 Предыдущая |
Следующая  |
Правовые аспекты
лицензирования
телерадиовещания и телекоммуникаций
Центр "Право и средства массовой
информации"
Серия "Журналистика и право"
Выпуск 13
Второе заседание конференции
"Законопроекты, имеющие отношение
к лицензированию
телерадиовещателей в России"
(Ведущий: Алексей Ильич Артищев)АРТИЩЕВ АЛЕКСЕЙ ИЛЬИЧ (Государственная Дума, Комитет по информационной политике и связям):
Начиная с 90-го года мы пытаемся создать информативную базу телевидения и радио. Наша секция – это законы и законопроекты, имеющие отношение к лицензированию вещания в России. Расскажу, как обстоят дела на сегодняшний день.
До вступления в силу Федерального закона о лицензировании отдельных видов деятельности было несколько статей, посвященных лицензированию, в Законе “О средствах массовой информации” 1991 года. На основе этих статей было принято постановление правительства, по которому осуществляется лицензирование; оно действует и до настоящего времени. В законе о лицензировании отдельных видов деятельности заложены общие подходы к лицензированию всех видов деятельности в России, подлежащих лицензированию. И какие-то особенности каждого вида деятельности там, конечно, не могли найти своего отражение. Вместе с тем, там есть запись, что эти самые особенности устанавливаются на уровне положений, утверждаемых правительством. Нам всегда казалось, что телекоммуникации, сфера вещания – это очень важная социально значимая сфера. И ее особенности, наверное, было бы более правильно устанавливать на уровне федерального закона. Эта позиция отражена в третьем с 90-го года варианте проекта федерального закона, который на формальном уровне рассматривается соответствующими государственными инстанциями. На этой неделе он поставлен на второе чтение.
Два слова о проекте. Предполагается, что все-таки не все лица могут быть обладателями лицензии. Мы услышали ответ господина Гиббонса о политических партиях и религиозных организациях, и нам показалось, что в нашей стране следует воздержаться от получения прямого права на эфир. Еще одно ограничение связано с тем, что мы бы хотели сохранить национальный эфир и несколько ограничить участие иностранных физических и юридических лиц. Лицензии предполагается предоставлять только на конкурсной основе. При этом необязательно, что конкурс будет только на основе максимального финансового предложения. Естественно, может быть и один заявитель. Нам показалось, что это правильно, поскольку особенность нашей страны такова, что в противном случае решение о выдаче лицензии будет приниматься где-то внутри чиновничьих структур. Общественность не понимает, как предоставляется лицензия, кем и на каком этапе. Мы считаем, для государственного вещателя, поскольку фактически он сейчас у нас один, с целью расширения его зоны охвата (и только с этой целью, лицензию надо предоставлять без конкурса.
Существенный момент – пролонгация лицензии. Предполагается, что когда подходит срок окончания действия вашей лицензии, то лицензирующий орган объявляет, что с такого-то момента этот ресурс фактически свободен, и все, включая и прежнего хозяина, претендуют на этот ресурс подавая соответствующие заявления. Тем, кто уже осуществлял вещание, если не было никаких замечаний, не было нарушений условий лицензии или они были устранены в установленные сроки, даются привилегии. Это даст им возможность продолжать вещание.
Еще один существенный момент, по нашему мнению, – вопрос гласности. Один из механизмов – это конкурс. Во-вторых, мы считаем, что то частотное пространство, которое используется вещателем, должно быть известно. Механизмы могут быть разные. Это может быть какой-то бюллетень. Во Франции это периодически выпускаемые соответствующим органом издания, в которых публикуется информация о частотах. Но частотное движение общеизвестно. Мы предлагаем такой перечень частот, который бы публиковался ежегодно, в него можно было бы вносить изменения, и общественности было бы ясно, как он используется.
Как я уже сказал, в законе о лицензировании отдельных видов деятельности указаны только общие положения. А особенности, мы считаем, надо поместить в другой федеральный закон – о телевидении. Это касается и заявления, и содержания лицензии. Здесь на этапе формирования положений закона достаточно плотно проводилась работа с правительством, в том числе и с Валерием Петровичем Дудкиным, и с другими представителями, которые практически знают эту сферу,— таким образом многие положения были учтены.
Сама лицензия состоит из трех частей: информации о заявителе, в последующем – держателе лицензии; тех обязательств, которые лицензирующий орган просто обязан, в соответствии с законом, внести в эту лицензию; и третьего блока – тех особенностей, о которых лицензирующий орган договаривается с лицензиатом. Это могут быть и условия конкурса, и какие-то иные условия, которые появляются в ходе переговоров и в ходе предоставления самой лицензии.
Предусматривается отказ в выдаче лицензии, который может быть обжалован в суде. Срок действия лицензии предполагается одинаковый для всех вещателей – 5 лет. Причины аннулирования лицензии и отказа в выдаче точно перечислены в законе – это закрытый перечень. Прежде чем аннулировать или приостановить лицензию (такая мера тоже есть), необходимо сделать несколько предупреждений, и только если они не устранены, может быть поставлен вопрос о лишении или приостановлении лицензии. Как сказал господин Гиббонс, в Великобритании досудебная ответственность также достаточно развита. Мы считаем, что этот институт очень важен, поэтому применять какие-то крайние меры нужно в исключительных случаях.
Теперь о ситуации в этой сфере по состоянию на сегодняшний день. Наверное, могло бы быть развитие этих положений. Кроме лицензирования, в законе есть другие моменты, и они для нашей страны носят очень острый, политический характер, поэтому можно предположить, что при прохождении этого закона в очередной раз будут сложности. Но лицензирование существует отдельной главой, и конечно, как-то дополнив ее и видоизменив, можно говорить о некотором отдельном законе о лицензировании.
В варианте первого чтения шла речь о том государственном органе, независимом органе, который не входил бы в структуру власти. По аналогии, например, в части телевидения – “Ай-Ти-Си”, а во Франции - Высшего аудиовизуального совета. Но Президент отклонил этот вариант. Преодолеть вето Президента не удалось. Чтобы вывести за пределы этого текста еще один конфликтный момент, этот вопрос вынесен за пределы регулирования настоящего текста. Но проблема остается, поэтому общее решение состоит в том, что это должен быть отдельный федеральный закон.
ЕФИМОВА ЛАРИСА ЛЬВОВНА (государственный советник РФ 1-го класса, юрист):
Очевидно, что любые законодательные акты Российской Федерации, прежде всего, должны исходить из положений Конституции Российской Федерации, поэтому очень важно определить, насколько требования законодательства о лицензировании соответствуют Конституции России. Конечно, первый вопрос, который возникает при этом: конституционно ли само лицензирование, выдача лицензий? Согласно закону о лицензировании отдельных видов деятельности, лицензия – это “разрешение (право) на осуществление лицензируемого вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю”. То есть человек, который получает лицензию, оказывается вынужден соблюдать определенные требования и условия. Другими словами, ограничивается его право свободно использовать для распространения своих взглядов средства вещания, лицензию на которые он получил. Конституционно это или нет?
С одной стороны, у нас в Конституции, как известно, провозглашается право на свободу слова. Но с другой стороны, у нас есть статья 55 Конституции Российской Федерации, и в части 3 этой статьи говорится, что “права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства”.
Кроме того, в этом году в России Государственной Думой была ратифицирована Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года. 5 мая она вступила в силу на территории Российской Федерации. В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации эта конвенция тоже включается в законодательство Российской Федерации и должна служить основанием для разработки законодательства. Сама эта конвенция не является документом прямого действия, но ее положения должны учитываться при разработке дальнейшего законодательства, в том числе и законодательства о лицензировании. Статья 10 этой конвенции, как известно, касается именно этих вопросов. Она разрешает государству осуществлять лицензирование теле- и радиовещания. Поэтому лицензирование телерадиовещания является абсолютно конституционным, и ограничения прав вещателей в результате выдачи лицензий, обусловливание этой лицензией каких-то определенных требований, которые тоже определены в Конституции или в Конвенции о защите прав человека, - абсолютно справедливы.
Теперь возникает вопрос, на каких основаниях может предоставляться лицензия. Очевидно, в силу статьи 19 Конституции Российской Федерации, которая гарантирует права и свободы человека и гражданина, любой гражданин Российской Федерации обладает правом обратиться за получением лицензии. Но, к сожалению, не всем людям эти лицензии могут быть предоставлены. Это связано с рядом особенностей вещательных средств информации и с тем, что у нас имеется ограниченный ресурс радиочастот, которые могут быть использованы для вещания, и с тем, что это очень дорогостоящий вид деятельности, который не может осуществлять каждый гражданин. В связи с этим необходима разработка какой-то справедливой процедуры, которая бы оправдывала предоставление тем или иным лицам особых условий – привилегии на вещание.
Такой процедурой может быть конкурс. Мы видим, что и британское законодательство сходным образом подходит к этому вопросу. И закон о телевещании и радиовещании, разработанный в Государственной Думе, решает этот вопрос таким же образом. Очевидно, что эти условия предъявляются ко всем, и только те лица, которые удовлетворяют требованиям конкурса или тендера, получат право на лицензию. Но при этом они обязаны соблюдать определенные условия.
Какие же условия, в соответствии с Конституцией, могут включаться в лицензию? Эти условия, как я уже говорила, определяются частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, а также частью 2 статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Прежде всего, это условие, касающееся защиты здоровья населения. Это могут быть чисто технические требования, предъявляемые, допустим, к качеству сигналов, к качеству изображения, которые не должны вредить зрению человека или нарушать его слух. Возможны (но сейчас не разработаны) какие-то другие требования, тоже связанные с защитой здоровья населения, поскольку область телевещания еще недостаточно исследована, как и ее влияние на организм человека. Мы знаем, что был такой случай в Японии, когда детский мультфильм вызвал массовый случай эпилепсии. Видимо, тут количество ограничений, связанных с техническими свойствами вещания, может быть как-то расширено.
Другим пунктом является защита нравственности населения. То есть в условия лицензии могут быть включены требования защиты нравственности. Это, во-первых, запрет на показ непристойностей. Он существует во всех развитых странах, включен в закон о средствах массовой информации и, естественно, должен распространяться на вещательные средства информации. Кроме того, должен быть какой-то запрет, связанный с защитой психики детей и подростков от некоторых категорий фильмов и передач. Это может быть и временной запрет на показ определенных фильмов, в то время, когда детям наиболее доступен телевизор. Это может быть и определение категорий просмотра фильмов. Такие ограничения, я знаю, включены и в предполагаемый к принятию закон о телевидении и радиовещании. Но, с моей точки зрения, этого недостаточно, и эти требования могут быть расширены, потому что недовольство общества, особенно в семьях, которые имеют детей, - очень большое в связи с тем, что у нас практикуется показ фильмов, имеющих эротические элементы, в детское время, и ничем не ограничен показ насилия.
Следующий момент – это защита прав и законных интересов других лиц. Прежде всего, это вопросы беспристрастности и сбалансированности вещания. В настоящее время в журналистской общественности имеется очень большое противодействие введению таких ограничений. Но, как я уже говорила, право на вещание рассматривается как привилегия во многих странах. Естественно, что публика, аудитория, которая не имеет возможности осуществлять вещание самостоятельно, тоже должна иметь какие-то права, и эти права должны законодательно защищаться. В частности, право граждан на получение достоверной информации. Так как законодательство такого направления в России отсутствует, то, естественно когда нет написанного права, оно заменяется традиционным. Для России традиционное право – это пропаганда. То есть ранее, в предыдущие годы, телевидение и радиовещание рассматривались как средства пропаганды. И в настоящее время мы тоже наблюдаем это каждый день. Это даже привычно, что наши вещательные средства информации занимаются пропагандой – в интересах своих владельцев или каких-либо политических группировок. Конечно, это недопустимо. Здесь не место обсуждать эти вопросы и последствия. Но, с моей точки зрения, очень тяжелые последствия для общества вызывает отсутствие требований беспристрастности при вещании. Конечно, они должны быть введены. Прежде всего, это отделение фактов от комментариев при передаче новостей или обзоров текущих событий. Потом, должна быть обеспечена сбалансированность. Сбалансированность может быть внутренней или внешней. Внутренняя сбалансированность – это сбалансированность внутри одного канала, когда один канал обеспечивает обязательный баланс тенденциозной передаче, выдаваемой в эфир. Конечно, авторские комментарии имеют право быть, имеют право существовать какие-то авторские передачи, комментирующие определенные события, но они обязательно должны быть уравновешены другими программами, отражающими другие взгляды в обществе. В обществе должна существовать демократическая дискуссия по актуальным проблемам, которая обязательно должна быть отражена в СМИ.
Возможен и другой вариант – это внешняя сбалансированность, когда имеется несколько тенденциозных каналов и осуществляется внешний баланс между этими каналами. Таким образом, в общем и целом телевидение дает сбалансированное вещание. Насколько я знаю, в Великобритании нет жалоб со стороны зрителей на сбалансированность вещания. Там каналы пытаются это соблюдать. И вероятно, это возможно еще и за счет определенных санкций, предусмотренных за несоблюдение этого требования.
Потом, такие требования могут быть направлены в защиту интересов государства. Это защита территориальной целостности, общественной безопасности, предотвращение беспорядков. Может быть защита индивидуальных прав граждан, связанная, например, с предупреждением распространения информации, полученной конфиденциально. Также могут быть введены ограничения, связанные с поддержанием авторитета и беспристрастности правосудия. Это примерный перечень ограничений, которые позволяют нам ввести Конституция Российской Федерации и Конвенция о защите прав и свобод человека.
Следует сказать, что очень важно еще и то, каким является орган, который выдает лицензию и контролирует ее выполнение. Очевидно, что если этот орган подчинен одной политической силе, то он не может быть объективным и беспристрастным. Он будет принимать решения в интересах этой политической силы, предоставлять своим сторонникам право на лицензию, как-то обосновывая это. И общество будет лишено нормального вещания, объективного освещения процессов, происходящих в стране. Поэтому необходимо обеспечивать независимость этого органа. Эта независимость должна обеспечиваться и порядком его формирования, и защитой какой-то независимости самих членов этого органа от каких-то репрессий со стороны государства, может быть, даже и судебных.
Надо сказать, что все эти требования возникают только в результате ограниченности ресурса телерадиовещания. И они, конечно, могут быть сокращены, уменьшены. У нас сейчас наблюдается тенденция очень активного развития телерадиовещания. Возникают новые технологии, которые позволяют создавать большое количество новых каналов, а также гораздо большему числу лиц получать лицензии на вещание. Все это, естественно, должно способствовать понижению этих требований, поскольку права граждан будут защищаться большим количеством телевизионных и радиоканалов. Поэтому, конечно, вводя сейчас какую-то жесткую систему регулирования, не исключается и то, что эта система может быть смягчена с развитием телерадиовещания.
АРТИЩЕВ А.И.:
Спасибо. На данном этапе, может быть, есть какие-то вопросы, уточнения, ремарки?
ГЛИСКОВ АЛЕКСАНДР (Красноярский Фонд защиты гласности):
Вы долго перечисляли те цели, ради которых может ограничиваться свобода вещания. Но эти цели касаются свободы выражения в целом. Поясните, пожалуйста, считаете ли Вы, что применительно к вещательным организациям должны быть какие-то ограничения помимо тех, которые есть уже сейчас в уголовном законодательстве, в гражданском законодательстве и так далее?
ЕФИМОВА Л.Л.:
Я считаю, что эти требования должны быть. В силу того, что вещание, особенно телевещание, обладает очень сильным воздействием, внушением, вызывает у людей желание подражать, особенно это касается людей с несозревшей психикой, эти ограничения обязательно должны быть более широкими, чем применяемые в отношении прессы. Это, кстати, международная практика.
ГЛИСКОВ А.:
На каком уровне предполагается эти ограничения устанавливать? И будет ли об этом прямо сказано в лицензии?
ЕФИМОВА Л.Л.:
Это должно быть установлено на законодательном уровне, но потом это может быть либо в лицензии – как требования выполнять российское законодательство, либо в специализированном законодательстве о лицензировании, либо в общем законодательстве. Но в лицензии должно быть требование выполнения законодательства Российской Федерации.
КОПЕЙКА А.К.:
У меня такой вопрос. В предварительном приглашении, которое нам рассылали, Ваша тема, Лариса Львовна, обозначена как “Законопроект о лицензировании телерадиовещания”. Я совершенно недавно узнал, что появился, или вот-вот появится, новый проект о лицензировании телерадиовещания. Отражены ли каким-то образом в проекте закона о телерадиовещании вопросы о лицензировании? Насколько необходимо создание еще одного такого закона, чем это все объясняется?
ЕФИМОВА Л.Л.:
Во-первых, отсутствует этот самый орган законодательного регулирования, формирования органа лицензирования.
А во-вторых, с моей точки зрения, в этом законе о телевидении и радиовещании слабо прописаны требования к вещательным компаниям. Что касается санкций. Санкции нам разрешается вводить тоже в соответствии с Конституцией и с Конвенцией о защите прав и основных свобод. Думаю, что те санкции, которые включены в закон о телевидении и радиовещании, не будут действующими. Потому что надо понимать, что такое лишить лицензии канал - это же не вопрос прекращения деятельности ликероводочного предприятия или предприятия, производящего обувь. Он затрагивает интересы колоссального круга лиц. Может быть всплеск возмущения телезрителей, которые любят этот канал и смотрят его, и вдруг мы в сетке программ лишаемся определенного канала. Поэтому мне представляется, что тех санкций, которые предложены в законе о телевидении и радиовещании, недостаточно. Необходимо было ввести штрафы, как в Великобритании, а также сокращение срока лицензии. Причем временное сокращение. Если телекомпания в течение года не нарушает те требования, которые она нарушала ранее, то этот срок лицензии может быть восстановлен. В таком случае, если мы хотим лишить компанию лицензии, орган по предоставлению лицензии имеет время для того, чтобы подобрать другого конкурента, кандидата на эту полосу частот, и это будет заменено незаметно для общества и достаточно безболезненно. А вот крайняя мера – лишение лицензий – я думаю, не будет применяться.
АРТИЩЕВ А.И.:
Вспомним, что прежде, чем лишить лицензии, надо несколько раз предупредить, и этот режим досудебного контроля очень важен. Как я понял, он используется достаточно эффективно в Великобритании.
Как я уже говорил, базовые нормы для лицензирования заложены в законе о СМИ и в законе о лицензировании отдельных видов деятельности. Но есть определенная специфика. И уже на базе этих позиций можно говорить о приемлемости, неприемлемости, потому что на основании именно этих федеральных законов готовится обновленная редакция постановления Правительства о лицензировании. Нужен закон о телевидении, в том числе нормы по лицензированию. Но, конечно, мы понимаем, что правительственное постановление, скорее всего, будет быстрее, и жить вещателям реально придется по нему, поэтому эти базовые нормы федеральных законов важны.
КУДРЯВЦЕВ МАКСИМ АЛЕКСАНДРОВИЧ (Центр “Право и СМИ”):
Тема моего сообщения – лицензирование телерадиовещания в Российской Федерации и новый федеральный закон о лицензировании отдельных видов деятельности.
Прежде всего необходимо отметить, что закон о лицензировании отдельных видов деятельности, который недавно вступил в силу, не является единственным правовым актом в области лицензирования и имеет серьезную правовую основу. В частности, положения Конституции Российской Федерации. Дело в том, что Конституция Российской Федерации в части 1 статьи 8 закрепляет в качестве основ конституционного строя Российской Федерации, наряду с принципами единства экономического пространства и свободы перемещения товаров и услуг на территории Российской Федерации, также и принцип свободы экономической деятельности. Таким образом, если подходить к лицензированию не только со стороны конституционных положений о свободе слова, но и со стороны конституционных положений об экономической деятельности, то представляется, что лицензирование является в определенной мере ограничением данной свободы.
Вместе с тем, наряду с Конституцией Российской Федерации, где закрепляется сам принцип свободы экономической деятельности, существует и статья 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, которая посвящена правоспособности юридических лиц. Исходя из положений статьи 49 Гражданского кодекса, можно утверждать, что в основу правоспособности юридического лица в Российской Федерации положен так называемый принцип общей правоспособности, согласно которому любая коммерческая организация вправе заниматься любым законным видом деятельности, если иное не установлено федеральным законом. Кроме того, юридическое лицо может иметь права и обязанности, которые необходимы для осуществления любых видов экономической деятельности, закрепленных в учредительных документах.
Однако такая свобода предпринимательской деятельности, выражающаяся в принципе общей правоспособности юридического лица, не является абсолютной. И поэтому статья 49 ГК РФ устанавливает необходимость получения лицензии при осуществлении некоторых видов деятельности, поэтому лицензия подразумевается как эквивалент термина “специальное разрешение”.
Принятие нового закона о лицензировании отдельных видов деятельности является важным шагом на пути правовой регламентации лицензирования в Российской Федерации. Поскольку до этого центральное место в правовой регламентации занимало постановление правительства РФ от 24 января 1994 года № 1418 “О лицензировании отдельных видов деятельности”, то в какой-то степени этот подзаконный акт способствовал обобщению правового опыта регулирования лицензирования в Российской Федерации. Опыт применения данного постановления в определенной мере послужил основой для нового федерального закона. Но наряду с указанным постановлением существовал ряд федеральных законов, юридическая сила которых, соответственно, выше, чем у подзаконного акта, и появились своего рода “заповедники”, где данное постановление правительства не могло выполнить свою упорядочивающую функцию. Вот почему следует признать важным появление в Российской Федерации закона о лицензировании отдельных видов деятельности (далее - закон о лицензировании).
Итак, данный закон был принят Государственной Думой 16 сентября 1998 года, подписан Президентом соответственно 25 сентября и опубликован, как уже упоминалось, 3 октября 1998 года в “Российской газете”. Данный закон содержит ряд существенных изменений в регламентации лицензирования в Российской Федерации, которые имеют позитивное значение. Поэтому речь сейчас пойдет о некоторых существенных изменениях, которые представляют интерес в том числе и для лицензирования теле- и радиовещания.
Данный закон впервые в Российской Федерации содержит ряд определений, которые хотя ранее и применялись на практике, но не обозначались как юридические понятия. В частности, понятие “лицензиар”, “лицензируемый вид деятельности”, “лицензионные требования и условия” и так далее. Это позволяет более четко определить правовую позицию участников отношений в области лицензирования и способствует упорядочению законодательного регулирования соответствующей деятельности.
Закон о лицензировании регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, и направлен на обеспечение единой государственной политики при осуществлении лицензирования, при регулировании и защите прав граждан, защите их законных интересов, нравственности и здоровья, обеспечении обороны страны и безопасности государства, а также на установление правовых основ единого рынка. Более четко разграничиваются полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, определяются полномочия Российской Федерации в отношении лицензирования и конкретизируется правовое положение лицензирующих органов.
Из положений и законов данной области следует отметить правило, согласно которому деятельность, на осуществление которой выдается лицензия органами государственной власти Российской Федерации, может осуществляться на всей территории Российской Федерации. А деятельность, на осуществление которой лицензия выдается органами государственной власти субъектов Российской Федерации, может осуществляться лишь на территории субъекта, орган которого выдал лицензию. В то же время допускается осуществление такой деятельности на территориях других субъектов Федерации, но при уведомлении соответствующего лицензионного органа. Осуществление деятельности, на осуществление которой получается лицензия, в данном случае без уведомления соответствующих органов является недопустимой.
Впервые определяются критерии видов лицензируемой деятельности. Такими критериями являются угроза для прав и законных интересов других лиц, обороны страны и безопасности государства, и кроме того, лицензирование может осуществляться в том случае, если иной вид контроля в данной ситуации не может быть применен. То есть, лицензирование применяется, если отсутствуют иные механизмы контроля за указанной деятельностью.
Следует отметить существенный блок вопросов относительно рассмотрения заявления на выдачу лицензии и основные существенные новации в этой сфере. Во-первых, при предоставлении соискателем лицензии документов в лицензирующий орган предусматривается необходимость составления описи документов и выдачи соискателю лицензии копии этой описи, что является, несомненно большей гарантией интересов соискателя лицензии, чем простая регистрация подачи документов в регистрирующем органе.
Затем устанавливается единый тридцатидневный срок рассмотрения заявления о выдаче лицензии и, соответственно, принятия решения о выдаче лицензии или об отказе в выдаче таковой. Если мы сравним это положение с предыдущими актами, в частности, с положением о лицензировании отдельных видов деятельности, то можно прийти к выводу, что отсутствует возможность продления данного срока, в то время как указанное положение допускало возможность продления срока в зависимости от ситуации на 60 или 30 дней.
Далее следует отметить, что более четко определен порядок уведомления соискателей лицензии о результатах рассмотрения заявления. Такое уведомление должно обязательно предоставляться в письменной форме. Кроме того, при принятии решения о выдаче лицензии необходимо также не просто уведомить лицо, а указать срок оплаты лицензионного сбора и расчетный счет, на который указанные средства должны быть перечислены. Таким образом, осведомленность соискателя лицензии, получившего удовлетворение, о своих дальнейших действиях является гарантией его интересов.
К числу нововведений в отношении всех видов лицензирования, а не только лицензирования в области телерадиовещания, является закрепление на федеральном законодательном уровне возможности продления срока действия лицензии в том случае, если соблюдаются лицензионные требования и условия. Кроме того, федеральный закон может предусматривать случаи, когда лицензия является бессрочной.
Закон о лицензировании отдельных видов деятельности содержит также положение о прекращении, аннулировании лицензии, приостановлении действия лицензии, о финансировании лицензионной деятельности, о контроле за соблюдением лицензионных требований и условий, а также устанавливается единый реестр лицензий, который должен вестись в Российской Федерации.
Теперь необходимо отметить, что, в отличие от ряда сфер деятельности, где до принятия закона о лицензировании отдельных видов деятельности такое лицензирование осуществлялось на основе подзаконных актов, в области телерадиовещания, как уже упоминалось, существовало два закона, которые продолжают действовать и сейчас: это закон о средствах массовой информации от 27 сентября 1991 года, и закон о связи от 16 февраля 1995 года. Если кратко изложить положения этих законов, касающиеся лицензирования, то, как уже упоминалось, они закрепляют практику так называемой двойной лицензии. То есть сначала, в соответствии со статьей 31 закона РФ о средствах массовой информации, получается лицензия на вещание, выдаваемая Федеральной комиссией по телерадиовещанию (в выдаче такой лицензии может быть отказано, если у заявителя отсутствуют технические возможности осуществления вещания с заявленными характеристиками или близкими к данным характеристикам параметрами), а затем сама лицензия на вещание дает право ее держателю получать лицензию на деятельность в области связи для целей телерадиовещания. Если первая лицензия может быть выдана на основе конкурса, хотя тут также нет обязательного положения о конкурсе, - то вторая лицензия, на деятельность в области связи для целей телерадиовещания, выдается при наличии у лица лицензии на вещание без проведения конкурса. Установлен ряд случаев, когда такая лицензия не требуется, — это статья 15 Закона РФ “О связи”. И в данном случае наличие этих двух законов породило одну важную проблему, которая приводит к парадоксальному, на первый взгляд, вопросу: распространяется ли закон о лицензировании отдельных видов деятельности на лицензирование деятельности в области телерадиовещания?
В самом деле, если анализировать его формулировки, все обстоит не так просто. Если мы обращаемся к статье 17 данного закона, в которой закрепляется перечень деятельности, на осуществление которых требуются лицензии, то на двух первых позициях мы обнаруживаем телевизионное вещание и радиовещание. В то же время пункт 3 статьи 19 данного закона говорит о том, что порядок выдачи лицензий не распространяется на лицензирование конкретных видов деятельности, лицензирование которых было установлено федеральными законами, вступившими в силу до вступления в силу закона о лицензировании. Поскольку закон о СМИ и закон о связи вступили в силу до вступления в силу закона о лицензировании, соответственно, согласно этому указанию, порядок ведения лицензионной деятельности, установленный данным законом, к ним неприменим. В то же время, согласно пункту 2 статьи 1 закона телевизионное вещание и радиовещание не входят в число тех областей деятельности, на которые не распространяется действие данного закона. В том числе это различные лицензионные договоры в области интеллектуальной собственности, в области природопользования и так далее. Таким образом, согласно пункту 2 статьи 1 закона о лицензировании отдельных видов деятельности, телевизионное вещание и радиовещание должны лицензироваться в соответствии с указанным законом то есть законом о лицензировании отдельных видов деятельности.
Разрешить указанное противоречие в рамках данного правового поля не представляется возможным. Существует несколько возможных вариантов решения проблемы. Один из них – это согласование положений закона о средствах массовой информации и закона о связи путем принятия закона о телерадиовещании, где лицензирование будет предусмотрено в качестве отдельного раздела, либо принятием закона об особенностях лицензирования в области телерадиовещания. Данный закон позволит как-то соотнести нормы двух прежних законов и нового закона. Либо требуется вносить изменения в пункт 3 статьи 19 нового закона о лицензировании отдельных видов деятельности. В результате этих изменений порядок лицензирования видов деятельности, установленный законами, вступившими в силу до закона о лицензировании, должен либо применяться в части, не противоречащей этому закону, либо продолжать действовать до его приведения в соответствие с положениями нового закона о лицензировании отдельных видов деятельности.
В заключение хотелось бы особо остановиться на том, что представляет собой телевизионное вещание и радиовещание как объект лицензирования с точки зрения законодателя. Это связано с появившейся в последнее время в нашем законодательстве проблемой так называемых электронных средств массовой информации, впервые закрепленной в статье 40 закона об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации, причем под электронными средствами массовой информации там подразумеваются телерадиокомпании. Телерадиокомпании как соответствующие субъекты деятельности в области информации не могут быть приравнены к средствам массовой информации, то есть к форме распространения массовой информации. В соответствии с положениями статьи 2 и статьи 31 данного закона телерадиокомпании являются распространителями продукции средств массовой информации, то есть осуществляют распространение аудиовизуальных программ. Кроме того, закон об авторском праве и смежных правах говорит об организации эфирного и кабельного вещания, которое также не отождествляется со средствами массовой информации. В данном случае, если мы отождествляем телерадиокомпанию и средства массовой информации, возникает масса проблем. В том числе ряд обязанностей, установленных действующим законодательством к распространителю средства массовой информации, к самому средству массовой информации не может быть применен. И, в частности, требуется, наверное, разделить телерадиокомпании, которые занимаются распространением продукции средств массовой информации и распространением телерадиопрограмм. В частности, такие телерадиокомпании как ВГТРК, ОРТ и так называемые производящие телерадиокомпании, то есть те, в деятельность которых распространение продукции средств массовой информации непосредственно не входит. Таким образом, лицензированию подлежит деятельность не любой телерадиокомпании, а только деятельность которая будет связана с распространением продукции соответствующих средств массовой информации.
АРТИЩЕВ А.И.:
Спасибо. Максим коснулся проблемы противоречия законов, и это действительно существенно. У меня был разговор с авторами закона о лицензировании отдельных видов деятельности, и я им говорил, и хочу привлечь ваше внимание, что там есть еще более существенное противоречие. Право предоставлять лицензию по закону о лицензировании отдельных видов деятельности предоставляется правительству, в том числе и на вещание. В законе о средствах массовой информации записано, что это право представляется Федеральной комиссии по телерадиовещанию. Конечно, большая недоработка закона о СМИ, что не прописан статус этой комиссии, но тем не менее, там сказано, что это не правительство, и это очень существенное противоречие. То противоречие, о котором говорил Максим Кудрявцев, мне кажется не столь острым, поскольку все-таки в законе о СМИ ничего не сказано о формальных моментах – о составе лицензии, заявления. Есть статья об аннулировании, но она затрагивает только самые общие, сущностные позиции, а формальные стороны она обходит. И, конечно, закон о лицензировании решает эту проблему. И говоря о главном противоречии, я скажу несколько слов о законе, о котором здесь собирался говорить Игорь Александрович Яковенко.
Государство представляет право. Это право разрешительное, в отличие от регистрационного, когда мы говорим о СМИ. Государство дает вам право на вещание. От имени кого, через какой государственный институт, через какой государственный орган? Налицо противоречие, так как в законе о СМИ это — Федеральная комиссия с неопределенным статусом, в законе о лицензировании - правительство. Все редакции закона решили вынести эту проблему в отдельный закон, но все, кто участвовал в работе, убеждены в одном - это не должно быть правительство, это не должен быть какой-то властный государственный институт. Это должен быть самостоятельный независимый орган. Аналоги есть, например, в Великобритании в области телевидения - это “Ай-Ти-Си”, во Франции - Высший аудиовизуальный совет. Достаточно независимым статусом наделена и Федеральная комиссия по коммуникациям в Соединенных Штатах, только там объединены еще и функции предоставления права на частотный спектр вообще, что касается не только телевидения. Поэтому закон, о котором шла речь, расширяя и конкретизируя положения закона о СМИ, раскрывает статус Федеральной комиссии по телевидению. Конечно, с его принятием необходимы и соответствующие изменения в законы о СМИ, о лицензировании отдельных видов деятельности. Но на мой взгляд, судьба этого закона – в руках политического согласия, потому что это очень сильный шаг, ведь наше вещание сейчас, к сожалению, политизировано, оно является инструментом формирования общественного мнения в пользу тех или иных властных структур, что, конечно, по меркам развитых демократических стран мира совершенно неприемлемо. Либо необходимо готовить, наряду с изменениями в отдельные законы, и изменения в Конституцию. Как я понимаю, и тот, и другой шаг очень тяжел и сложен, но, наверное, нужно идти именно по этому пути.
Есть ли вопросы, замечания по двум последним сообщениям?
КРАВЧЕНКО ФЕДОР ДМИТРИЕВИЧ (Центр “Право и СМИ”):
Вы могли бы подтвердить или опровергнуть информацию о том, что для того, чтобы на следующей неделе закон о телевидении и радиовещании мог быть принят Государственной Думой, из него была исключена большая смысловая часть, весь блок вопросов о лицензировании? То есть закон о телерадиовещании будет в урезанном виде, либо не будет отражать вопросов лицензирования или отражать их меньше, чем это было в первоначальном проекте?
АРТИЩЕВ А.И.:
Нет. У вас ненадежный источник информации. Закон прошел Совет Государственной Думы две недели назад, он разослан, текст его достаточно стабилен, и глава о лицензировании в нем присутствует.
КРАВЧЕНКО Ф.Д.:
Я имел в виду четвертую главу – “Лицензирующий орган”.
АРТИЩЕВ А.И.:
Этой главы нет. Но она была исключена уже давно, даже не в последнем месяце.
КРАВЧЕНКО Ф.Д.:
Можно ли сказать, что законопроект, о котором шла речь сегодня, будет заменять именно эту главу? Или он будет сопутствующим, не четко в рамках этой бывшей четвертой главы?
АРТИЩЕВ А.И.:
Я только могу сказать, что в какой-то части главу об органах лицензирования сможет заметить закон о Федеральной комиссии по телерадиовещанию, который развивает положения закона о СМИ, но в то же время требует определенных изменений, может быть, даже конституционных.
КРАВЧЕНКО Ф.Д.:
И он будет в русле того закона, который пойдет на следующей неделе на второе чтение? Он не будет какой-то самостоятельной конструкцией?
АРТИЩЕВ А.И.:
Он идет отдельным законом.