А.Е.Воинов
Компетенция субъектов федерации в сфере
законодательства о средствах массовой информации.
Прежде чем говорить о республиканском законодательстве о средствах массовой информации, необходимо остановиться на вопросе о компетенции субъекта федерации в данной сфере.
Ответ на вопрос о том, праве ли субъекты Российской Федерации устанавливать собственное регулирование деятельности средств массовой информации вызывает определенные сложности, связанные с тем, что Конституция Российской Федерации не содержит четких указаний на этот счет.
Более того, вероятно, не существовало какого либо определенного подхода к решению данной проблемы и при разработке российской Конституции (по крайней мере в тексте Основного закона таковой не прослеживается). Результатом этого является непоследовательность и нелогичность в распределении законодательных полномочий в сфере массовой информации между федерацией и регионами, что, в свою очередь, порождает, с одной стороны, дублирование законов (в лучшем случае не противоречащих друг другу), а, с другой стороны, образование “белых пятен”, на которые не обращают внимание ни федеральные, ни местные власти.
Каковы же все таки принципы (а точнее некоторые общие указания), позволяющие определить компетенцию властей различных уровней в сфере массовой информации.
Вся деятельность средств массовой информации теснейшим образом связана с реализацией весьма многочисленной группы прав и свобод человека (одни из них выступают гарантами этой деятельности, другие - ее ограничителями). Поэтому регулирование прав и свобод гражданина (и среди них - права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию, в том числе и массовую), которое статья 71 федеральной Конституции отнесла к исключительному ведению Российской Федерации, в значительной степени и есть регулирование деятельности средств массовой информации.
Все же следует очертить рамки полномочий более четко.
Очевидно, что вышеупомянутая норма Конституции Российской Федерации должна гарантировать от попыток “дополнительного регулирования” на местном уровне деятельности журналистов и их профессиональных прав, но насколько все это относится к редакциям средств массовой информации, их профессиональной деятельности (в частности к праву распространять продукцию средств массовой информации)?
В поисках ответа на этот вопрос мы вынуждены снова обратиться к тексту российской Конституции.
Нас интересует целый комплекс проблем: кто может законодательно устанавливать статус редакции средства массовой информации (а точнее - определять содержание понятия профессиональная самостоятельность редакции), кто должен регулировать отношения с учредителем средства массовой информации, издателем и распространителем, кто устанавливает формальности, необходимые для начала деятельности редакции (регистрация и лицензирование), на каком уровне (республиканском или федеральном) могут издаваться нормативные акты, касающиеся запроса редакцией информации и распространения продукции средства массовой информации.
В Конституции России бесполезно искать прямые ответы на поставленные вопросы. Есть лишь намеки, косвенные указания.
Отправной точкой служит в данном случае пункт 5 статьи 29 Конституции Российской Федерации в котором гарантируется свобода массовой информации. Конституция не расшифровывает содержание данного понятия, что вынуждает нас обратиться к российскому Закону “О средствах массовой информации” в статье 1 которого раскрываются составляющие этой свободы.
Данная статья провозглашает, что в России не подлежат ограничениям, за исключением случаев, предусмотренных законом, три вида деятельности: во-первых, это поиск, получение, производство и распространение информации, во-вторых, учреждение, владение, пользование и распоряжение средствами массовой информации и, наконец, в-третьих, изготовление, приобретение, хранение и эксплуатация оборудования и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции средств массовой информации (подчеркнем, что речь идет не о правах, а о действиях, связанных с их реализацией - авторы российского закона совершенно справедливо, говоря о свободе, имели ввиду не совокупность прав, а возможность поступать по своему усмотрению).
Для нас важно, что действия, которые являются содержанием свободы массовой информации, в равной степени могут совершать как граждане, так и организации (в том числе, естественно, и редакции).
Таким образом пункт 5 статьи 29 федеральной Конституции, в отличии от всех иных статей, посвященных правам и свободам, в силу наличия бланкетной нормы, затрагивает не только граждан - журналистов, но и редакции средств массовой информации, и прочих субъектов правоотношений в этой сфере.
Это положение имеет принципиальное значение, так как распространяет на отдельные стороны деятельности редакций (такие как получение (запрос) и производство информации, производство и выпуск продукции средства массовой информации, то есть на профессиональную деятельность и профессиональную самостоятельность редакции), гарантии, предусмотренные пунктом 3 статьи 55 Конституции, который, во-первых, устанавливает перечень условий при наличии которых возможно ограничение свободы массовой информации, а, во-вторых, устанавливает, что ограничения могут вводиться только федеральным законом.
В то же время, следует остановиться на пункте “и” статьи 71 Конституции Российской Федерации, в котором речь идет о том, что к исключительному ведению федерации относится “федеральная информация”, что наводит на мысль о “нефедеральной информации”, которая должна относиться к ведению республик, краев и областей.
Информация, согласно статье 128 Гражданского Кодекса Российской Федерации может являться объектом гражданских прав и находиться в гражданском обороте. В то же время, несомненно, существуют категории информации, которые изъяты из гражданского оборота и распространение которых регулируется иным законодательством (например, охраняемые законом тайны, кроме коммерческой, которая при определенных условиях может служить предметом гражданских сделок, информация, которую обязаны предоставлять по запросам государственные органы и частные организации).
Регулирование информации, как объекта гражданских прав и ее оборота в таком качестве (не важно “федеральной” или нет) в силу положений пункта “о” статьи 71 Конституции России, отнесено к федеральному ведению. Что касается случаев предоставления редакции информации на основании закона (по запросу), то этот случай охватывается понятием свободы массовой информации и регулируется только на федеральном уровне (см. часть 1 статьи 76 Конституции РФ).
Поэтому употребление в тексте федеральной Конституции прилагательного “федеральная” по существу не несет в себе какого либо правового смысла.
В силу нормы, закрепленной в пункте “о” статьи 71 российской конституции, федерация осуществляет и регулирование договорных отношений между редакцией и учредителем и между учредителями и устанавливает требования к уставу редакции.
Наибольшую сложность представляет ответ на вопрос о том, кто полномочен регулировать распространение продукции средств массовой информации.
Сам процесс распространения (продажа, подписка и пр.) регулируется нормами гражданского права, и соответственно, - на федеральном уровне, то же относится и к лицензированию, хотя последнее связано с конституционными гарантиями свободы информации едва ли не больше, чем с нормами Гражданского Кодекса о лицензировании отдельных видов деятельности. Статья 74 Конституции запрещает региональным властям устанавливать своими решениями (в том числе и нормативными актами) какие либо ограничения на перемещение товаров и услуг (включая периодические издания и информационные услуги), в то же время ничто не препятствует республикам устанавливать дополнительные требования к выходным данным, к предоставлению обязательных экземпляров и распространению обязательных сообщений или к распространению эротической продукции.
Что же остается республикам? Это защита прав и свобод (в том числе издание нормативных актов, предоставляющих дополнительные возможности для их реализации), которая находится в совместном ведении федерации и ее субъектов, так же как и вопросы административного права (в том числе и вопросы административной ответственности за злоупотребление свободой массовой информации или правами журналиста, с одной стороны, и за ущемление этой свободы и этих прав, с другой).
Регулирование организации и деятельности органов государственной власти в субъектах федерации, в том числе и вопросы об открытости их деятельности, относится к исключительной компетенции последних.
Таким образом, Конституция Российской Федерации, принятая на референдуме 1993 года, предоставляет республикам - субъектам федерации весьма скромное поле для собственного регулирования вопросов, связанных с деятельностью средств массовой информации и журналистов.
Подобная ситуация вряд ли могла устроить значительную часть республик, составляющих Российскую Федерацию, которые попытались “раздвинуть” рамки своих возможностей регулировать деятельность местных средств массовой информации.
Иногда это делалось просто путем принятия собственного законодательства о средствах массовой информации. При этом авторы законов исходили из того, что раз в российской конституции к федеральной компетенции отнесена только “федеральная” информация, то “республиканская” информация отнесена к исключительной компетенции республик. Но некоторые республики (такие как Кабардино-Балкария и Татарстан) для достижения этой цели использовали договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между федерацией и республиками.
В последнем случае технология “расширения” полномочий такова: нормы, касающиеся исключительной компетенции федерации в таких договорах, как правило без изменений воспроизводят положения статьи 71 российской Конституции.
Однако, когда речь заходит о совместной компетенции или об исключительной компетенции республики, в соглашениях начинается расширение прав республик. Происходит это как путем толкования понятий, содержащихся в федеральной Конституции, так и путем установления четких указаний на компетентный уровень государственной власти (то есть почти всегда на республиканский) в тех случаях, когда Конституция Российской Федерации такого указания не содержит, или устанавливает лишь общие принципы разграничения компетенции в той или иной сфере.
Примером такого подхода может служить Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан (который, правда, еще не ратифицирован представительными органами федерации и ее субъекта).
Пункт 16 статьи 3 этого договора относит к совместной компетенции России и Татарстана вопросы координации управления общей связью и информационными системами и координации деятельности по вопросам средств массовой информации.
В договоре Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики “О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики” от 1 июля 1994 года вопрос о наделении республики компетенцией в сфере информации решается несколько по-иному. В пункте “м” статьи 3 вопросы регулирования “информации и связи республики” отнесены к ее исключительному ведению, а в статье 6 повторена норма российской конституции об исключительной компетенции федерации в вопросе “федеральной информации и связи”.
