данному делу. Это означает всестороннее рассмотрение обстоятельств, привлечение необходимых лиц, выслушивание их, необходимость избегать пристрастия.
Если все это происходит по такой схеме, то судам нет необходимости вмешиваться в принятое решение. И поэтому конкурсные тендеры распределения по этому принципу на “Канале-3” являлись в свое время предметом судебного рассмотрения. Некоторые проигравшие подняли в судебном порядке этот вопрос, не согласившись с тем, что они не были признаны победителями в тендере. Здесь есть один противоречивый момент. “Каналу-3” лицензия выдана на десять лет, и регулятору интересно, чтобы компания, которая участвует в тендере, действительно могла предоставлять эти услуги в течение десяти лет и, соответственно, не хотелось бы, чтобы компания выбросила деньги в качестве ставки участия в тендере в начальный период и потом оказалась несостоятельной в финансовом плане вести свой бизнес в последующие десять лет. Поэтому регуляторы пришли к выводу, что ставки для участия в тендере не должны быть единственным и главным показателем. Вопрос составления бизнес-плана в таком случае очень важен. Компания должна его представить, для чего она привлекает специалистов, которые должны учесть состояние экономики и в целом, и в сфере рекламы. То есть должна быть собрана обширная информация.
Поэтому, если коротко ответить на ваш вопрос, то можно сказать, что процессы судебного пересмотра решений, принятых в отношении СМИ, пока не были удачными, за исключением, может быть, одного-двух. Суды имеют тенденцию относить это к компетенции регуляторов, которые обладают необходимым опытом и знанием в этой сфере, хотя регуляторы не всегда правы и не могут принимать решения.
КОПЕЙКА АЛЕКСАНДР КОНСТАНТИНОВИЧ (Судебная палата по информационным спорам при президенте РФ):
У меня несколько вопросов. Первый – в продолжение темы наказания. Может ли регулятор сразу, с первого нарушения лицензиата, отозвать лицензию, или для этого необходимо сделать ряд предупреждений? То есть, самое суровое наказание может последовать сразу, или перед этим должны быть какие-то более мягкие наказания?
ГИББОНС Т.:
Здесь нужно делать различия между санкциями и процедурами санкции как таковой. Если регулятор желает принять самые суровые санкции сходу, то для этого должны быть очень серьезные нарушения со стороны держателя лицензии. Если программа “Канал-3”, например, превращается в канал пропаганды секса, то это, конечно, рассматривается как очень серьезное нарушение, и регулятор может сразу поднять вопрос об изъятии лицензии. Вместе с тем, отзывая лицензию, необходимо соблюдать определенную процедуру. Во-первых, регулятор должен сделать предупреждение, дать возможность держателю лицензии оправдаться, представить свои объяснения. Ему должны предоставить возможность исправиться. То есть это — прежде всего, процедурный вопрос, и касается он самой компании. Если эти условия выполняются, то тогда угроза санкции снимается. Но если санкция должна быть применена, то она может быть применена. Регуляторы сами развили особенную градацию санкций, и они всегда оставляют самую суровую санкцию для самого сурового нарушения. Поэтому они начинают с простых мер: с неформального совета, с неформальной рекомендации. Это тоже своеобразная санкция. Дальше идут уже неформальные и формальные предупреждения, то есть здесь существует определенный перечень мер, которые должны быть применены до использования последней санкции.
КОПЕЙКА А.К.:
Могут ли получить лицензию политические партии?
ГИББОНС Т.:
Политической организации не разрешено выступать в роли владельца лицензии. Существуют и определенные ограничения на местные органы власти. Для них тоже есть ограничения, как для владельцев лицензии, так как в них может доминировать какая-то политическая партия. Опять мы возвращаемся к принципу беспристрастного освещения вопросов. А в программе нельзя принимать какую-то сторону, особенно в политических вопросах, в более широких вопросах - тоже. Можно представлять проблему только как вызывающую разные, противоречивые точки зрения.
По этому же принципу и религиозные организации не могут получить телевизионные лицензии. Но они могут получить лицензии на радиопрограммы. Есть определенное положение, которое требует, чтобы религиозные радиопрограммы не использовали восприимчивость аудитории. Дело в том, что аудитория бывает слишком восприимчива, и если слушатели верят, их можно убедить в чем угодно и извлечь из этого деньги. Поэтому тут есть ограничения. Например, евангелистские программы американского толка характера. Они считаются не очень желательными. Для телевидения они запрещены, но для радиопрограмм были сделаны небольшие уступки. Однако, я полагаю, что есть две радиостанции, которыми владеют религиозные группы или организации. Думаю, что они сами начали создавать свои собственные радиопрограммы, и я не думаю, что они изначально являлись владельцами этих лицензий.