А.Е.Воинов
Общая характеристика законодательства.
Далеко не все республики - субъекты Российской Федерации обзавелись в настоящее время собственным законодательством о средствах массовой информации.
Собственные законы “О средствах массовой информации” приняты в четырех республиках (Адыгее, Башкотарстане, Кабардино-Балкарии и Удмуртии), еще одна - Татарстан вероятно обретет собственный закон в ближайшее время. Некоторые республики, такие как Бурятия, Чувашия, Карелия, Хакасия, Коми, Марий-Эл и Мордовия, хотя и не принимали общих законов о средствах массовой информации, имеют нормативные акты, затрагивающие данный вопрос. В основном, это законы посвященные деятельности средств массовой информации во время выборов, охране государственной тайне и доступу на заседания местного самоуправления. Остальные девять республик либо обходятся правилами аккредитации, либо вовсе не принимали никаких актов по данному вопросу.
Во введении уже отмечалась схожесть структуры республиканского законодательства о средствах массовой информации с федеральным. Такую же схожесть можно проследить в подавляющем большинстве отдельных республиканских законодательных актах (за исключением, пожалуй, лишь адыгейского закона о средствах массовой информации), которые как правило без существенных изменений повторяют структуру своих федеральных аналогов.
Более того, первое, что бросается в глаза при чтении республиканских законов и кодексов о средствах массовой информации - это дословное воспроизведение в них подавляющего большинства положений российского закона “О средствах массовой информации”. Это обстоятельство ставит под сомнение саму необходимость принятия таких законов, так как российский закон действует на территории республик непосредственно (см. статьи 65 и 76 Конституции Российской Федерации), а исполняемость норм законодательства ни в коей мере не зависит от частоты их повторения. Те новеллы, которые республиканские законодатели вносят в регулирование деятельности средств массовой информации, могут быть приняты в виде отдельных законов, тем более, что существует достаточное количество весьма актуальных вопросов не урегулированных федеральным законодательством в полной мере, таких, например, как открытость деятельности органов государственной власти, защита частной жизни, право граждан на информацию, которые могли быть решены на уровне регионального закона.
Избрав такой оригинальный способ составления законов, иногда механически повторяя нормы, присутствующие в законодательстве федерального уровня, республики вольно или невольно воспроизвели и недостатки, присущие российским актам (и прежде всего Закону РФ “О средствах массовой информации”), которые выявились за почти шесть лет существования российского законодательства об информации.
Наиболее существенный недостаток, перекочевавший на уровень регионов, из которого, по сути, происходят остальные, - это основополагающий принцип нормативного регулирования использования информационных прав, который состоит в том, что законодательство о массовой информации - это система привилегий, даруемых тем или иным субъектам информационных отношений.
Нетрудно заметить, как отличается такой подход в законодательстве от того, который имеет место в конституциях, особенно там, где за основу взята федеральная модель основного закона. Подобный дуализм, вне всякого сомнения, существенно затрудняет непосредственное применение конституционных положений о свободе слова и информации.
Первой привилегированной группой являются журналисты, которым республиканские законы и кодексы, вслед за российским законом "О средствах массовой информации" от 27 декабря 1991 г. и за союзным Законом от 12 июня 1990 г. "О печати и иных средствах массовой информации”, предоставляют больше возможностей (в том числе путем детализации их прав) для реализации конституционных положений о праве на информацию. Остальным гражданам оставлено лишь право "оперативно получать достоверные сообщения о деятельности государственных органов, органов общественных объединений и их должностных лиц (в Адыгее и Башкоторстане, еще и о деятельности государственных и негосударственных организаций, учреждений и предприятий, а также их объединений, а в Кабардино-Балкарии - о деятельности коммерческих и некоммерческих организаций) через средства массовой информации" (статья 31 Закона Республики Адыгея "О печати и других средствах массовой информации", статья 49 Кодекса Республики Башкоторстан “О средствах массовой информации”, статья 44 Закона Кабардино-Балкарии “О средствах массовой информации” и статья 40 закона Удмуртской Республики “О средствах массовой информации”). И хотя в конституциях этих республик нормы о праве свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом получили прямое действие, и со времени их принятия граждане, требуя предоставления информации могут ссылаться непосредственно на конституции, даже при отсутствии законов и иных нормативных актов, регулирующих этот вопрос, но отсутствие законодательно определенного порядка предоставления информации по обращениям граждан делает малореальным реализацию их конституционных прав и малоэффективным их защиту. Тем более, что единственной гарантией права граждан на информацию остается право обжаловать отказ в ее предоставлении в суд, которое, при отсутствии правил о процедуре доступа к информации, вряд ли способно обеспечить доступ граждан к информации.
Второй привилегированной группой (несмотря на декларируемое равенство статуса журналиста) являются штатные журналисты. Основы для установления преимуществ для них содержаться в республиканском законодательстве (запрос информации, аккредитация), положения которого конкретизируются в правилах аккредитации.
Редакции средств массовой информации так же находятся в привилегированном положении, по сравнению с журналистами, когда речь идет о запросе информации, так как регулирование порядка предоставления информации редакции несравненно более подробное, чем регулирование предоставления информации журналисту.
Построение законодательства по такому “номенклатурному” принципу, приводит не только к тому, что журналистские и редакционные права лишаются фундамента в виде прав всех граждан и как бы повисают в воздухе, оставаясь без широкой социальной поддержки, но и порождает проблемы чисто юридического характера. Возникают сложности с определением круга лиц, обладающих статусом журналиста, и с этим связаны попытки пуем введение профессиональных карточек журналиста или через правила аккредитации закрепить еще большие привилегии, сузив круг их обладателей. Но наиболее опасным представляется изменение роли правил аккредитации, которое характерно для всех регионов России, равно как и для федерации в целом. Аккредитация, которая, по мысли составителей Закона РФ “О средствах массовой информации”, должна была иметь весьма скромное значение механизма предоставления журналистам помощи в их работе в государственных органах и общественных организациях, в настоящее время приобрела такое значение, что правила аккредитации стали едва ли не важнее закона, и регулируют в некоторых случаях весьма широкий круг вопросов, связанных с деятельностью и ответственностью редакций и журналистов и порядком распространения информации.
Превращение законодательства в систему привилегий существенным образом влияет и на его структуру. Вместо базовых законов о праве граждан на информацию, об открытости заседаний государственных органов, о правах человека при сборе, обработки, хранении и использовании относящейся к нему информации, принимаются законы, затрагивающие частные, по отношению к перечисленным, вопросы деятельности средств массовой информации (причем в основном печатных) и журналистов. Иерархия норм, таким образом, ставится с ног на голову, а результатом становится то, что вместо законов о праве на получение информации, принимаются законы о правилах освещения деятельности органов власти, в которых система привилегий детализируется уже применительно к более узкому кругу отношений, а информационная монополия делится уже не между журналистами и средствами массовой информации, а между ними и властью. И в то же время законодательное регулирование целого ряда важнейших вопросов, таких, например, как доступ к информации, открытость деятельности государственных органов, телевидение и радиовещание, охрана неприкосновенности частной жизни и пределы такой охраны, и целый ряд других, носит неполный, а подчас и фрагментарный характер.
Помимо упомянутого общего подхода, имеется и целый ряд других недостатков, перекочевавших из федерального законодательства и в некоторых случаях получивших дальнейшее развитие на республиканском уровне.
Важнейшим является отсутствие реального механизма защиты права на запрос информации и реальной ответственности нарушителей данного права, а точнее, сохранение в республиканских законах (за исключением адыгейского и удмуртского) механизма защиты права на получение информации, который изначально построен таким образом, чтобы его никто и никогда не смог применить. Речь идет об ответственности за необоснованный отказ в предоставлении информации и пропуск сроков предоставления информации. Как и в российском законе, в республиканских предусматривается, что в этих случаях редакция может взыскать причиненные убытки. Но, авторы этой нормы не учли, что в этом случае возникают не гражданско-правовые, а административно - правовые отношения (а следовательно должна наступать не гражданско-правовая, а административная ответственность, в которой не существует такой, характерной для гражданского права, санкции как возмещение убытков) и, более того, если даже предпринять попытку исчислить в таких случаях убытки руководствуясь правилами разработанными в гражданском праве, то выясниться, что это сделать в подавляющем большинстве случаев в принципе невозможно. Это прямо связано с характером возникших правоотношений, так как каждому их виду характерен собственный вид ответственности. То, что возможность возмещения причиненных убытков -малоэффективное средство показала практика применения этих норм закона в республиках, а точнее - отсутствие попыток воспользоваться предусмотренным законом механизмом защиты прав.
Исходя из этого, вместо системы возмещения убытков следовало бы ввести систему штрафов, или иных мер административной ответственности за необоснованный отказ в предоставлении информации, пропуск сроков или иное несоблюдение установленной законом процедуры. При этом, привлечение виновного к административной ответственности не исключало бы взыскания с него или с государственного органа причиненных редакции убытков (если таковые действительно имели место).
Пока, что таковая существует только в Республике Адыгея и Удмуртской Республике. Более того, в последнее время наметился обратный процесс: в Кодекс “О средствах массовой информации” Республики Башкоторстан, который ранее тоже предусматривал штрафные санкции за различные нарушения предусмотернных положений, в том числе и за необоснованный отказ в предоставлении информации, являясь пионером в этом вопросе, в сентябре 1996 года были внесены изменения, и из закона были исключены все нормы, устанавливающие конкретные санкции за правонарушения, и вообще любые нормы, которые, хотя бы декларировали необходимость установления ответственности за ущемление свободы массовой информации.
Еще один недостаток, который относится к получению информации, тоже перекочевал из российского Закона “О средствах массовой информации” и состоит в том, что подробно описанная в законах российских республик процедура получения информации относится только к редакциям средств массовой информации. На журналистов положения соответствующих статей законов не распространяются. Им предоставлено лишь право запрашивать информацию и быть принятым должностным лицом в связи с запросом. Это ставит “независимых” журналистов в худшее положение по сравнению с журналистами, работающими в штатах редакций. Когда речь шла об общем принципе построения законодательства, об этом уже говорилось, - из этого проистекают сразу две привилегии: неравенство “штатных” и “свободных” и преимущество средства массовой информации перед журналистом.
Во всех республиках сохранен институт учредителя средства массовой информации, введенный еще союзным законом и сохранившийся в российском, который рассматривался их авторами как своеобразный мост от административного управления средствами массовой информации к их независимости. Однако практика говорит о том, что движение по этому “мосту” может идти и в обратную сторону. Из за того, что правовой статус учредителя в законе урегулирован слабо, а вопрос о его правах по отношению к редакции, в том числе о возможных случаях вмешательства в ее профессиональную деятельность, оставлен на усмотрение устава редакции, который утверждает сам учредитель, этот институт (особенно после 1993 года) стал использоваться для давления (не только финансового, но и “политического”) на редакцию, а подчас и для прямого государственного управления редакцией. Более того, реализация учредителем ряда своих полномочий (в частности, права утверждать устав редакции) может нарушать права учредителей - участников редакции, организованной в качестве юридического лица, а процедура разрешения подобных конфликтов в республиканских законах отсутствует. Совершенно искусственный, этот институт препятствует формированию нормальных отношений собственности в сфере массовой информации, а следовательно и ее дальнейшей трансформации и развитию.
Естественно, республики не могут ликвидировать институт учредителя средства массовой информации не вступив при этом в конфликт с российским законом, однако имело бы смысл ввести ряд норм, которые бы четко урегулировали все аспекты отношений редакции и учредителя, и поставили бы эффективные препоны для вмешательства учредителя в профессиональную деятельность редакции. Некоторые шаги на этом пути уже сделаны республиками. В Законе Республики Адыгея “О печати и других средствах массовой информации” (статьи 11 и 12) и в Кодекса Республики Башкоторстан “О средствах массовой информации” (статьи 22 и 23) правовой статус учредителя регулируется более подробно, чем в федеральном законе и законах Кабардино-Балкарии и Удмуртии.
Во всех республиках (кроме Адыгеи и Башкоторстана) законодатели сохранили неудачную формулировку статьи “Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации”, которая (за исключением некоторых нюансов) повторяет содержание аналогичной статьи российского закона. В упомянутых статьях смешивается уголовная ответственность гражданина, совершающего преступление, используя при этом средство массовой информации, и административная ответственность редакции за перечисленные в статье правонарушения (во многом аналогичные преступлениям, совершаемым с использованием средств массовой информации).
И последний существенный недостаток российского закона, позаимствованный республиками касается аккредитации. Как и российский, республиканские законы весьма скупо говорят об аккредитации. Эта немногословность на практике нередко приводит к злоупотреблениям, когда наличие аккредитации незаконно рассматривается как предварительное условие признания за журналистом тех прав, которые прямо предоставлены ему законом. Следовало бы подробнее урегулировать на уровне регионов правовой режим аккредитации, определить какие вопросы можно, а какие нельзя решать в правилах аккредитации, и предусмотреть гарантии против злоупотребления этим институтом или хотя бы принять типовое положение об аккредитации при органах государственной власти республик и органов местного самоуправления.
В целом можно сказать, что для республиканского (как, впрочем и федерального) законодательства о средствах массовой информации, характерна резкая количественная, а что важнее, качественная диспропорция между нормами гарантирующими права средств массовой информации и журналистов в процессе их профессиональной деятельности, и нормами ограничивающими их права, в сторону последних, которая не только не устраняется, но напротив, проявляется все более ярко в ходе активного законодательного процесса.
Если, говоря о правах средств массовой информации и журналистов, закон как правило немногословен и содержит значительное число пробелов, то, когда речь заходит об ограничениях их деятельности, мы сталкиваемся с хорошо разработанным законодательством, которое содержит как прямые, так и косвенные ограничения. Иногда, устанавливая то или иное ограничение, законодатель использует термины с неопределенным содержанием (как например "сведения о частной жизни лица"), что приводит к необоснованно расширительному толкованию запрета правоприменительными органами.
Существующая в законодательстве о средствах массовой информации диспропорция, проявляется еще и в том, что ограничения свободы массовой информации относятся как к редакциям, так и к журналистам, а гарантии - в основном относятся к редакциям, а это приводит к тому, что журналисты оказываются в менее защищенном положении.
В отличии от федерального, республиканское законодательство не содержит множества распыленных по различным нормативным актам положений, регулирующих различные стороны поиска, производства или распространения массовой информации (и прежде всего права журналистов и их ответственность). Если на федеральном уровне в настоящее время действует более пятидесяти нормативных актов в той или иной мере затрагивающих средства массовой информации и журналистов, то в республиках их число не превышает пяти - шести.
Это можно отнести к положительным сторонам правового регулирования деятельности средств массовой информации в республиках так как обилие нормативных актов, регулирующих деятельность средств массовой информации имеет в России одно негативное последствие: подавляющее их большинство (за исключением Закона "О средствах массовой информации", Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации", Постановления Правительства "О лицензировании телевизионного и радиовещания" и двух законов об экономической поддержке средств массовой информации) в целом посвящены регулированию вопросов далеких от массовой информации, а проблемы поиска, получения и распространения информации затрагивают в одной или двух нормах, а иногда, напрямую не касаясь собственно информационной сферы, косвенно, через регулирование смежных отношений, влияют на решение тех или иных вопросов деятельности средств массовой информации. Из за этого федеральное законодательное регулирование часто бывает весьма казуистично, нормы, ограничивающие деятельность средства массовой информации рассеянны по разным законам, не согласованны, а иногда и противоречивы.
Такая ситуация стала возможной из за того, что российский Закон "О средствах массовой информации" дает "негативное" определение свободы массовой информации, то есть говорит не о праве на поиск, получение, запрос, производство и распространение массовой информации, а о том, что поиск, получение, производство и распространение массовой информации (то есть сама деятельность) не подлежит ограничениям, за исключением предусмотренным законодательством о средствах массовой информации. Таким образом реальные границы свободы массовой информации ставятся в зависимость от содержания всего действующего законодательства и при этом решающее влияние оказывают нормы, посвященные реализации того или иного информационного права редакцией средства массовой информации или журналистом.
Это достоинство республиканского законодательства объясняется двумя причинами.
Во-первых, регулирование целого ряда отраслей права, которые содержат нормы, касающиеся деятельности и ответственности журналистов и средств массовой информации и дают наибольшее дробление нормативного регулирования массовой информации, таких как гражданское и уголовное право в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации отнесены к ее исключительному ведению и республики (за исключением Чечни) пока не вторгаются в эту сферу федеральной компетенции.
Во-вторых, это происходит еще и из за того, что республиканское законодательство о средствах массовой информации находится еще в начальной стадии своего развития. Даже наиболее “передовые” республики, как, например, Башкоторстан, только приступают ко второму этапу развития нормативного регулирования информационных отношений (в целом характеризующемуся отказом от принципов свободы информации, провозглашенных в конституциях и законах о средствах массовой информации и попытками возрождения государственного контроля за перемещением информации в новых формах), который на федеральном уровне уже в значительной степени пройден.
Аналог Федерального закона “О порядке освещения деятельности государственных органов в государственных средствах массовой информации”, с которого в 1994 году начался второй этап развития информационного законодательства на федеральном уровне, был принят в Башкоторстане только 29 октября 1996 года, а в Чувашии только 30 апреля 1997 года, а закон Республики Башкоторстан “Об участии Республики Башкоторстан в международном информационном обмене” - аналог федерального закона “О международном информационном обмене” - совсем недавно - 22 апреля 1997 года. С этого, последнего закона в республиках началось построение параллельного законодательства о средствах массовой информации, законодательства об информации и информатизации, которое исходит из совершенно противоположных свободе информации принципов и играет роль своеобразного “троянского коня”, посредством которого пытаются торпедировать, и небезуспешно, те положительные моменты, связанные с признанием открытости информации, которые содержатся в республиканских конституциях и законах “О средствах массовой информации”.
Принятые в Башкоторстане и Чувашии законы - первый шаг на пути восстановления на более современной базе государственного контроля за поиском, получением, перемещением и распространением информации. Пока еще контролируется только освещение работы органов государственной власти и перемещение информации через административные границы республик.
Краеугольный камень системы государственного контроля “нового поколения” - провозглашение информации, существующей в форме, делающей возможным ее воспроизведение, объектом права собственности, уже “заложен” в республиканские законы, хотя связанные с этим, косвенные ограничения, которыми постепенно наполняется федеральное законодательство, в республиканском еще не столь развиты.
Зная о том как любят республиканские власти подражать федеральным веяниям в регулировании информационной сферы, можно предположить, что за Башкирией последуют и другие республики, тем более, что, например, в Мордовии Указом главы республики уже утверждена Концепция информатизации республики Мордовия, где зафиксировано, что информационные ресурсы по отношению к формам собственности могут быть государственными и негосударственными и как элемент состава имущества находиться в собственности граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений, собственниками и владельцами информационных ресурсов на территории Республики Мордовия могут являться: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, органы государственной власти, органы местного самоуправления, физические и юридические лица Российской Федерации, физические и юридические лица иностранных государств, лица без гражданства.
Очевидно, что информация, представляет собой совершенно отдельный от имущества объект гражданских прав в собственности находиться не может по своей природе, в отличии от носителя информации (например книги), который может находиться в собственности и продаваться. Такой вывод с необходимостью следует из анализа статей 128 и 209 - 213 Гражданского кодекса Российской Федерации. Дальнейшее развитие в законодательстве “проприетарной” теории информации способно полностью дезавуировать всякие права на свободное получение информации и свободу массовой информации, сформировав околовластные информационные монополии, контролирующие весь информационный процесс в России.
Помимо таких “изящных” способов огосударствления массовой информации, используются и более привычные и грубые формы контроля: в Адыгее, Башкоторстане, Кабардино-Балкарии и Удмуртии введен разрешительный порядок открытия представительств редакций средств массовой информации, расположенных за пределами этих республик, в Башкоторстане, Кабардино-Балкарии и Удмуртии обязательная аккредитация журналистов из других субъектов федерации, для признания за ними статуса, а в Башкоторстане и Кабардино-Балкарии введены и ограничения на распространение продукции средств массовой информации, выпускаемой не на территории республики.
Не смотря на то, что во многом республиканское правовое регулирование повторяет федеральное, все же в республиканских законах содержатся и чрезвычайно важные положения, практически не имеющие аналогов на общероссийском уровне.
Речь идет об антимонопольных гарантий.
Российский законодатель не предусмотрел никаких норм, содержащих специальные ограничения, препятствующие монополизации телевидения, радио или газетного бизнеса, кроме содержащегося в пункте 13 Положения о лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации запрета одному юридическому лицу получать лицензии на осуществление теле и (или) радиовещание более чем по двум каналам вещания на одну и ту же территорию, если зоны обслуживания совпадают полностью или более чем на две трети. При том, что Закон РФ “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности” далеко не всегда может быть эффективно применен к отношениям, складывающимся в сфере массовой информации, этот пробел следует считать весьма существенным.
В Адыгее и Башкоторстане это упущение попытались исправить. Антимонопольные нормы содержаться и в проекте Закона “О средствах массовой информации” Республики Татарстан.
Подход, к решению данного вопроса в разных республиках практически одинаков. Все они пробуют ограничить концентрацию средств массовой информации путем введения ограничений на возможность одному, а иногда и нескольким связанным между собой, учредителям учреждать или владеть более определенного процента средств массовой информации (более подробно об конкретных ограничениях будет сказано в соответствующей главе).
К сожалению, такой подход таит в себе несколько существенных изъянов.
Практика показывает, что на современном этапе в подавляющем большинстве случаев концентрация средств массовой информации происходит уже не путем сосредоточения в одних руках учредительства средств массовой информации, а путем концентрации пакетов акций или паев редакций (или через концентрацию прав учредителя, но не средства массовой информации, а юридического лица - что не одно и тоже).
Поэтому ограничение возможности учреждать средства массовой информации, помимо того, что нарушает статьи 29 и 55 Конституции Российской Федерации и статью 1 Закона РФ “О средствах массовой информации” (в части ограничения свободы массовой информации региональным законом) не гарантирует и от монополизации информационного пространства.
Эффективность антимонопольных норм, установленных республиканскими законами снижается и тем, что они не связывают ограничения с долей того или иного средства массовой информации на информационном рынке, уравнивают крупные и мелкие средства массовой информации не учитывая того, что одно (допустим общереспубликанское) средство массовой информации может захватить рынок во много раз превосходящий, чем десятки местных газет или телерадиокомпаний.
Не знает республиканское законодательство и ограничений на концентрацию в руках одного или нескольких связанных друг с другом вещателей.
И последнее, республиканские законы не содержат гарантий против образования информационных империй, когда существует взаимное проникновение и взаимное владение электронных и печатных средств массовой информации и информационных агентств.
Из всех республиканских законов выделяются Закон Республики Адыгея “О печати и других средствах массовой информации” и Закон Удмуртской Республики “О средствах массовой информации”.
В них содержится глава, устанавливающая административную ответственность за различные виды правонарушений в сфере информации, что представляет несомненное достижение и делает адыгейский и удмуртский законы определенным примером возможного удачного сочетания федерального и регионального законодательства о средствах массовой информации.
Все предусмотренные адыгейским законом составы правонарушений (а их в законе насчитывается 27), можно разделить на две группы: нарушения со стороны учредителей, редакций средств массовой информации и журналистов и нарушения прав учредителя и профессиональных прав редакций и журналистов.
В первую группу входят двадцать одно нарушение: злоупотребление свободой массовой информации (под которым, понимаются призывы к насильственному изменению конституционного строя, территориальной целостности Российской Федерации и Республики Адыгея), разжигание национальной и иной вражды, пропаганда вооруженных выступлений и войны, национальной или расовой исключительности, культа насилия и жестокости, использование выражений, оскорбляющих человеческое достоинство и распространение порнографии (статья 36), разглашение охраняемой законом тайны (статья 37), вмешательство в личную жизнь (статья 38), монополизация средств массовой информации (статья 39), деятельность средства массовой информации до регистрации или получения лицензии (статьи 40 и 45), самовольное распространение средства массовой информации (статья 42) и ее распространение без выходных данных (статья 43), нарушение порядка направления обязательных экземпляров (статья 44) и нарушения в рекламной деятельности (статья 46), разглашение источника информации и псевдонимов (статья 47 часть 3), несоблюдение прав на интеллектуальную собственность (статья 48), отказ в помещении опровержения и ответа и их комментирование (статья 49) и, наконец, нарушение журналистом своих обязанностей или злоупотребление правами (статья 51).
Вторая группа более скромная и содержит только шесть нарушений. Во-первых, наказывается цензура массовой информации в любой форме (статья 35). Близкое к цензуре правонарушение, корреспондирующее с пунктами 9 -11 статьи 47 российского закона “О средствах массовой информации”, содержится в статье 50 адыгейского закона, в которой установлена ответственность за принуждение журналиста к подготовке материала или сообщения, противоречащего его убеждениям или нарушающего законодательство. Такое принуждение является частным случаем цензуры, если рассматривать последнюю шире, чем статья 3 российского Закона “О средствах массовой информации”, согласно которой цензура возможна только по отношению к редакции.
То, что статья 35 Закона Республики Адыгея “О печати и других средствах массовой информации” говорит об осуществлении цензуры в любой форме, позволяет надеяться, что ответственность установлена и за цензуру по отношению к журналисту. Иное толкование статьи 35 повлекло бы необоснованное сужение возможности применения ответственности, установленной за это правонарушение в Адыгее.
Смежное с цензурой правонарушение - воспрепятствование распространению продукции средства массовой информации (которое не редко представляет собой, как и цензура, часть политики государственного контроля за тем, что печатает то или иное средство массовой информации) установлено частью 3 статьи 42 адыгейского закона.
Следующий блок правонарушений относится уже к получению информации. Во-первых, наказывается всякое воспрепятствование осуществлению прав граждан Республики Адыгея на получение информации, а также прав редакции на ее оперативное получение и использование со стороны должностных лиц (статья 47 часть 1), а, во-вторых, предусмотрена ответственность за незаконный отказ в предоставлении редакции или ее представителю информации (статья 47 часть 2) - частный случай первого нарушения.
Наконец предусмотрена ответственность за необоснованный отказ в регистрации средства массовой информации или в выдаче лицензии на вешание (статья 41).
Удмуртский Закон “О средствах массовой информации” предусматривает ответственность за 28 правонарушений, из которых только 4 защищают средства массовой информации и журналистов.
Запрещено воспрепятствование осуществлению учредителем, редакцией, издателем, распространителем и журналистом их прав и “функций” (статья 65), цензура в любой форме (статья 66), неправомерный отказ в регистрации (статья 67) и нарушение порядка аккредитации должностным лицом государственного органа или организации или общественного объединения (статья 84).
Среди нарушений, за которые может понести ответственность журналист, редакция или ее учредитель злоупотребление свободой массовой информации (статья 69) и правами журналиста (статья 86), нарушение порядка использования информации, полученной с использованием скрытой записи (статья 85) и нарушение журналистом порядка аккредитации (статья 84), осуществление деятельности, связанной с производством и распространением продукции средства массовой информации без регистрации, без получения лицензии или после решения о прекращении деятельности средства массовой информации (статья 68), нарушение порядка распространения эротической продукции и распространение порнографической (статья 70), использование в средствах массовой информации выражений, оскорбляющих человеческое достоинство (статья 69), нарушение телерадиокомпанией установленной статьей 29 удмуртского закона обязанности бесплатно предоставлять для публикации редакциям местных периодических изданий сведения о передачах и художественных фильмах, планируемых к показу на неделю (эта норма - удмуртский ответ на имеющую место в практике некоторых регионов России признание судами программ телепередач объектами авторского права и принуждение редакций к покупки их у телерадиокомпаний) (статья 71), а также опубликование периодическим печатным изданием искаженных и неполных сведений о телерадиопрограммах, планируемых к показу (статья 72), разглашение охраняемой законом тайны и вторжение в частную жизнь (статьи 73 и 74), использование скрытых вставок, воздействующих на подсознание людей (статья 75). Наказывается и нарушение порядка объявления выходных данных и предоставления обязательных экземпляров (статьи 77 и 78), а также нарушение порядка выпуска в свет (в эфир) официальных сообщений и материалов (статья 79).
Ответственность наступает по удмуртскому закону и за несоблюдение прав на интеллектуальную собственность и за разглашение псевдонима без согласия автора (статьи 80 и 81), а также за разглашение источника информации без его согласия (статья 80).
Два нарушения связаны с опровержением и ответом: ответственность предусмотрена за необоснованный отказ поместить опровержение или ответ и за его комментирование (статьи 82 и 83).
И, наконец, последние два нарушения связаны с воспрепятствованием со стороны учредителя, редакции или журналиста осуществлению компетентными государственными органами регулирования и контроля в области массовой информации и невыполнение законных требований и предписаний должностных лиц этих органов (статьи 87 и 88).
Не трудно заметить количественную диспропорцию между нормами, устанавливающими ответственность редакций и журналистов, и нормами, их защищающими. Нормы, которые содержат санкции за ущемление свободы массовой информации носят, как правило более общий, неопределенный характер, их диспозиция сформулирована менее четко, чем диспозиции норм, предусматривающих ответственность за нарушения, со стороны редакций и журналистов. Более того, перечень нарушений прав редакций и журналистов, в отличии от перечня нарушений с их стороны, далеко не полон, и не включает в себя, в частности, такие нарушения, как вмешательство в деятельность и нарушение профессиональной самостоятельности редакции, незаконное прекращение и приостановление деятельности средства массовой информации и принуждение журналиста к распространению или отказу от распространения информации (если таковое не охватывается в адыгейском и удмуртском законах понятием “цензура”).
Но, несмотря на все эти недостатки, все же у журналистов и редакций, работающих в этих республиках, есть несравненно больше шансов добиться реального осуществления своих прав, чем у их коллег в других регионах России.
Интересно, что если сравнить пятую главу Закона Республики Адыгея “О печати и других средствах массовой информации” с главой 7 Кодекса Республики Башкоторстан “О печати и средствах массовой информации” в старой редакции, посвященной этим же вопросам (до внесения изменений законом от 31 октября 1996 года, которым были ликвидированы все нормы, предусматривавшие конкретные санкции за нарушения), то обнаружится поразительное сходство не только между перечнем правонарушений и формулировками диспозиций соответствующих статей, но даже в последовательности в которой расположены статьи и составы.
Не перешли из башкирского кодекса в старой редакции в адыгейский закон нормы об ответственности за использование скрытых вставок (адыгейский закон не содержит запрета на их использование), за нарушение порядка выпуска в свет (эфир, кабельные, информационно - компьютерные сети) официальных сообщений и материалов (в адыгейском законе о подобных способах распространения информации вообще ничего не говориться), положения об ответственности за нарушение порядка аккредитации (в адыгейском законе об аккредитации нет ни слова) и об ответственности за оказание давления на руководителя редакции (нормы уникальной: так как, согласно башкирскому кодексу в старой редакции, за такое давление наказывался не тот, кто его осуществлял, а редакция, которой аннулировали свидетельство о регистрации и лицензию на вещание - статья 93 Кодекса Республики Башкоторстан “О средствах массовой информации” в редакции от 2.11.92), не воспринял адыгейский законодатель и норму о недопустимости воспрепятствованию, регулированию, управлению и контролю за деятельностью средства массовой информации со стороны государственных органов.
Схожесть обнаруживается и в принципах определения размера штрафов за те или иные нарушения.
Повторяют правила, содержавшиеся в башкирском кодексе старой редакции, и нормы адыгейского закона о порядке наложения ответственности, компетенции органов (в том числе и о сумме штрафа, с которой начинается компетенция судов) и об обязательности экспертного заключения республиканской инспекции по защите свободы слова и массовой информации при рассмотрении дел о наложении штрафов в судах.
Своеобразно законодательное регулирование деятельности и ответственности журналистов в Чеченской Республике. Тамошняя структура законодательства в корне отличается от принятой в остальных республиках - субъектах Российской Федерации. Вместо законодательства о средствах массовой информации, чеченские власти включили все интересующие их правила деятельности журналиста в Уголовный кодекс Чеченской Республики Ичкерия. Подход весьма оригинальный, если учесть, что ни один из других субъектов федерации не решился приступить содержащийся в статьях 71 и 76 Конституции Российской Федерации и в статье 1 Уголовного Кодекса Российской Федерации запрет на принятие собственного уголовного законодательства.
Прежде чем перейти к анализу самого Уголовного Кодекса Ичкерии, следует сделать несколько вводных замечаний.
Сама возможность появления в Чеченской Республике собственного уголовного кодекса, тем более построенного на принципах, принципиально отличающихся от существующих в российском уголовном законодательстве, содержащего целый ряд норм, которые противоречат положениям Российской Конституции (в частности разделу о правах и свободах) и положениям международных соглашений участником которых является Российская Федерация и имеющего существенные различия в терминологии по сравнению с используемой федеральным Уголовным Кодексом, стало возможным благодаря неопределенному статусу Чеченской республики Ичкерия, решение вопроса о нахождении которой в составе Российской Федерации отложено на пять лет.
Неурегулированность взаимоотношений Федерации и Чечни, в не меньшей мере, чем различия в принципах уголовного права и в терминологии, затрудняют анализ положений Уголовного Кодекса Ичкерии.
Однако, при рассмотрении всего чеченского Уголовного кодекса и отдельных его статей, в этой книге мы будем исходить из того, что:
1. Вплоть до решения вопроса в государственном статусе Чеченской республики Ичкерия, она продолжает оставаться составной частью Российской Федерации, и принимаемые на ее территории законы, по крайней мере, не должны противоречить положениям российской Конституции и федеральных законов, принятых в пределах компетенции федерации.
2. Российская Федерация является светским государством, никакая религия не может быть установлена в качестве государственной и обязательной, а религиозные объединения отделены от государства. Следовательно применение норм мусульманского (как и иного церковного) права государственными органами, а тем более возведение этих норм в ранг закона недопустимо ни на уровне федерации, ни в какой либо из ее частей.
3. Нормы международных конвенций (ст. 9 Пакта о гражданских и политических правах, ст. 16 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания) запрещают подвергать людей жестоким, бесчеловечным или унижающим достоинство наказаниям и обязывают государства предотвращать такие акты на своей территории. Аналогичные нормы содержаться и в статье 21 Конституции Российской Федерации. Так, что целый ряд наказаний, предусмотренных в Уголовном кодексе Ичкерии - таких как “воздаяние равным” и бичевание, явно противоречат указанным международным и российским нормам.
Из 118 составов преступлений, предусмотренных Уголовным Кодексом Чеченской республики Ичкерия, прямо посвящены ограничениям свободы слова и информации 18 (то есть 15 %), а косвенно могут затронуть реализацию прав журналиста еще 6 (итого - 24 статьи, что составляет 20 % всех предусмотренных преступлений).
Наиболее многочисленные и значительные ограничения касаются запретов на распространение той или иной информации и тех или иных мнений.
Как правило, средства массовой информации или их работники не называются на прямую как, соответственно, орудия и субъекты преступления, однако, распространение той или иной информации, в значительном числе случаев, имеет место как раз в средствах массовой информации.
Особенностью, характерной для Уголовного кодекса Ичкерии является то, что нижний предел наказания в виде лишения свободы и ссылки как правило не установлен, что может означать, что осужденный может отбыть такое наказание в течении нескольких часов или дней.
Применение норм мусульманского права к журналистам возможно в двух случаях - при вероотступничестве и при клевете.
Все, установленные чеченским Уголовным кодексом запреты можно разделить на пять групп: запреты на сбор и распространение информации, запреты на распространение мнений, запрет оскорбления, запрет клеветы и, наконец, запреты, косвенно связанные с профессиональной деятельностью журналиста.
Запретов, относящихся к первой группе (на сбор и распространение информации) содержится шесть: наказывается сбор и разглашение секретных документов, разглашение военной информации, проникновение на военные объекты и съемка действий, осуществляемых военными, распространение ложной информации и вторжение в частную жизнь. Запретов на распространение мнений (вторая группа) в Уголовном кодексе тоже шесть: установлена ответственность за возбуждение ненависти к отдельны группам населения, за призывы к сопротивлению властям, подстрекательство к мятежу, дезертирству, вероотступничество и за возбуждение недовольства в вооруженных силах.
Уголовный кодекс Чечни предусматривает несколько видов оскорблений: оскорбление и брань, оскорбление должностных лиц, оскорбление вероучений и оскорбление общественной нравственности и два вида клеветы: “клевета” и “распространение сведений, порочащих честь и достоинство”.
Последняя группа (запреты, косвенно связанные с профессиональной деятельностью журналиста) состоит, как и первые две, из шести норм.
Три из них связаны с неоказанием содействия правосудию. Это отказ в предоставлении документов и объяснений, отказ отвечать на вопросы и подписывать показания и сокрытие информации или доказательств, касающихся совершения преступления. Общим для первых двух случаев является то, что ответственность наступает лишь в случаях, когда лицо, отказывающееся совершить эти действия, было обязано это сделать в силу закона (речь прежде всего идет о свидетельских показаниях). Опасность данных положений состоит в том, что они открывают возможность требовать от журналиста раскрытия конфиденциальной информации и ее источника и наказывать тех, кто отказался это сделать.
Следующее преступление, которое могут вменить в вину журналисту - “воздействие на процесс правосудия”. Диспозиция статьи сформулирована таким образом, что уголовная ответственность может наступать за любое “действие, которое оказывает влияние на беспристрастность судопроизводства либо любых связанных с ним законных мероприятий”, в том числе за публикации материалов о процессе. Хотя некоторые международные документы о правах человека (например Европейская конвенция о правах человека) содержат положения о возможности ограничения свободы слова в целях обеспечения беспристрастности правосудия, однако, в рассматриваемом случае ограничения явно будут выходить за рамки “необходимых в демократическом обществе”. Следует также отметить, что Пакт о гражданских и политических правах вообще не предусматривает возможности ограничения свободы выражения для обеспечения беспристрастности правосудия.
Два последних ограничения связаны со свободой передвижения. Запрещается проникновение и нахождение на территории частных владений и намеренное нарушение приказа не покидать какой то район или не посещать какой то район. Следует отметить, что ограничения свободы передвижения журналистов, в последнем случае должны соответствовать требованиям статей 12 и 19 Пакта о гражданских и политических правах, которые запрещают всякие ограничения свободы передвижения, прямо не предусмотренные законом и не связанные с охраной государственной и общественной безопасности или нравственности и охраной прав и свобод иных лиц. А в случае с приказом о невыезде или о запрещении въезда, эти требования международного акта могут нарушаться.
Следует особо отметить, что федеральное уголовное законодательство не предусматривает уголовной ответственности за многие действия наказуемые по чеченскому Кодексу (такие, например, как распространение ложной информации, призывы к мятежу, проникновение на военные объекты и съемка действий, осуществляемых военными, возбуждение недовольства в вооруженных силах, вероотступничество, нарушение приказа о невыезде или о запрете посещения определенных местностей), поэтому имеет место расширение круга уголовно наказуемых деяний, что противоречит уже упомянутым в начале статьям Конституции Российской Федерации и Уголовного кодекса Российской Федерации.
В целом, процесс становления республиканского законодательства о средствах массовой информации еще далеко не завершен. Активно разрабатываются и принимаются собственные нормативные акты как в республиках - “ветеранах”, таких как Башкоторстан, где обсуждается проект закона о государственной защите журналистов, так и в республиках, пока еще только собирающихся обзавестись собственным законодательством в этой сфере, как Татарстан, где готовится к принятию собственный закон “О средствах массовой информации”.
