Книжная серия "Журналистика и право"
Правовые вопросы журналистики и телекоммуникаций в США
Институт проблем информационного права
Поиск общественного интереса:
Толкование свободы слова и традиция регулирования СМИ в США*)
Толкование свободы слова
Под покровом набора общепринятых повествований национальная идентичность всегда была предметом дискуссии, начиная с оспариваемых историй колониальных поселений, глубокого расслоения через Гражданскую войну, подъем и падение городов и заканчивая современными спорами вокруг расы, пола и языка. Вещание в ХХ веке долгое время обеспечивало оболочку кажущейся однородности, помогая создавать и укреплять национальную идентичность внутренней безопасности и экономического роста. Но в настоящее время, когда история страны рассказана и многократно пересказана, все более очевидной становится борьба за переопределение американской национальной идентичности и установление того, насколько плюралистической должна она быть. Любая формулировка национальной идентичности несет на себе следы борьбы за власть, таким образом, совсем не случайно, что такое оживленное внимание вызывает состязание за регулирование образов в американском обществе [1].
Главным отличием Соединенных Штатов может быть их место на графике созревания информационно-вещательного содружества. Соединенные Штаты были первопроходцем вещания, с интенсивными и всеобъемлющими телевизионными службами, которые росли на такой удивительно питательной почве, что наблюдаемый нами теперь в других точках мира вектор изменений имел место в Соединенных Штатах намного раньше и был гораздо более стремительным. Процесс «регионализации» — надежда европейской Директивы о телевидении без границ, направленной на установление там «культурного пространства», — был завершен (так по крайней мере считают) в Соединенных Штатах с возникновением нации, являющейся свидетельством триумфа интеграции целого над идентичностью ее частей. Соединенные Штаты можно считать первым примером расцвета тенденции к глобализации, испытательной площадкой отдельных технологических решений, применяемых теперь повсеместно. Институциональная история вещания в Соединенных Штатах, следовавшая за национальным и международным измерениями США, делает особый акцент на развитии систем и сетей радиовещания, которые скрестили местные американские культуры, которые эксплуатировали внешние атрибуты провинциализма, но создали рынок, в конечном счете заключивший в себе обширные регионы страны. Соединенные Штаты стали первым многонаселенным местом, подвергшимся воздействию того, что называется американским телевидением. Возможно, слишком уж проста часто повторяемая история, в которой «американское телевидение» представляется всемирным агрессором, заваливающим остальной мир представлениями о Соединенных Штатах как о субъекте, а не объекте культурного изменения. Для самих Соединенных Штатов вещание можно истолковать как генеральную репетицию глобализации, изменения идентичностей. Как пошутил комедийный актер Джей Лено на торжественном открытии канала «Суперченнел» (Superchannel) сети Эн-би-си, «мы собираемся разрушить вашу культуру точно так же, как мы разрушили нашу собственную».
При свежем взгляде на американские порядки, не сильно связанном с существующими предпосылками, становится очевидным, что многие препятствия, мешающие отношениям государства и образов за рубежом, не чужды и американской культуре. Большую часть истории регулирования вещания можно считать попыткой улаживания воздействия радиовещания и телевидения, хотя зачастую очень мягким образом, чтобы замаскировать задачу. На карту оказывается поставлена мягкая контр-история американской традиции свободы слова. Наблюдается тенденция игнорировать большую активность правительства по отношении к речи и общественным дебатам. Часто можно слышать, что само существование Первой поправки резко отличает Соединенные Штаты от других западных демократий и тоталитарных обществ [2]. В Соединенных Штатах письменная конституция препятствует конгрессу — и, в расширительном понимании, всем правительственным чиновникам — ограничивать свободу слова и печати. Однако текст Первой поправки понимался и истолковывался с разной степенью строгости в различные эпохи истории страны.
Практически в самый момент своего появления Первая поправка не помешала конгрессу США ввести в действие закон о призывах к мятежу 1798 года, который запрещал «лживые, скандальные и злонамеренные письменные произведения против правительства Соединенных Штатов или президента Соединенных Штатов» — правило, которое в наши дни посчитали бы невозможным, более характерным для бестактного переходного общества, чем для западной державы [3]. Поскольку значение поправки зависит от толкования и моделей правоприменения, аналогичная настороженность против вмешательства правительства может существовать и в парламентской системе, подобной английской, где отсутствует писаная конституция. С принятием Европейской конвенции о защите прав человека, проводимой в жизнь Судом по правам человека в Страсбурге, исчезает другое различие между Европой и Соединенными Штатами, так как и там и здесь существует традиция толкования Верховным Судом священных слов писаной конституции, актов исполнительной и законодательной власти [4].
Разница здесь не в конституции, а в конституционной традиции. Длительная традиция свободы прессы отличает США от многих других стран. Однако традиция содержит и сильные протекционистские элементы — ясные индикаторы правительства, озабоченного утверждением положительного отношения к государству и подавлением того отношения, которое противоречит особенному пониманию национальной идентичности. Верно и то, что отношение СМИ к правительству Соединенных Штатов является единственным в своем роде, потому что практически все вещательные предприятия и газеты — даже те из них, которые занимаются некоммерческими задачами, — находятся в частных руках. Несомненно, этот фактор собственности имеет большое значение в немалой степени потому, что он означает постоянную и твердую лоббистскую силу, направленную против роли правительства.
Принимая во внимание объяснимую озабоченность воздействием образов на направление развития общества, высказывания государственных должностных лиц — в том числе членов Верховного суда, Федеральной комиссии по связи и конгресса — имеют ключевое значение для понимания роли правительства. Именно в таких заявлениях была сформулирована концепция «общественного интереса». Решения, касающиеся распределения частот, ограничения прав собственности иностранцев, морального ценза для обладателей лицензий, предоставили широкие возможности для обсуждения более важных вопросов идентичности, демократии и коммуникационной политики. К ним прибавились бесконечные споры о насилии, непристойности и других аспектах стандартов общественного интереса. На сравнительных слушаниях, на которых Федеральная комиссия по связи имела право выбирать победителя из соревнующихся претендентов на вещательную частоту, должны были применяться стандарты, которые отражали бы основные ценности.
По большей части риторика американских вещательных решений практически не оставляет места для явного утверждения инструментов формирования национальной идентичности, таких как утвердительное использование языка или введение норм, касающихся национальной культуры, сплоченности, устремлений. Отдельные фрагменты законодательной истории, такие как дискуссия вокруг введения лицензирования и регулирования радиовещания, позволяют лучше понять первоначальные идеи будущей функции. Некоторые мечтатели считали радио не просто средством развлечения или простым продолжением газет, а чем-то совершенно новым — основополагающим механизмом улучшения природы американской демократии. Язык общественной сферы стал составной частью понятия общественных радиоволн и общественного договора.
В 1924 году Герберт Гувер убедил конгресс, что ни одно лицо и ни одна группа не должны «иметь право определять, какие программы можно передавать американскому народу» и что радиовещание является «общественной заботой, запечатленной в общественном договоре, и его следует рассматривать прежде всего с позиции общественного интереса, в той же степени и на основе тех же общих принципов, что и другие наши коммунальные предприятия» [5]. Идея общественного предприятия выражается в универсальной услуге, одинаковых для всех тарифах и равенстве доступа. Такое предприятие в качестве элемента демократического общества обеспечивает справедливое распространение ограниченного товара. В данном случае ограниченным товаром является не радиомагнитный спектр, а скорее информация и культура; их предложение не должно контролироваться способами, которые могут оказаться недобросовестными, и к ним должен быть обеспечен справедливый доступ. Сказать, что радиовещание является «общественной заботой, запечатленной в общественном договоре», — все равно что иметь оболочку общественной сферы с определенным предчувствием ее содержания. А идея о том, что радиовещание не следует считать «только коммерческим предприятием, осуществляемым с целью получения частной прибыли», дает некоторое представление о том, каким не должно быть содержание. Многое в ранней риторике Герберта Гувера и в выступлениях при принятии закона о радиовещании 1927 года было отражением аристократического понимания национальной цели и национальной обоснованности. Идея Гувера о долге была наследницей великой идеи XIX столетия о Евангелии богатства — ответственности богатых и счастливых за менее удачливых сограждан. С точки зрения Гувера обладание лицензией на радиостанцию следовало рассматривать примерно так же, как участие в Совете попечителей музея искусств «Метрополитэн».
Один из конгрессменов изложил основные опасения, которые имелись уже тогда, в первые дни регулирования радиовещания:
«Не существует организации, столь преисполненной возможностей служить во благо или во вред американскому народу, как радиовещание. (…) Возможности прессы окажутся несопоставимыми с могуществом вещательных станций, когда индустрия радиовещания достигнет своего пика развития. (…) Всего через несколько лет вещательные станции, если они будут функционировать в рамках сети станций, смогут одновременно… доставлять сообщения к домашнему очагу практически всех семей Америки. Они смогут формировать и кристаллизовать настроения как не удавалось делать ни одному учреждению в прошлом. Если сильная рука права не предотвратит монополизацию собственности и не объявит незаконной дискриминацию в отношении таких станций, американская мысль и политика в значительной степени окажутся во власти тех, кто управляет этими станциями» [6].
Здесь также присутствуют намеки на угрозу общественной сфере не только в антимонопольных проявлениях, но и в том, каким образом радиовещание отличается от «прессы» с точки зрения его воздействия на политическую систему. Политики того времени были проницательны, в самом начале они смогли осознать, что природу политического спора можно изменить без сознательного воздействия на социальную организацию и руководство радиовещанием. В дискуссии 1926 года относительно закона о радиовещании 1927 года конгрессмен Уайт заявил:
«Право всех наших людей пользоваться средствами коммуникаций можно сохранить только… с помощью доктрины, по которой право общественности на услугу стоит выше права любого лица на использование эфира. (…) Прошедшая недавно конференция по радиовещанию… признала, что… лицензии следует выдавать только тем станциям, деятельность которых будет приносить пользу общественности. (…) При ее установлении в законодательном порядке привилегия на вещание не будет правом эгоизма. Она будет основываться на обеспечении общественного интереса, которому она служит» [7].
Для Уайта и его коллег причиной беспокойства отношением новой технологии к американской демократии служила не только ограниченность спектра, но и само могущество радиовещания [8]. Право личности на использование эфира было привилегированным доступом к своего рода общественной магии. Эфир был ресурсом, в котором одного эгоизма было недостаточно [9].
Традиция регулирования
Эти цитаты — всего лишь образцы бесчисленных подобных выступлений [10]. Они являются отражением быстрого осознания появления нового места общественного дискурса. Туманность и неопределенность прикрывают здесь постоянную проблему — неспособность найти и осуществить полезное выражение действенного общественного интереса. Сохранение радиовещания в руках общества или его передача его в руки общественной корпорации, как в Великобритании, было бы менее обременено неопределенностью и сомнениями. Решение о том, что лицензии на радиовещание (впоследствии на телевидение) должны выдаваться в частные руки, означает наложение неясных условий, нечетко изложенных в погоне за трудными задачами, и, следовательно, достичь их будет намного труднее. Для управления обладателем лицензии, который намерен использовать ее для достижения большей личной прибыли, явно недостаточно просто заявить, что лицензия выдается в общественных интересах. Следовательно, необходимы механизмы определения и правоприменения, и именно в них (а также в судах, трактующих законодательные и административные акты) в полной мере проявляются недостаток ясности и путаница в понимании общественного интереса.
Судебный тон был установлен в одном из первых современных дел — NBC v. FCC, — деле 1943 года, касающемся возможных ограничений власти больших радиовещательных сетей контролировать программы местных станций. Хотя судья Франкфуртер в решении суда защищал правила Федеральной комиссии по связи (FCC), ограничивающие поведение этих возникающих сетей, он не стал вдаваться в описание власти правительства. Франкфуртер признал, что принимая во внимание дефицит радиоволн, роль правительства нельзя конституционным образом свести только к функции регулировщика движения и правительство может по своему усмотрению распределять их использование. Обязанность гарантировать «наилучшее обслуживание частей общества», «реализовывать обширный потенциал», «обеспечивать максимальную пользу» была первой пробой роли правительства в формировании СМИ и воздействии СМИ на формирование общества. Более того, в том давнем деле судья Мерфи — другой судья эпохи «нового курса» Рузвельта, обычно поддерживавший власть правительства, — сказал слова, предвозвестившие будущее отношение суда к этому вопросу. Он выступил с ужасающим предостережением:
«Из-за широких потенциальных возможностей радиовещания как средства коммуникации, обсуждения и пропаганды глубокий и жизненно важный интерес представляет характер и степень контроля, который должно осуществлять над ним правительство. События в Европе показывают, что вместо средства развлечения и просвещения радио легко может стать орудием власти и искажения реальности. Оно может даже стать инструментом подавления» [11].
В течении последующих 25 лет Федеральная комиссия по связи выработала несистемное социальное значение стандарта «общественного интереса». Эта тяжелая, противоречивая работа стала результатом взаимодействия между Комиссией, регулируемой ею отраслью промышленности, конгрессом, судами и Белым домом. В 1946 году Комиссия опубликовала книгу, озаглавленную «Общественные обязанности обладателей вещательных лицензий» (Public Service Responsibilities of Broadcast Licensees), в которой устанавливался ряд задач обладателей лицензий (тогда — на радиовещание). Качество выполнения этих задач должно было учитываться при продлении срока действия лицензий. «Голубая книга», как был назван этот документ, убеждала (слишком мягкое слово, учитывая право отказать в продлении лицензии) вещателей служить проводником творческого обсуждения в своих местных сообществах через передачу программ в прямом эфире. Существовали определенные обязательства по стимулированию обсуждения общественных вопросов и производству радиопрограмм, подготавливаемых и оплачиваемых самой радиокомпанией, — предшественников образовательных или некоммерческих проектов. Внося дополнения в «Голубую книгу» и применяя стандарт общественного интереса, Федеральная комиссия по связи смоделировала «доктрину справедливости» [12]. При это она использовала язык, сильно напоминающий терминологию общественной сферы [13]. В Докладе 1949 года о тенденциозном изложении материалов Комиссия заявила:
«Одним из наиболее важных вопросов массовой коммуникации при демократии является развитие осведомленного общественного мнения через распространение новостей и идей, касающихся насущных и животрепещущих общественных вопросов. (…) Мы признаем… первостепенное право общественности в свободном обществе на получение информации и на представление на ее рассмотрение различных позиций и точек зрения, затрагивающих эти жизненно важные и зачастую противоречивые вопросы. (…) Именно право общественности получать информацию, а не право правительства, обладателя лицензии на вещание или отдельного члена общественности вещать свои собственные, специфические взгляды по любому вопросу, является краеугольным камнем американской системы вещания» [14].
Хотя стандарт не предусматривает равного доступа к зоне формирования общественного мнения и не гарантирует качества общественных дискуссий, акцент в нем сделан на праве общества в качестве общественности. Это также подразумевает общественность в общем смысле этого слова: заявление 1949 года сознательно не упоминает о том, что право «краеугольного камня» заключается в возможности каждого конкретного лица выражать свои взгляды. В концепции рассматривается общественность, отделенная от правительства, отличная от каких-либо конкретных лиц и имеющая свободу выражения. Уже в 1941 году Федеральная комиссия по связи считала, что радиовещание будет служить «инструментом демократии» только в том случае, если радиоволны не будут использоваться с пристрастием для поддержки кандидатов на выборах и если радио станет местом справедливого и объективного обмена идеями. Обладатель лицензии не мог посвящать пространство «принципам, которым он больше всего симпатизирует». Вещатель не должен был пропагандировать какие-либо взгляды [15].
В 1960 году Комиссия издала доклад, в котором подчеркивалось, что обладатели лицензии должны предпринимать «старательные, положительные и непрекращающиеся усилия… по изучению и удовлетворению вкусов и желаний» зрителей в их регионах. Комиссия перечислила 14 элементов программ, представляющих общественный интерес [16]. В постановлениях, предусматривающих особую роль общественности в воздействии на содержание информационных программ, Комиссия обязала обладателей лицензий «выяснять» потребности своих сообществ. Вещатели должны были выявлять общественных лидеров, брать у них интервью и вести запись высказываемых ими предпочтений. Правила не заставляли вещателей твердо следовать этим выявленным предпочтениям и настроениям; процесс вовлечения в дела сообщества продвигался настолько далеко, насколько далеко правительственное агентство могло увлечь общественность в сферу принятия решений [17]. По требованиям Федеральной комиссии по связи вещатели должны были в обязательном порядке освещать местные новости и предоставлять возможности независимым производителям, выделяя им специальное время в самые популярные у телезрителей часы. Это время не могло быть использовано сетями.
Конечно, слова могут оказаться не более чем маскировкой. Возможно, произнесенное при создании и разработке «доктрины справедливости» сооружает модель дискурса, основанную на иллюзии — ложном образе Соединенных Штатов как конгрегации местных сообществ, стремлении этих сообществ использовать возможности вещания для выражения местных мнений, сохраняющейся потребности скрепления этих сообществ с помощью местных новостей. Это был воображаемый мир, в котором можно было определить противоречивые вопросы общественного значения и справедливо решать их путем показа всех (обычно двух) сторон любой проблемы. Местная станция, местное руководство, обязанность служить общественному интересу и выявлять местные потребности — все вместе это было узловым пунктом честного и прямого разговора. Эта иллюзия могла быть принята по множеству мотивов, осознанных и неосознанных: для предоставления чиновникам права распределять новые радиоканалы в качестве вознаграждения местных политических союзников; для поощрения местных источников политической поддержки кандидатов в конгресс; для препятствования новым предпринимателям в сфере радиовещания в их конкуренции с существующими предприятиями (укоренившейся печатной прессой) или для кристаллизации ностальгического и придуманного набора демократических обычаев XVIII столетия, которые считаются быстро исчезающими. Во времена роста газетных цепей и могущественных издателей, способных влиять на взгляды городских масс, радиовещание могло стать укрепляющим средством, воссоздающим золотое прошлое.
На протяжении первых десятилетий исполнение закона о связи проводилось в русле традиционной американской модели, предполагающей, что конкуренты на коммерческом рынке принесут на общественный форум полный набор вопросов, требующих решения. Именно разочаровавшиеся претенденты на получение лицензий на радио-, а впоследствии и на телевизионное вещание подняли вопрос о целесообразных стандартах общественной службы. Теоретически конкуренция между претендентами должна была привести к лучшим заявкам с предложениями общественной службы, а Федеральная комиссия по связи должна была стать хранителем общественного сознания и представителем граждан. Эта теория подверглась серьезному сомнению; несмотря на свои героические усилия, Федеральная комиссия по связи, подобно большинству регулятивных агентств, оказалась «захваченной» той отраслью промышленности, за которой она осуществляла надзор [18]. Только позднее, на протяжении 1960-х и 1970-х годов, возникло движение в поддержку общественного интереса — проба реформы, попытка граждан претворить в жизнь принципы общественного интереса.
Это движение, до сих пор продолжающее блеклое существование, своей основной целью имело получение для обычного гражданина места за столом, за которым принимаются решения, будь то суды, Федеральная комиссия по связи, конгресс или штаб-квартиры корпораций. Через такой доступ граждане могли оказывать любое влияние, которое они считали разумным, с тем чтобы заставить станции действовать в духе целей общественного интереса. Вопрос о том, кто может протестовать, кто имеет право выступать против правительственных действий и влиять на них, был стержнем изменений и другим показателем спокойной общественной сферы. В результате работы движения в защиту общественного интереса обычные лица и группы получили право представать перед Федеральной комиссией по связи, выражать независимое общественное мнение, пытаться навязать его этому агентству и подавать жалобу в суд [19].
Одна из самых важных побед движения в защиту общественного интереса имела место в деле United Church of Christ (Объединенная церковь Христа), основанном на предположении об улучшении возможностей граждан получать информацию и действовать на основании этой информации. Телевизионная станция в Джексоне, штат Миссисипи, в нарушение «доктрины справедливости» в разгар движения за гражданские права решила оказывать предпочтение программам, отстаивающим сохранение расовой сегрегации. Когда общенациональные выпуски новостей показывали в благоприятном свете лидеров движения за гражданские права, станция помещала на экране объявление, в котором говорилось, что погодные или другие не зависящие от станции причины препятствуют передаче общенационального сигнала. Центр гражданских коммуникаций посчитал, что станция — предполагаемый инструмент обсуждения стоящих перед общественностью ключевых вопросов — на самом деле создавала препятствия обсуждению. Суд решил, что представители слушающей общественности имеют основания требовать невозобновления лицензии для этой станции [20].
Повестка дня общественного интереса в одном деле за другим была нацелена на улучшение работы вещания через большее освещение противоречивых вопросов сбалансированности представленных взглядов, большее и лучшее отражение сообществ меньшинств и большую конкуренцию между сетями посредством большего числа информационных каналов. В традициях американского прагматизма любое радикальное переосмысление коммуникаций в обществе было только неявным и подразумеваемым, со слабыми намеками на общественную сферу или понятия национальной идентичности. В центре предпринимательства оставалась нисходящая модель крупных вещателей, снабжающих массовую аудиторию новостями, информацией и политическим дискурсом; она улучшалась, но не заменялась до тех пор, пока не появились перспективы кабельных и других новых технологий.
Новые технологии были встречены «на ура» в надежде на то, что они изменят существующее положение, в особенности предоставив изобилие каналов и возможности интерактивности [21]. В первых спорах о кабельных технологиях присутствовала надежда на то, что общественность сможет создать зону для дискурса, используя необычную технологическую вселенную для переопределения роли граждан и природы форума [22]. Кабель провозгласил возможность подрыва старых форм регулирования: внезапно появлялось пространство для всех точек зрения, для работы и управления, для многих политических партий, для диссидентов и сторонников правительства. Для описания перспективы интенсивных каналов, действующих на группы с особыми интересами на основе подписки, был даже изобретен новый термин — узковещание.
Критическим моментом для любого истолкования стандарта общественного интереса и его пересечения с традицией свободы слова были так называемые «семь грязных слов», или дело Пасифика (Pacifica) [23], в котором судья Джон Пол Стивенс оправдал ограничения Федеральной комиссией по связи (согласно санкции конгресса) на использование в эфире непристойностей не на основании ограниченности ресурса частот, а из-за необычного и всеобъемлющего влияния радиовещания на жизнь американских детей. «Граждане сталкиваются с очевидно оскорбительными, непристойными материалами, передаваемыми на радиоволнах, не только в публичных местах, но и в домашнем уединении, где право личности на покой бесспорно перевешивает права «незваных гостей» [то есть эфирных станций] по Первой поправке» [24].
Дело Pacifica подверглось откровенному осуждению, и его стали считать исключением из обычного курса судебной практики, связанной с Первой поправкой. Критики полагали, что слово не должно подлежать регулированию только из-за того, что оно может иметь большое влияние. Однако дело Pacifica стало, вероятно, исходной точкой обоснования действительного влияния вещания и воздействия на него. Судья Стивенс перевел рассмотрение радиовещания только от вопросов свободы слова к вопросу здоровья общества. Это странным образом вторило более раннему решению, в котором Комиссия отказала в продлении лицензии церковному священнику, непрерывно поносившему правительственные учреждения и злобно нападавшему на профсоюзы, а также на другие религии. Суд заявил, что доктор Шулер (этот священник) может свободно критиковать религиозные обычаи и в частном порядке заниматься злословием и нападками, «но он не может, по нашему мнению, требовать права продолжительного использования инструментария торговли для этих целей» [25].
Политический, технический и риторический сдвиг в конце 1970-х годов полностью подорвал движение в защиту общественного интереса. Начиная с правления Картера, в течение всего срока президентства Рейгана и после него Федеральная комиссия по связи неуклонно считала сущностью общественного договора дерегулирование, а именно отказ от предыдущих правил. Верховный суд, казалось, все время находился на грани отказа от высшей точки поддержки, выраженной в его решении о конституционности «доктрины справедливости». Правовой и конституционный сдвиг происходил одновременно с техническим: из-за быстрого расширения кабельного телевидения и перспективы изобилия каналов исчезал и дефицит как оправдание правительственного вмешательства. Экономическая метафора рынка получила такое огромное влияние, что прежняя конструкция (поиск истины, требования к содержанию и справедливость) стала предметом насмешек.
Поверженные или урезанные правила едва ли были моделью общественной сферы. Установленные Комиссией принципы часто были бессмысленными и изнуряющими, а принуждение к их исполнению — случайным. Новая Комиссия видела в «доктрине справедливости» раздражающее федеральное вмешательство в жизнь отдела новостей, в лучшем случае неконституционное и не выполняющее общественных задач. Новой целью было принятие мер по ликвидации дефицита раз и навсегда: увеличение числа вещательных организаций, насыщение рынка большим числом «рупоров». Если дефицит спектра был единственным оправданием правительственного вмешательства, правительство могло уничтожить его роль стимулированием прилива новых способов и возможностей выражения [26].
К 1970-м годам быстро изменяющаяся техника воздействовала на стратегию тех, кто стремился получить больший состав голосов, большую общественную сферу. Доступ с точки зрения кабельного телевидения стал источником сложного набора новых, внешне радикальных идей. Среди них — принуждение кабельных операторов передавать особые каналы правительственных и образовательных организаций и службы местных вещателей. Самое удивительное заключается в том, что существовала федеральная поддержка совершенно новой идеи — «канала общественного доступа», предоставляемого на основе принципа «обслуживания в порядке очередности поступления запроса». От кабельных операторов требовалось предоставление оборудования и обучение клиентов, с тем чтобы использующие возможность общественного доступа получили технические возможности для обнародования своих взглядов или показа своих способностей по кабелю.
За исключением таких незначительных нововведений, как каналы общественного доступа, понятие «общественного интереса» стало настолько тесно связано с идеей рыночной экономики, что оно практически потеряло свое независимое значение. Замечательным примером этого стало поручение, данное в 1992 году конгрессом Федеральной комиссии по связи: заново определить, удовлетворяют ли стандарту «общественного интереса» так называемые каналы телеторговли — преимущественно коммерческие каналы, используемые для продажи различных товаров. Каналы телеторговли приобрели огромную популярность в 1980-е годы. Показываемые на экране золотые ожерелья с бриллиантами дразнили взоры миллионов людей, страдающих бессонницей, и домоседов, и это привело к маленькой революции в моделях покупательских предпочтений. Связанные новыми высокими технологиями сети предметов желания, бывшие прямым потомком продавцов первых кухонных комбайнов эпохи черно-белого телевидения, сбывали товары на миллиарды долларов.
В сложном взаимодействии регулирования вещания и регулирования кабельного телевидения конгресс в порядке эксперимента решил потребовать, чтобы эти каналы передавались по кабелю. Однако расследование конгресса поставило под сомнение правильность этого решения с точки зрения стандарта общественного интереса. Можно ли было требовать от кабельных операторов, уже жаловавшихся на конституционные проблемы, заключающиеся в принуждении их передавать программы многих вещателей, выделять такое ценное место этим, по сути, коммерческим организациям? Федеральная комиссия связи собрала замечания по проблемам, затрагивающим сущность вопроса общественной сферы. Комиссия задалась вопросом: является ли тот факт, что эти каналы смотрит большое количество людей, достаточным основанием для удовлетворения требований общественного интереса. Трудно было поверить, что стандарт упал так низко, что стал под фиговым листком программных требований прикрывать длительные рекламные программы, превозносящие отбеливатели для зубов, губную помаду двадцати разных оттенков или противопригарные кастрюли. Но теперь риторика изменилась. Где указано, что какая-либо часть вещательного дня должна отдаваться новостям и информации или участию в рассмотрении вопросов общественных дискуссий? Расследование телеторговли наглядно продемонстрировало окончание спора.
Федеральная комиссия по связи, пару десятилетий назад признававшая, что чрезмерная коммерциализация — измеряемая минутами рекламы в час — не соответствует статутному стандарту, теперь определила, что современные каналы телеторговли с более чем 90% коммерческого содержания в час удовлетворяют требованиям обладателей лицензии [27]. Если люди их смотрят — значит, они удовлетворяют их потребность; видение страны, содержавшееся в стандарте «общественного интереса», зависело теперь от количественного, а не от независимого видения отношений между программами и общественным благом.
С исчезновением традиции «общественного интереса» и отсутствием места, где сохранялось бы некоторое определенное ощущение отношений между телевидением и национальной идентичностью, стало труднее развивать логические обоснования и оправдания решения важных вопросов, стоящих перед обществом. Предметы особой заботы — улучшение телевидения для детей, сокращение насилия на телевидении, представление рас и полов — являются слабой, вводящей в заблуждение заменой в отсутствие ярко выраженной, всеохватывающей этики [28]. Последствием этого может стать кризис общественного сознания. В отсутствие общей теории, в которой признанная важная роль отводилась бы улаживанию интересов сообщества, может возникнуть серьезная угроза свободе слова. Язык и методы эпохи вещательного телевидения не будут работать в эпоху новых технологий. Это, однако, не ведет к исчезновению лежащих в их основе проблем идентичности и участия.
Примечания
1. См., напр.: Kenneth L. Karst, ‘Paths to Belonging: The Constitution and Cultural Identity’, North Carolina Law Review 64 (1986), 303; Mari J. Matsuda, ‘Voices of America: Accent, Antidiscrimination Law, and a Jurisprudence for the Last Reconstruction’, Yale Law Journal 100 (1991), 1329; Monroe F. Price, ‘Controlling Imagery: The Fight over Using Art to Change Society’, American Art (summer 1993), 2; см. также: Edward S. Herman and Noam Chomsky, Manufacturing Consent: The Political Economy of the Mass Media (New York: Pantheon Books, 1988), 16-18.
2. Я утверждаю, что федеральное правительство занимает, хотя и неявно, ту позицию, что Первая поправка защищает осуществление свободы слова только в пределах границ Соединенных Штатов (что-то вроде «общего рынка» речи) и что права американцев получать сообщения из иностранных источников или общаться без всякого вмешательства изнутри страны с заграницей менее ограничены правилами, чем можно предположить из общей традиции риторики вокруг Первой поправки. См.: Monroe B. Price, ‘Comment’, в: Jack David and Robert McKay (eds.), The Blessings of Liberty: An Enduring Constitution in a Changing World (New York: Random House, 1989), 277.
3. The Sedition Act (Закон о подстрекательстве к мятежу) находится в: 1 Stat. 596 (Act of 14 July 1798). См.: Philip Kurland and Ralph Lerner (eds.), The Founders’ Constitution (Chicago: University of Chicago Press, 1987).
4. Michael O’Boyle, ‘Right to Speak and Associate under Strasbourg Case-Law with Reference to Eastern and Central Europe’, Connecticut Journal of International Law 8 (1993), 263.
5. См.: Second Interim Report by the Office of Network Study, FCC Docket No. 12782, p. 114 (1965).
6. 67 Cong. Rec. 5558 (1926).
7. 67 Cong. Rec. 5479 (1926).
8. Разумеется, не подвергается сомнению тот факт, что дефицит частот был одним из определяющих факторов в начале работы Федеральной комиссии по радиовещанию. В деле Great Lakes Broadcasting комиссия, рассматривая норму, которую она будет использовать при выдаче лицензий на радиовещание, призвала претендентов обеспечить «простор для свободной и справедливой конкуренции противоположных взглядов». Одной из причин, которую можно свести к проблеме дефицита, было то, что «в вещательном диапазоне нет места для того, чтобы каждая школа мысли — религиозная, политическая, социальная или экономическая — имела свою отдельную вещательную станцию, свой рупор в эфире» (FCC, Third Annual Report 33 (1929)). См. также: Chicago Federation, 3 FRC at 36 (профсоюз безуспешно пытался продлить лицензию, посвященную всецело профсоюзной точке зрения).
9. В деле Young People’s Association еще сравнительно молодая Федеральная комиссия по связи отказала в удовлетворении заявки на получение разрешения на строительство радиовышки, поскольку только согласные со взглядами претендента были бы допущены использовать предлагаемую станцию: 6 FCC 178 (1938).
10. Собрание таких цитат см. в: Roscoe Barrow, ‘The Equal Opportunities and Fairness Doctrines in Broadcasting: Pillars in the Forum of Democracy’, University of Cincinnati Law Review 37 (1968), 447, 462. В знаменитом заявлении 1949 г. Федеральная комиссия по связи провозгласила: «Краеугольным камнем американской системы вещания является право общественности на получение информации, а не какое-либо право со стороны правительства, обладателя вещательной лицензии или отдельного члена общественности вещать свои собственные взгляды по тем или иным вопросам» (In re Editorializing, 13 FCC 1246, 1249 (1949)).
11. 319 US 190 (1943); см. также: Richard W. Steele, Propaganda in an Open Society: The Roosevelt Administration and the Media, 1933—1941 (Westport, Conn.: Greenwood Press, 1985).
12. См. «Учебник основ справедливости» 1964 г., в котором комиссия изложила обязательства вещателя по представлению спорных вопросов общественной значимости, указывая, что там, где освещаются такие вопросы, обладатели лицензий имеют «обязательство всецело поощрять и осуществлять на своем оборудовании вещание всех сторон спорных вопросов, сверх своих обязательств предоставлять возможности для выражения противоположных взглядов. Ясно, что любого приближения к справедливости в представлении любого разногласия будет трудно, если не невозможно достигнуть, если только обладатель лицензии не играет сознательной положительной роли в осуществлении сбалансированного представления противоположных точек зрения» (Public Notice of 1 July 1964, 29 Fed. Reg. 10415 (Applicability of the Fairness Doctrine in the Handling of Controversial Issues of Public Importance), at 10423). См. также: In re WLIB, Inc. 6 Rad. Reg. 258 (P & K) (1950), где употреблена фраза «положительное обязательство искать, помогать и поощрять». В целом см.: Barrow, ‘The Equal Opportunities and Fairness Doctrines in Broadcasting’, 447, 462.
13. Многое здесь описано в ряде статей Джерома Бэррона в середине 1960-х годов, когда он с помощью силы науки пытался обосновать конституционность «доктрины справедливости» и других аналогичных доктрин. См., напр.: Jerome A. Barron, ‘Access to the Press — A New First Amendment Right’, Harvard Law Review 80 (1976), 1641.
14. In re Editorializing, at 1249. В принятом комиссией в 1960 г. заявлении о политике в сфере программ прослеживается знакомый язык попечительства: «Обладатель лицензии, в сущности, является «попечителем» в том смысле, что его лицензия на эксплуатацию своей станции налагает на него непередаваемую обязанность служить общественному интересу в сообществе, которое он вызвался представлять в качестве вещателя» (Report and Statement of Policy re: Commission en Banc Programming Inquiry, FCC Public Notice B, 29 July 1960; перепечатано в: Television Network Program Procurement, Report of the Committee on Interstate and Foreign Commerce, HR Rep. No. 281, 88th Congress, 1st Session 157 (1963)).
15. 8 FCC at 3450 (1941). См. Note: ‘The Mayflower Doctrine Scuttled’, Yale Law Journal 59 (1950), 759.
16. Report and Statement of Policy, 44 FCC 2303 (1960).
17. См., напр.: Primer on Ascertainment of Community Problems by Broadcast Applicants, 27 FCC 2d 650 (1973).
18. Louis L. Jaffe, ‘The Illusion of the Ideal Administration’, Harvard Law Review 86 (1973), 1183,1191-1197. В целом см.: Marver Bernstein, Regulating Business by Independent Commission (Princeton: Princeton University Press, 1955).
19. Американская практика сильно отличалась от практики почти всех государств мира вследствие положения гражданина и конкурента как источника возбуждения спорных вопросов, в противоположность европейскому или канадскому подходу назначения специальных комиссий для рассмотрения вопросов, выработки заключений и принятия рекомендаций. Пожалуй, наиболее всесторонней, систематичной и законченной можно назвать английскую модель, хотя из-за своего состава британские комиссии более восприимчивы к бремени осуществления контроля.
20. Office of Communication of the United Church of Christ v. FCC, 359 F. 2d 994 (DC Cir, 1966).
21. См.: Sloan Commission on Cable Communications, On the Cable: The Television of Abundance (New York: McGraw-Hill, 1971).
22. См.: Monroe F. Price, ‘Requiem for the Wired Nation: Cable Rulemaking at the FCC’, Virginia Law Review 61(1975), 541.
23. Federal Communications Commission v. Pacifica Foundation, 438 US 726 (1978). Это дело было решено не по стандарту «общественного интереса», а по закону, объявляющему вне закона непристойность на вещании.
24. FCC v. Pacifica 438 US at 748 (опущено цитирование).
25. Trinity Methodist Church, South v. Federal Radio Commission, 62 F. 2d 850 (DC Cir. 1932).
26. Mark S. Fowler and Daniel L. Brenner, ‘A Marketplace Approach to Broadcast Regulation’, Texas Law Review 60 (1982), 207; Ithiel de Sola Pool, Technologies of Freedom (Harvard, Mass.: Belknap, 1983).
27. In the Matter of the Revision of Programming and Commercialization Policies, Ascertainment Requirements, and Program Log Requirements for Commercial Television Stations, 98 FCC 2d 357 (1986).
28. Закон об улучшении телевидения, затрагивающий вопросы насилия, и Закон о детском телевидении, касающийся коммерциализации и улучшения программ для детей, были приняты в 1990 г.
Монро Э. ПРАЙС
*) Отрывок из главы 8 части III книги Монро Прайса «Телевидение, телекоммуникации и переходный период: право, общество и национальная идентичность» — М.: Изд-во Моск. ун-та, 2000. — 336 с. Перевод С.Аникеева по заказу Института проблем информационного права.