 Предыдущая |
Следующая  |
Правовые аспекты
лицензирования
телерадиовещания и телекоммуникаций
Центр "Право и средства массовой
информации"
Серия "Журналистика и право"
Выпуск 13
Третье заседание конференции
"Лицензирование телекоммуникаций"
(Ведущий: Станислав Николаевич Шевердяев)ШЕВЕРДЯЕВ СТАНИСЛАВ НИКОЛАЕВИЧ (эксперт Центра “Право и СМИ”):
Для того, чтобы обеспечить плавный переход с проблемы лицензирования телерадиовещания, я должен сказать несколько слов о лицензировании телекоммуникаций у нас в России.
Остановлюсь на том, как развивается у нас система лицензирования и как осуществляется правовое регулирование в системе лицензирования России через призму государственных органов. Круг этих органов достаточно широк. Дело в том, что, говоря о лицензировании телекоммуникаций, необходимо учитывать непосредственную увязку информационных технологий и технологий так называемого “харда”, то есть “железа”, как у нас выражаются программисты. И всегда, когда мы говорим о развитии телекоммуникаций, мы понимаем, что развитие это обусловлено требованиями обеспечения именно информационных технологий. Поэтому разорвать их правовое регулирование также вряд ли представляется возможным.
В рамках одной системы телекоммуникаций я предпочел бы выделить три автономные телекоммуникационные системы, которые одновременно следуют за развитием информационных технологий. Эти три сферы представлены в виде такой телекоммуникационной системы как Интернет, которая обладает абсолютно самостоятельным правовым режимом, и эта ее особенность улавливается хотя бы в том, что до сих пор она достаточно верна и оптимальна, и какие-нибудь единые правила регулирования Интернета не найдены не только в России, но и в Европе.
Вторая телекоммуникационная система – это система традиционной телефонии, где информационные отношения представлены также совершенно особым правовым режимом информации, а вслед за этим и телекоммуникационных отношений. Связано это с информационными отношениями в традиционной телефонии. Мы вспоминаем о правовом регулировании информации только лишь применительно, во-первых, к необходимости обеспечения и гарантированности конституционных прав граждан на тайну телефонных переговоров, и во-вторых, при необходимости обеспечения государственной безопасности, например, обеспечения специальных видов правительственной связи.
Наконец, третья телекоммуникационная система, о которой мы тут уже неоднократно говорили, и я думаю, что будем говорить и в дальнейшем – это телевидение и радио. Особенность правового режима регулирования отношений в этой телекоммуникационной системе связана прежде всего с особенностью информации. Это — массовость информации, которая и предопределяет совершенно особые черты правового регулирования.
Итак, система государственных органов, которую я хотел бы раскрыть, и в которой так или иначе задействован механизм лицензирования телекоммуникаций в России, следующая. Во-первых, это Государственная техническая комиссия, образованная в 1992 году из государственной комиссии по противодействию иностранным технологическим разведкам. По названию совершенно очевидна сфера деятельности этой комиссии. Это создание системы лицензирования деятельности предприятий и организаций по осуществлению мероприятий в области защиты информации. Также при регулировании в области лицензирования телекоммуникаций в призме необходимости регулирования информационных отношений можно говорить и о роли Межведомственной комиссии по защите государственной тайны, которая в установленном порядке занималась координацией проведения работ по лицензированию деятельности предприятий, учреждений и организаций, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также осуществлением мероприятий и оказанием услуг по защите государственной тайны.
Следующий орган – это Федеральное агентство правительственной связи и информации, которое занимается лицензированием в пределах своей компетенции, деятельностью по разработке, производству, реализации и эксплуатации шифровальных средств, а также предоставлением услуг в области шифрования информации. Если говорить о том, что непосредственно относится к системе телекоммуникаций, то это полномочия ФАПСИ по лицензированию сертификации систем и комплексов телекоммуникаций высших органов государственной власти России, а также закрытых систем и комплексов телекоммуникаций органов государственной власти субъектов Федерации, центральных органов федеральной исполнительной власти, организаций, предприятий, банков и иных учреждений, расположенных на территории России, независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности.
Следующий орган – это Федеральная служба по телевидению и радиовещанию, о которой здесь уже говорили. Она занимается регистрацией и лицензированием государственных и негосударственных телерадиовещательных организаций.
И наконец, профильным государственным органом, который осуществляет лицензирование деятельности, связанной с телекоммуникациями, является Государственный комитет по связи и информатизации, преобразованный недавно из Министерства связи. Госкомсвязи осуществляет в установленном порядке выдачу юридическим и физическим лицам лицензий на виды деятельности, связанные с предоставлением услуг связи и информатизации в Российской Федерации, ведет их учет, организует контроль за соблюдением лицензионных условий. Существует четыре подразделения Госкомсвязи. На сегодняшний момент это Государственная комиссия по радиочастотам, Государственная комиссия по электросвязи и, соответственно, Государственная комиссия по информатизации. А также Госсвязьнадзор, который осуществляет надзор за соблюдением условий выданных лицензий на осуществление деятельности в области электрической и почтовой связи.
Памятуя о последних события уходящего 98-го года, необходимо сказать прежде всего о недавно принятом законе о лицензировании отдельных видов деятельности, который действительно явился вехой в развитии лицензионного законодательства в России, несмотря на перечисленные господами Артищевым и Кудрявцевым недостатки. Все же, я думаю, поднятие норм лицензирования на федеральный уровень, на уровень закона – это достижение. Кроме того, применительно к нашей сфере, необходимо более конкретно упомянуть и постановление правительства о лицензировании в области международного обмена, которое вдохнуло новую жизнь в закон 1995 года о международном информационном обмене.
Также хотел бы отметить и последнюю инициативу Госкомсвязи, который в настоящее время разрабатывает положение, нормативный акт, связанный с лицензированием Интернет-телефонии.
Говоря о значении опыта зарубежного регулирования, а нам предстоит услышать фундаментальный доклад о состоянии развития отрасли лицензирования за рубежом, - необходимо отметить уникальность России, которая может использовать свое техническое отставание гораздо более профессионально, потому что существует законодательный опыт и Западной Европы, и Великобритании, и Соединенных Штатов. И основными позитивными моментами в нашем естественном, очевидном технологическом отставании является то, что для нормотворцев, для законотворцев могла бы быть полезной, во-первых, говоря о британском законодательстве, та роль, которую оказывает Британия на развитие законодательства. Я имею в виду Британию как традиционного новатора множества нетривиальных правовых инициатив и в Европе, и в мире. Это наше традиционное представление о Британии. Очевидный факт, глядя на развитие европейской истории и, соответственно, правовой истории тоже. Это также правовое регулирование телекоммуникаций, в частности, лицензирование в Соединенных Штатах. Соединенные Штаты - наиболее развитая в отношении телекоммуникаций держава. И, наконец, Западная Европа. Изучение правового регулирования и лицензирования телекоммуникаций в Западной Европе нам важно в связи с тем, что континентальная Европа по своему правовому режиму очень сильно напоминает российский правовой режим. Соответственно, у нас множество общих правовых проблем.
Кроме того, хотелось бы отметить и современную двухуровневость, многонациональность современного европейского правового регулирования, в том числе и телекоммуникаций, которая, в частности, может использоваться в России при конструировании более тесных отношений сотрудничества в рамках СНГ. Или более тесного, или менее тесного сотрудничества.
А сейчас я хотел бы передать слово нашему первому докладчику. Это Мартин Кейв, который прочитает нам доклад, состоящий из обзора лицензирования телекоммуникаций и дополнительных услуг в Великобритании.
КЕЙВ МАРТИН (Университет Брунел (Великобритания), проректор):
Для меня вполне очевидно, что у вас в России уже существует довольно развитая система учреждений и довольно сложная система правовых норм, которая находится в постоянном развитии. Поэтому я хотел бы рассказать вкратце, каким образом аналогичные вопросы решаются у нас в Великобритании. Я же хотел подчеркнуть то, что есть большой спрос на лицензии по вещанию и одновременно ограничено предложение. Все зависит от имеющегося в наличии частотного диапазона. Это фактор, который имеет непосредственное влияние на мобильные коммуникационные системы. В большинстве стран мира очень большой спрос на доступ к лицензиям по телекоммуникациям. Что касается фиксированных волн, то здесь, независимо от территории, проблема схожа. Здесь вопрос не в регулировании содержания, а в регулировании носителей. Фундаментальный экономический момент, связанный с регулированием, заключается в том, что телекоммуникационная сеть - это очень дорогостоящий бизнес. И необходимо убедить инвесторов, чтобы они сделали вклад в телекоммуникации, потому что это миллиарды долларов. Только благодаря таким крупным денежным вливаниям телекоммуникационные системы могут развиваться.
Есть также ограничения на число сетей, которые реально можно создать. В некоторых районах Лондона, например, доходит до того, что существует до семи-восьми телекоммуникационных сетей, поэтому здесь возникает проблема ограничения поставщиков.
С другой стороны, необходимо, чтобы были созданы условия, побуждающие инвесторов охотно вкладывать свои деньги в эту отрасль для того, чтобы были доступны телекоммуникационные услуги. Таким образом, в определенном смысле проблема регулирования телекоммуникаций – двусторонняя. С одной стороны – необходимость защищать потребителей от эксплуатации. В условиях, когда вы полагаете, что рынок не будет достаточно конкурентным в силу упомянутых ранее причин, допустимо иметь одного-двух крупных операторов, потому что большое число мелких операторов будет обходиться гораздо дороже.
Второе – это доминирующее положение малых поставщиков на рынке. Здесь возникает риск, что потребители будут эксплуатироваться, если будет, напротив, создана одна монополизированная система.
Другая проблема, которая может возникнуть при разработке правового режима лицензирования коммуникаций, это необходимость убедить инвесторов в том, что они должны произвести значительные вложения в развитие сетей, потому что инвесторы заинтересованы в том, чтобы произвести эти инвестиции. Самое важное для них - это чтобы были созданы правовые условия возврата их вложений. В телекоммуникациях мне представляется важным, чтобы регуляторская система нашла средний путь между защитой потребителя, с одной стороны, и привлекательностью для инвесторов - с другой. Есть масса вариантов осуществления этого, т.е. схем дальнейшей разработки регуляторских институтов и инструментов, и лицензирование является частью процесса. Но есть и другие альтернативы, связанные с лицензированием. Традиционные методы подхода к проблеме, которые практикуются в Западной и Восточной Европе, сводятся к тому, чтобы были государственные предприятия, которые занимались бы телекоммуникациями. Такое государственное предприятие, как правило, становится монопольным, потому что оно защищается государством. Но тем не менее, защищаются инвестиции в это предприятие. Это одна из моделей, которая в ходе приватизации все больше выходит из употребления в различных странах.
Другая модель – это существование правовых органов, в которых принимаются соответствующие законодательные акты по регулированию в телекоммуникациях. Лицензии в данном случае предоставляют операторам определенные права, если операторы, в свою очередь, выполняют определенные условия. Поэтому это сочетание прав и обязательств при лицензировании спроектировано таким образом, чтобы решалась проблема защиты как конечного пользователя, так и защиты инвесторов.
Есть также и третий путь, который используется в некоторых странах, где в силу разных политических причин второй путь, государственного лицензирования, не срабатывает. Здесь упор делается на контрактную систему. Заключается частный договор между правительством и телекоммуникационным оператором. Если правительство не выполняет свои обязательства, это становится предметом судебного рассмотрения. В большинстве стран, мы считаем это довольно необычным, часто прибегают к выбору второго фактора, когда есть закон по телекоммуникациям, и в соответствии с этим законом операторы имеют возможность выдавать лицензию.
Несколько слов о том, какой должна быть система лицензирования. Прежде чем говорить далее, необходимо подчеркнуть основное принципиальное различие между телекоммуникациями и операторами телекоммуникационных систем, которые также имеют свою собственную инфраструктуру, то есть тех людей, которые копают траншеи на улицах, которые прокладывают кабели. Телекоммуникационные операторы предоставляют услуги для других сетей. Проблема инвестиций в телекоммуникационную систему, прежде всего, связана с созданием инфраструктур и сетей. Провайдеры услуг часто пользуются сетями других. Им самим нет необходимости делать большие вложения, они используют уже готовые сети, которые созданы другими. Это неизбежно подразумевает то, что тот лицензионный режим, который требуется для операторов инфраструктуры, должен быть отличным от лицензионного режима, который необходим для провайдера услуг. Оператору инфраструктуры нужна лицензия для того, чтобы он чувствовал себя защищенным от каких-то капризов в регулировании, которые могут возникнуть, потому что число сетей у нас ограничено. Необходим лицензионный режим, который бы это предотвращал.
У провайдера услуг, например, простой режим. Они должны просто разрешать предоставление тех или иных услуг. Что касается кросс-лицензирования, то это автоматически дает им выход на рынок, при условии что они смогут найти сферу деятельности и обеспечить определенный технический уровень. Что касается провайдеров инфраструктур, режим лицензирования должен быть для них более сложным, потому что их, во-первых, гораздо меньше, а во-вторых, различные технические операции, которые они проводят, носят гораздо более сложный характер, чем у тех, кто предоставляет услуги. Поэтому эти моменты должны быть отражены в лицензировании.
Работа операторов инфраструктуры охватывает определенный регион или всю страну, и здесь должно быть соблюдено следующее. Условия, которые включены в лицензию оператора предусматривают определенные обязательства по предоставлению услуг. От оператора, по всей видимости, должно требоваться предложение услуги на определенном уровне всем, кто будет стремиться получить эти услуги, и он должен их предоставлять по той цене, которая является средней ценой для данного региона. То есть, это своего рода универсальные обязательства по предоставлению услуг.
Второй очень важный элемент лицензирования касается ситуации, когда местных сетей больше чем одна и они взаимосвязаны друг с другом, потому что это необходимо для эффективного обеспечения телекоммуникационных услуг данной отрасли в целом. Они не могут быть изолированы друг от друга. Поэтому необходимо, чтобы оппоненты одной сети могли общаться с оппонентами другой сети. Поэтому лицензия должна содержать требование такой взаимосвязи. Лицензия также должна содержать положение, связанное с ценами, которые операторы инфраструктур собираются взимать. Здесь не должно быть злоупотребления своим монопольным положением, не должны устанавливаться сверхвысокие цены. Возможно также предусмотреть структуру цен при лицензировании. Например, соотношение между платой, которая взимается за подсоединение к сети на помесячной основе, и платой за отдельные звонки, международную, скажем, связь. В лицензии, скорее всего, должны содержаться условия, связанные с правом собственности. Это может быть частная собственность граждан, это может быть муниципальная собственность, и поэтому в лицензии должны быть отражены права собственности, а также различные обязательства обладателя лицензии. Это вопросы конфиденциальности информации и довольно длинный список уже ранее упомянутых обязательств. Соблюдение конфиденциальности является важным аспектом лицензирования. То есть эта лицензия - довольно сложный по содержанию экономический документ. Что касается лицензий на вещание, то там, как правило, содержатся не столько экономические, сколько требования общественного характера.
Что касается телекоммуникаций, то здесь требования носят уже более усложненный характер. Результатом этих условий является определение путей будущего развития этой отрасли, например, связь за взаимоподсоединение, плата за уровень, на котором это осуществляется. Это создает также определенный стимул для операторов сети, для ее дальнейшего развития. Если ниже оплата, то создается конкуренция, если у вас, с другой стороны, нет заинтересованности создавать собственную сеть. Но если цена подсоединения слишком высока, то возникнет стремление обойтись без этого, используя соперников.
Говоря о лицензировании в целом, я хотел бы кратко сказать о том, как режим лицензирования действует в Британии. У нас есть закон о телекоммуникациях, который дает право министру выдавать лицензии операторам. После того как эти лицензии выданы, они являются обязательными, и независимый регулятор называется ответственным лицом по телекоммуникациям. Одна из характеристик британской системы регулирования телекоммуникаций заключается в том, что правительство использовало структуру лицензированного режима для того, чтобы оказывать влияние на развитие тех событий, которые имели место в этой отрасли. Вначале, поскольку инвестиции носят рискованный характер, а также ввиду огромных сумм, которые требуются для инвестиций, были опасения, что будет мало желающих участвовать в этом процессе на конкурсной основе. В силу этого было решено ограничить число лицензий, которые предлагаются в стране до двух для того, чтобы дать возможность второму оператору утвердить себя на рынке без излишней конкуренции со стороны тех, кто включается вновь. Этот режим оказался в целом не очень успешным, потому что он фактически подавил конкуренцию, и в 1991 году правительство сказало, что оно готово выдать столько лицензий, сколько будет претендентов.
Вторая характеристика существующего режима заключается в том, что правительство попыталось поощрить конкуренцию в виде создания конкурирующих сетей. Здесь возникли вопросы с подсоединением сетей друг к другу и оплаты за их стыковку. Было бы разумно для меня отложить некоторые вопросы, связанные с деталями этой системы, для последующего обсуждения, когда будут конкретные вопросы, но хотелось бы подчеркнуть следующее. В вопросе регулирования телекоммуникаций очень важно то, что через лицензирование правительство определяет, каким образом развивается отрасль в целом, для того, чтобы решить, сколько лицензий можно выдать.
И, как вам известно, сейчас существует довольно сильная тенденция в Европе, в США, да и в других странах, к тому, чтобы доступ к лицензиям был либерализирован максимально, чтобы не было искусственных ограничений на выдачу лицензий. Это также связано с определенным влиянием экономических и коммерческих факторов, являющихся результатом лицензирования.
Делая вывод из всего вышеназванного, можно отметить, что лицензия определяет, каким образом будет развиваться конкуренция в этой отрасли, а правительство таким образом нам советует тщательно подумать о том, как должно быть структурировано лицензирование, какое должно быть содержание лицензирования, потому что это оказывает влияние на то, каким образом эта отрасль будет развиваться. Спасибо.
ШЕВЕРДЯЕВ С.Н.:
Следующий докладчик – Герберт Терри из университета Индианы, одновременно являющийся фулбрайтовским профессором на факультете журналистики Санкт-Петербургского государственного университета. Он прочитает доклад о лицензировании телекоммуникаций в США.
ТЕРРИ ГЕРБЕРТ (Университет Индианы (США), профессор журналистики):
Я должен признать, что вполне возможно, европейский, а не американский опыт более соответствует России. Наша история, наши традиции сильно отличаются и от европейских, и от российских. Самое главное различие заключается в том, что у нас нет долгой истории телекоммуникационных организаций или государственных вещательных компаний. Наши проблемы – это не проблемы приватизации. Это не проблема введения конкуренции. Это. скорее, проблема реструктуризации конкурентной среды в соответствии с технологическими изменениями в Штатах. У нас разные традиции, особенно в области свободы прессы, и в будущем различие между содержанием и передачей также останутся важными. Пожалуй, самое большое значение в Соединенных Штатах имеет то, что начиная с семидесятых годов у нас началось движение дерегулирования. Мы рассмотрели, что мы сделали, рассмотрели существующее законодательство и приняли решение, что в нем совершенно. Если оно не соответствовало проблеме, то мы принимали решение избавиться от него. И основной вопрос, на который мы отвечали: зачем мы осуществляем регулирование вещания?
Регулирование вещания осуществлялось в течение многих лет. Мы полагали, что если есть доступ к частоте, то вам повезло, и вы должны использовать эту частоту и эту возможность в интересах общества. Сейчас достичь доступа к частоте не так трудно, как раньше. В цифровом вещании у нас в три-четыре раза увеличилось количество операторов. Дерегулирование произошло в очень большом масштабе благодаря изменению философского подхода. Мы также осознали, что в разных средствах вещания существует конкуренция. В результате мы меньше регулируем вещание. Мы когда-то регулировали передачу телекоммуникационных услуг, полагая, что дерегулировали монополии операторов телекоммуникаций с тем, чтобы они не использовали свое преимущество в отношении потребителей.
Я согласен с тем, что развивать телекоммуникации стоит очень дорого. Но конкуренция все-таки имеет место, хотя и меньшей степени, чем раньше.
Самое большое изменение, которое произошло в США в 1984 году, это то, что мы издали закон о бизнесе, который позволил нам разрушить монополию компании, которая поставляла телекоммуникационные услуги в США. Мы разбили рынок на сегменты и приняли решение, что компания или несколько компаний должны обеспечивать телефонные услуги на большие расстояния. И отдельные компании должны обеспечивать услуги по обеспечению местной телефонной связи. Через некоторое время мы поняли, что подход неверен. Поэтому для того, чтобы создать конкурентную среду в телекоммуникациях, мы стараемся позволить компаниям, которые осуществляют телефонную связь на большие расстояния, работать на местном рынке, и наоборот. Мы хотим, чтобы информационная супермагистраль создавалась частными компаниями, а также уменьшилось бремя регулирования для тех, кто хочет войти или уже входит в этот рынок. Мы были одной из первых стран, которая решила не устанавливать ограничений на количество выдаваемых лицензий. Наша политика рассчитана на то, чтобы усилить конкуренцию, отразить и признать то, что мы сейчас называем конвергенцией. Мы считаем, что все границы между средствами массовой информации и телекоммуникациями, между разными видами связи: обычными, электронными, между компьютерами, сетями, - больше не имеют такого огромного значения, как это было 10-15 лет назад.
В 1996 году в США произошел пересмотр законов о телекоммуникациях. Мы работали над пересмотром этих законов последние два с половиной года. Акт 1996 г. позволяет увеличить конкуренцию между различными средствами связи. Мы хотим, чтобы кабельные операторы могли поставлять телефонные услуги. Хотим, чтобы для телефонных компаний возможность предоставлять разного рода услуги была открытой. Мы хотим, чтобы местные телефонные компании могли конкурировать с международными телефонными компаниями, и наоборот. Нельзя сказать, что мы достигли здесь очень большого прогресса, как это ожидалось в 1996 г., когда мы начали работать над пересмотром закона. Закон либерализировал сегменты телекоммуникационного рынка, и с а 96-го года произошло очень много слияний различных компаний, конкурентов в области телекоммуникаций. Мы все еще спорим в США о том, хорошо это слияние для рынка или нет. Некоторые говорят, что слияние это необходимо для того, чтобы мобилизовать необходимые финансы. Также говорят, что качество услуг, предоставляемых большими компаниями будет намного выше по сравнению с маленькими. Однако некоторые утверждают, что слияния зашли слишком далеко, и теперь мы должны думать о разработке законов по регулированию слияния компаний.
Один из больших вопросов в США – насколько законы по телекоммуникациям, по бизнесу взаимодействуют друг с другом. В российском контексте вы говорите не о взаимодействии этих разных законов, но о том, как эти законы должны соответствовать и не противоречить друг другу.
Другая проблема, возникшая в США, - это способ предоставления универсального рода услуг в свободной конкурентной среде и быстро меняющемся рынке. Система, к которой мы пришли, довольно интересна, может быть, для России. В некоторых странах существует тенденция создавать определенный список ожидаемых изменений в законодательстве, список грядущих или нужных законов.
Изменяющиеся технологии принесут изменения и в услуги, которые предоставляются на рынке. Наши изменения к закону 96-го года определяют, какого рода универсальные услуги должны предоставляться в США, и что они будут в себя включать. Каждые несколько лет этот пакет универсальных услуг должен пересматриваться. Я думаю, что это очень неплохая международная модель, которая позволяет нам оставаться гибкими в определении пакета универсальных услуг, которые могут эти системы предоставлять.
Еще одна тема. В России очень многие полагают, что в США существует законодательство по содержанию передач по Интернету. Я думаю, что по мере развития телекоммуникаций и электронной связи будет все больше дискуссий по этой теме. И сейчас все большая ответственность возлагается за содержание тех программ, которые передаются по различным сетям.
И последнее – о дискуссиях, которые идут сейчас в США. Может быть, это важно и для России, потому что наша политическая система – это тоже федерация. Как развивать национальную политику в телекоммуникациях в стране, которая состоит из 50 штатов? Традиционно каждый штат развивал свои телекоммуникации внутри границ штата. Но и государство регулировало те телекоммуникации, которые шли за пределы штата. В конечном итоге такого рода разделение ответственности не оправдало себя. Верховный Суд США рассматривает сейчас дело, окончательное решение по которому будет вынесено в июне-июле, в котором решится вопрос о полномочиях Федеральной комиссии по связи и телекоммуникациях. Вы можете вынести подобное решение в отношении возможности ваших регионов следовать своей собственной независимой политике в области телекоммуникаций, или можете принять решение, что все основные полномочия и политические решения должны приниматься на федеральном уровне.
На этом я закончу этот обзор и не стану вдаваться подробно в детали телерадиовещания в США.
КРАУЗЕР ПИТЕР (Адвокатская фирма Розенблат (Великобритания):
Я рад сообщить вам о том, что в сфере лицензирования в Европе у нас очень много дел. Эта сфера — очень сложная, и из-за этих сложностей у меня много работы – как у адвоката, как у юриста. Я попытаюсь очень кратко описать, как выглядит режим лицензирования в Европе, и определить, что является основными вопросами, основными проблемами в этой системе.
Прежде чем описать режим лицензирования в Европейском Сообществе, следует понять общую природу европейского законодательства. Это — уникальная система законодательства. Когда мы рассматриваем законодательство, мы должны видеть, что, прежде всего, это — законы, которые определяют отношения между странами - членами ЕС и законы, направленные на граждан внутри этого союза. Каково же законодательство, которое принимается по полномочиям, данным разным странам, внутри Европейского союза и которое определяет основные тенденции для стран-членов ЕС? Почему я обращаю внимание на это? Потому что основные обязательства лежат на членах ЕС, которые должны реализовывать европейское законодательство в своем национальном законодательстве.
Другой элемент – это то, что создаются правила и права, на которые могут опираться компании. Здесь также намечаются определенные обязательства, которые должны выполнять компании. Например, правила в отношении конкуренции или антимонопольное законодательство. Что применяется к стране и как применяется закон? Большая часть обязательств для компаний в Евросоюзе основывается на обязательствах страны - члена Евросоюза. И мы должны четко понимать, в чем эти обязательства заключаются.
В европейском праве существует основной принцип – суверенности. Любой закон, который принимается парламентом, должен соответствовать законодательству Евросоюза. Это — политическая и юридическая законодательная основа, которая определяет, чем руководствоваться в сфере лицензирования. Законодательство в области лицензирования должно быть недискриминационным, прозрачным. Полномочия должны определяться национальным органом надзора за выполнением обязательств вещателями. В случае необходимости, должны вноситься изменения в лицензию, а также, в некоторых случаях, отзываться лицензия.
Основополагающий принцип в Европе заключается в следующем: если нет абсолютных противопоказаний, то лицензию следует выдать. Если хватает средств, например, на техническое выполнение этих услуг, то лицензию следует выдавать. Любое условие, которое содержится в лицензии, должно быть абсолютно необходимым для достижения определенной цели. Если выдача лицензии вам будет стоить сто фунтов, то вы ни в коем случае не должны требовать уплаты тысячи фунтов за ее выдачу. Вот основа лицензирования.
Однако есть и определенные обязательства государств в области телекоммуникаций. И здесь мы должны обратиться к законодательству, которое было принято одновременно с Европейскими директивами по лицензированию. Основа лицензирования – это только средство достижения определенной цели, а лицензия сама по себе – это только ключ. И говоря об основах лицензирования в Евросоюзе, мы должны определить, какой вклад в это общее законодательство привносят другие законы. В европейском законодательстве существуют положения, определяющие возможность предоставления универсальных услуг. Эти компоненты можно найти в основах законодательства на национальном уровне, в законодательстве Евросоюза это определено нечетко. Законодательство Евросоюза налагает определенные обязательства на операторов телекоммуникаций. Они весьма значительны для тех операторов, которые занимают более 20 процентов определенного сегмента рынка, — в отношении оборота, влияния на рыночные условия, и так далее. В определенных обстоятельствах некоторые компании имеют довольно большое влияние на рынке не только потому, что у них, к примеру, 25 процентов сегмента рынка, но и по некоторым другим аспектам.
Национальные органы надзора могут принимать решения, является ли такое ведущее значение на рынке действительно доминирующим. Обязательства, которые накладываются на оператора со значительным влиянием на рынке, заключаются в предоставлении отчета, например, контролирующим органам власти, а также в обязательствах вести бизнес с другими компаниями. Вот основа системы лицензирования в Евросоюзе.
До какой же степени эти столь важные для развития конкуренции директивы, включены в национальные законы, в законы стран - членов Евросоюза? И второй вопрос: насколько эффективны эти меры? Надо не только перенести из международного законодательства в национальное основные положения, но и исполнять это законодательство и определять, насколько оно является эффективным.
И вот каковы результаты, которые Еврокомиссия обнаружила через год после вступления в силу 1 января 1998 г. этих европейских норм. Восемь государств в значительной мере, но не полностью приняли эти директивы, шесть государств только частично перенесли эти законы, а остальные не предприняли никаких мер. Нельзя сказать, что это абсолютно негативная картина, но следует помнить о том, что точка отсчета в Европе неоднозначна. В Лондоне с 1 января ничего не произошло, или в Афинах, или в Париже, в Бонне? В каждом случае - это была бы совершено другая картина. Вопрос заключается не только в замене, но и в том, насколько можно полагаться на самые различные процедуры. Компании или отдельные граждане могут обратиться в Еврокомиссию с требованием возместить ущерб, если страна - член Евросоюза не выполнила свои обязательства. В этом случае суд Евросоюза делает все возможное для того, чтобы обязательства были выполнены. И здесь национальный регулирующий орган может придерживаться такой точки зрения, что определенные действия не являются нарушением лицензионных соглашений или нарушением национального законодательства. Если компания недовольна этим решением, она может обратиться в Евросоюз, и суд может выступить с решением о возмещении ущерба, нанесенного этой компании в результате такого рода действий.
Другая возможность – использовать специально созданный Европейской комиссией комитет для разработки положений, которые бы обеспечивали совместное регулирование разными странами - членами Евросоюза нарушений каких-то технических стандартов. Это орган, который не имеет каких-то определенных полномочий на применение санкций, но в нем могут обсуждаться вопросы, вестись переговоры. Это то, что может делать компания.
А что может делать Еврокомиссия, если определенные директивы не выполняются, например, Германией? Могут быть предприняты определенные меры через Евросуд, который заставит страну - члена Евросоюза выполнять принятые директивы. Но прежде, чем оштрафовать Германию, Евросуду придется дважды выполнить вышеназванные действия. Это решение должно будет подтверждаться решением суда Евросоюза, и после этого Еврокомиссия должна будет опять начать всю процедуру. То есть, комиссия имеет довольно слабые полномочия на выполнение каких-либо практических действий. Но тем не менее, она уже выносила решения и предпринимала действия против пяти стран - членов Евросоюза.
Комиссия использовала также очень интересную стратегию, где она полагалась не только на свои законодательные полномочия, но и использовала практику публикации отчета. Отчет публиковался довольно часто, и в нем показывалось, как реализовывались европейские директивы в национальном законодательстве стран-членов Евросоюза. Из них видно, что некоторые страны-члены Евросоюза выполняют такие-то и такие-то директивы, другие страны не принимают и не выполняют директивы.
Европейский подход к лицензированию, в отличие от подхода в разных странах-членах Евросоюза, заключается в следующем. Если я хочу получить лицензию, например, в Германии, я отправляю свою заявку принятой там форме. Точно так же я могу отправить заявку в Португалию, во Францию и так далее. И такое отличие является очень важным, потому что затраты на получение лицензий в других странах сейчас очень небольшие. Содержание лицензий – это главное, и я считаю, что необходимые условия, которые создают и развивают конкуренцию в Евросоюзе, будут оказывать здесь гораздо большее влияние.
Исторически невозможно было подавать заявку на предоставление такого рода услуг по всем странам. Сейчас это в Евросоюзе четко установлено, как возможность и как право. И очень большое внимание будет уделяться контролю за работой конкурентообеспечивающих законов. Комиссия очень четко показала, что она будет преследовать телекоммуникационных операторов, которые нарушают правила по конкуренции и антимонопольное законодательство.