А.Е.Воинов
Свобода массовой информации:
содержание, гарантии, ограничения.
Республиканские конституции, из числа тех, где гарантирована свобода массовой информации, вместо развернутого определения этого понятия содержат бланкетную норму, для уяснения содержания которой необходимо обращение к информационному законодательству. Это обстоятельство придает проблеме законодательного оформления границ свободы печати и вещания, и, в частности, формулировкам, содержащимся в республиканских законах о средствах массовой информации, чрезвычайно важное значение, так как меняя закон, что делать гораздо проще, чем изменять конституцию, можно придавать конституционной норме то или иное значение, в зависимости от сложившихся обстоятельств.
Республики, как правило, включают в понятие свободы массовой информации те же основные элементы, которое содержит статья 1 Закона РФ “О средствах массовой информации”: возможность искать, получать, производить и распространять массовую информацию, возможность учреждать средства массовой информации, владеть, пользоваться и распоряжаться ими и, наконец, возможность изготовлять, приобретать, хранить и эксплуатировать технические устройства и оборудование, сырье и материалы, предназначенные для производства и распространения продукции средств массовой информации.
Четыре республики, имеющие законы о средствах массовой информации (Адыгея, Башкирия, Кабардино-Балкария и Удмуртия), следуя за российским законом, дают “негативное” определение свободы массовой информации, то есть не провозглашают право на поиск, получение, запрос, производство и распространение массовой информации, а говорят лишь о том, что поиск, получение, производство и распространение массовой информации (то есть сама деятельность) не подлежит ограничениям, за исключением предусмотренных законодательством о средствах массовой информации, отсылая нас таким образом в самом определении свободы к ее установленным границам.
Такой подход, в принципе, соответствует пониманию свободы, как возможности поступать по собственному разумению, в рамках, очерченных законом (“разрешено все, что не запрещено законом”), однако, имеет целый ряд негативных последствий.
Главное из них состоит в том, что реальные границы свободы массовой информации ставятся в зависимость от содержания всего действующего законодательства. При этом решающее влияние оказывают нормы, посвященные реализации того или иного информационного права редакцией средства массовой информации или журналистом. Из за этого законодательное регулирование становится казуистичным, а нормы, ограничивающие деятельность средства массовой информации, рассеиваются по разным законам, что приводит к их несогласованности и противоречиям.
Еще одним последствием является то, что снижается значимость самого законодательного закрепления свободы массовой информации.
Существенное сужение реальных границ свободы массовой информации становится возможным без внесения каких либо изменений в статьи республиканских законов, посвященные свободе массовой информации, путем включения норм, ограничивающих свободу массовой информации в законодательные акты, в целом посвященные регулированию вопросов далеких от массовой информации, затрагивающих проблемы поиска, получения и распространения информации в одной или двух своих нормах, или с помощью принятия законов, которые, напрямую не касаясь собственно информационной сферы, косвенно, через регулирование смежных отношений, влияли бы на решение тех или иных вопросов деятельности средств массовой информации. “Негативное” (“рефлективное”) определение, использованное в законе, затрудняет в подобных случаях возможность апеллировать, для признания введенных ограничений ущемляющими свободу массовой информации, не только к положениям республиканских законов, посвященным свободе массовой информации, но и к соответствующим положениям республиканских конституций.
Следует остановиться еще на одной норме, содержащейся в законах “О средствах массовой информации” всех четырех республик, которая напрямую связана со свободой массовой информации.
Традиционно, одной из составляющих свободы массовой информации является возможность учреждать средства массовой информации и распространять массовую информацию печатным, аудио, аудиовизуальным и иными способами.
В статье 11 Кодекса Республики Башкоторстан “О средствах массовой информации”, статье 10 Закона Республики Адыгея “О печати и других средствах массовой информации”, статье 61 кабардино-балкарского и статье 8 удмуртского законов “О средствах массовой информации”, установлено, что создание и распространение любых средств массовой информации (в Башкоторстане - за исключением включенных в каталог “Роспечати”), учредителями которых являются граждане и юридические лица иных государств и субъектов Российской Федерации, проживающие или расположенные вне пределов Адыгеи, Башкоторстана, Кабардино-Балкарии или Удмуртии может осуществляться только после предварительного согласия государственного органа, осуществляющего управление сферой массовой информации (в Адыгеи - Комитетом по печати и информации, а в Башкоторстане и Кабардино-Балкарии и Удмуртии - министерствами печати и информации этих республик).
Таким образом вводится разрешительный порядок деятельности средств массовой информации из других регионов России и из за рубежа.
Эта норма республиканских законов грубейшим образом нарушает положения статьи 19 Пакта о гражданских и политических правах и статьи 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, которые являются частью правовых систем этих республик и имеют приоритет над внутренним законодательством, в которых гарантировано право человека искать, получать и распространять информацию (в том числе используя средства массовой информации) не зависимо от государственных границ. Нарушаются также и нормы российской конституции, гарантирующие право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию и свободу массовой информации (статья 29) и запрещающие установление внутри России каких либо препятствий для свободного перемещения услуг, в том числе и информационных (статья 74). Не согласуется, норма о разрешительном порядке создания и деятельности небашкирских средств массовой информации и гарантии, зафиксированные в статье 63 Кодекса Республики Башкоторстан “О средствах массовой информации”, статье 33 Закона Республики Адыгея “О печати и других средствах массовой информации”, в части первой статьи 61 Закона Кабардино-Балкарской Республики “О средствах массовой информации” и в статье 56 Закона Удмуртской Республики “О средствах массовой информации”, в которых сказано, что доступ к средствам массовой информации, не зарегистрированным на территории республик и не находящимся под их юрисдикцией не может быть ограничен.
После этих общих замечаний, перейдем к анализу положений республиканских законов о средствах массовой информации.
Адыгея
В законе “О печати и других средствах массовой информации” Республики Адыгея о свободе массовой информации говориться в преамбуле, которая, таким образом, приобретает нормативный характер.
В ней, помимо перечисленных общих для всех республик элементов, содержится запрет вмешательства в деятельность средств массовой информации со стороны государственных органов и органов местного самоуправления.
Наличие такого запрета в известной степени компенсирует отсутствие в законе республики нормы, воспрещающей осуществление предварительной цензуры средств массовой информации, хотя он несколько шире и охватывает некоторые иные способы вмешательства в профессиональную деятельность и самостоятельность редакции, такие, например, как вмешательство в кадровую политику, наложение дисциплинарных взысканий и увольнение работников редакции, непосредственно государственными и муниципальными органами, прямое управление ими редакцией, что встречается в практике российских региональных средств массовой информации, но под цензуру не подпадает.
В целом, при решении вопроса о цензуре адыгейский законодатель не логичен: не запрещая ее, он устанавливает за осуществление цензуры административную ответственность; не распространяя на журналистов, так же как российский закон в статье 3, гарантий против цензуры, гарантий против вмешательства в их деятельность, со стороны государства и местного самоуправления, содержащихся в преамбуле, устанавливает ответственность за цензуру в любой форме, что следует толковать, шире, чем только требования и запреты по отношению к редакции.
В адыгейском законе содержится несколько норм, конкретизирующих содержащиеся в преамбуле принципы, и влияющих, тем самым на содержание свободы массовой информации.
Те из них, которые касаются права учреждать средства массовой информации, будут рассмотрены в другом раздале, здесь же следует остановиться на правилах, затрагивающих возможность искать, получать, производить и распространять информацию.
Статья 3 адыгейского Закона “О печати и других средствах массовой информации” посвящена языкам, на которых может распространятся массовая информация. В ней содержится два правила. Одно из них относится только к государственным средствам массовой информации, которые должны осуществлять свою деятельность на государственных языках республики (адыгейском и русском). Другое правило относится уже к гражданам, которым гарантировано право получать и распространять информацию на родном языке, в соответствии с законодательством республики о языках.
Последняя норма, несомненно, является важной гарантией свободы массовой информации и, в частности возможности пользоваться получая и передавая информацию родным языком. Вопрос состоит в том, порождает ли это право граждан, какие-либо обязанности со стороны средств массовой информации. Что касается государственных средств массовой информации, то вопрос этот, хотя бы частично решен (в той же статье 3). В отношении негосударственных средств массовой информации вопрос остается открытым. С учетом того, что статья 3 адыгейского закона требует, чтобы право граждан на использование родного языка при получении и распространении массовой информации было обеспечено (правда, не уточняя кем), необходимо, вероятно, принятие специального акта по данному вопросу, во избежание как ущемления прав граждан, так и необоснованных требований к редакциям (примером которых может служить ситуация, сложившаяся вокруг телекомпании “Эфир” в Татарстане по поводу вещания передач на татарском языке).
Следующая норма закона, на которой следует остановиться, содержится в статье 9 “Недопустимость монополизации”. Этой статьей установлено, что средства массовой информации полностью или частично финансируемые из государственного или местного бюджетов не могут находиться в исключительном или преимущественном пользовании одной политической партии или политического движения.
Это чрезвычайно важное положение закона не только с необходимостью следует из принципа идеологического многообразия, но и является гарантией права граждан получать из средств массовой информации, находящихся на государственном содержании, достоверную, не ангажированную чьими то политическими пристрастьями и интересами информацию, определенным препятствием против манипулирования общественным мнением через государственные средства массовой информации.
Обеспечению технической “базы” свободы массовой информации служит содержащийся в статье 25 закона “Свобода распространения” запрет монополизации материально-технических средств связи (кабельных, информационно-компьютерных и иных сетей) и монополизации полиграфического и множительного оборудования и компьютерной техники. Содержание этой нормы отражает как обеспокоенность возможностью создания новых информационных монополий, на базе существующих монополий на средства коммуникации и полиграфии, которые могут представлять для свободы массовой информации такую же опасность, как и существовавшая в прошлом государственная монополия на печать, телевидение и радио, так и некоторую отсталость материально-технической базы производства продукции средств массовой информации.
Теперь следует коснуться ограничений свободы массовой информации, предусмотренных в адыгейском законе.
Запрещено злоупотребление свободой массовой информации (статья 6), которое трактуется в республиканском законе несколько шире, чем в федеральном.
Помимо “традиционно” включаемых в это понятие использования средства массовой информации для призывов к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и целостности республики Адыгея и Российской Федерации, разжигания национальной, социальной и религиозной нетерпимости и розни (расовую вражду адыгейский закон не упоминает), пропаганды войны, порнографии, культа насилия и жестокости, в законе Республики Адыгея как злоупотребление свободой массовой информации квалифицируется сокрытие и фальсификация общественно значимых сведений, распространение слухов под видом достоверных сообщений, которые федеральное законодательство относит к злоупотреблению правами журналиста, не влекущие ответственности редакции. Также к злоупотреблению свободой массовой информацией относится использование выражений, оскорбляющих человеческое достоинство. Последний запрет частично охватывается более общим - запретом разжигания национальной, социальной и религиозной розни, а, частично, подпадает под понятие “оскорбление”, используемое в Уголовном Кодексе Российской Федерации, и, в этом случае, относится к существующему в федеральном и отсутствующему в адыгейском законе, запрету использования средств массовой информации для совершения уголовно наказуемых деяний.
Закон Республики Адыгея “О печати и других средствах массовой информации” воспрещает, во все той же статье 6, использование в целях злоупотребления свободой массовой информации скрытой записи. Это существенно отличает его от российского закона, который не содержит запрета на производство скрытой записи в случаях, когда речь не идет о частной жизни лица, и ограничивает лишь распространение полученных с использованием скрытой записи сведений.
Опубликование материалов, стимулирующих распространение в республике привнесенных из за ее пределов оккультных и мистических учений, за исключением платной рекламы, рассматривается в Республике Адыгея как злоупотребление свободой массовой информации лишь если речь идет о государственных средствах массовой информации. Аналогичные публикации в частных изданиях не являются наказуемыми.
Подобную норму следует рассматривать не только как ущемляющую свободу слова (по крайней мере в той части, в которой речь идет о миссионерской деятельности религиозных объединений, деятельность которых не запрещена в России), но и как, ущемляющую свободу совести. Нужно подчеркнуть и то, что этот запрет относится только к государственным средствам массовой информации, что не только является нелогичным (коль скоро речь идет об общественно опасных деяниях), но и нарушает содержащийся в статье 1 адыгейского закона принцип равной ответственности средств массовой информации перед законом.
Расширение перечня действий, за которые редакциям могут выноситься предупреждения и прекращаться деятельность средств массовой информации (статья 23 адыгейского закона), путем возложения на редакцию ответственности за злоупотребление правами журналиста, не только стимулирует возникновение цензуры журналистских публикаций, но и представляет собой существенное ограничение свободы массовой информации на республиканском уровне, запрещенное статьей 55 Конституции Российской Федерации.
Помимо норм, ограничивающих распространение определенных мнений, адыгейский закон содержит и запреты, относящиеся к получению и распространению информации.
По вопросу разглашения тайн в законе республики содержаться правила, хотя и направленные в пользу редакции, но существенно отличающиеся от существующих на федеральном уровне.
Статья 7 Закона Республики Адыгея “О печати и других средствах массовой информации”, посвященная этому вопросу, следующим образом распределяет ответственность за разглашение охраняемых законом тайн: редакция и ее сотрудники, получившие информацию, содержащую охраняемую законом тайну, без нарушения действующего законодательства и не имеющего письменного официального уведомления о конфиденциальном характере информации, ответственности за ее разглашение (по тексту закона речь идет о любом виде ответственности - гражданской, уголовной, административной или дисциплинарной) не несут. В этом случае ответственность возлагается на лиц, передавших соответствующую информацию в редакцию.
Такое распределение ответственности несколько не согласуется со статьей 37 адыгейского закона, где таковая устанавливается за разглашение информации, составляющей охраняемую законом тайну в средствах массовой информации любым лицом (следовательно и сотрудником редакции). Также неясно, почему сотрудники редакции - штатные журналисты ставятся в привилегированное положение по сравнению с внештатными - “свободными” журналистами, которые несут ответственность на общих основаниях.
Умалчивает адыгейский закон и о том, несет ли редакция ответственность в случае незаконного получения секретной информации.
Существенным представляется так же и то, что нормы статьи 7 республиканского закона относятся лишь к случаям, когда речь идет о передаче документов, содержащих секретную информацию, и совершенно не могут применяться в случаях, когда журналист собирает секретную информацию не прибегая к механизму запроса информации или посредничеству лиц, ею обладающих (что нередко, когда речь идет, например, о тайне личной жизни).
На федеральном уровне норм, подобных содержащемуся в статье 7 адыгейского закона общему принципу возложения ответственности, не существует. Лицо, которое подлежит наказанию за сбор и разглашение сведений, отнесенных к охраняемым законом тайнам и обстоятельства, при которых ответственность наступает, определяется применительно к каждой из предусмотренных законом тайн.
Среди тайн, охраняемых в Российской Федерации федеральным законом, есть такие, которые ограничивают лишь доступ журналиста и редакции к информации, так как лицо, которое обладает указанными сведениями, обязано сохранять их в тайне и может на законных основаниях отказать или препятствовать журналисту и редакции средства массовой информации в их предоставлении или получении, однако, если журналист все же получил доступ к таким сведениям, он не будет нести уголовной ответственности ни за ознакомление с информацией, ни за ее разглашение. К таким относятся нотариальная и адвокатская тайна
Есть группа тайн, за разглашение которых журналист может нести ответственность лишь в том случае, если он получил к ним доступ по процедуре, установленной законом и им было дано обязательство о неразглашении информации, составляющей эту тайну (правила возложения ответственности, установленные федеральным законодательством, в этом случае наиболее близки тем, которые содержаться в статье 7 адыгейского закона, которая вероятно и писалась в расчете именно на эти виды тайн). Это государственная тайна и тайна следствия.
Журналист может быть привлечен к уголовной ответственности за разглашение сведений, составляющих государственную тайну лишь в том случае, если он получил к ним доступ в порядке, предусмотренном статьей 21 Закона Российской Федерации “О государственной тайне”. Если же он узнал их случайно, или без соблюдения предусмотренного законодательством порядка допуска и разгласил их, к уголовной ответственности должен быть привлечен не журналист, а то лицо, которое сообщило ему сведения, или допустило его ознакомление с ними.
Уголовная ответственность журналиста за разглашение данных предварительного следствия также возможна лишь в том случае, если он был предупрежден о недопустимости этого и у него была взята соответствующая подписка.
За разглашение следующей группы тайн журналист может нести уголовную ответственность только при использовании определенных способов собирания информации или в случае преследования определенных целей при ее распространении. Это тайна личной жизни, врачебная тайна, коммерческая и банковская тайны.
Уголовную ответственность за нарушение неприкосновенности частной жизни и за разглашение медицинской тайны (которая в уголовном законодательстве включается в первое понятие) устанавливает статья 137 Уголовного кодекса Российской Федерации. Наказание предусмотрено за незаконное собирание или распространение сведений о частной жизни лица, составляющих его личную или семейную тайну, без его согласия и за распространение этих сведений в публичном выступлении, публично демонстрирующемся произведении или средствах массовой информации. Обязательным для наличия в действиях журналиста состава преступления является совершение указанных действий из корыстной или иной личной заинтересованности.
В соответствии с положениями Гражданского Кодекса РФ (статьи 12, 150, 151), в случае нарушения личной и семейной тайны, сбора информации о частной жизни лица без его согласия, разглашения медицинской тайны, лицо, чьи права нарушены, вправе требовать от журналиста или редакции, допустивших такое нарушение компенсации причиненного морального вреда.
Если журналист незаконно собирает или разглашает коммерческую или банковскую тайну, он также может быть привлечен как к гражданской, так и к уголовной ответственности. Организации и граждане, чью тайну он разгласил, могут требовать возмещения причиненных этим убытков, включая упущенную выгоду. Статья 183 Уголовного кодекса РФ также предусматривает уголовную ответственность за незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую и банковскую тайны, которая наступает за собирание таких сведений путем похищения документов, подкупа или угроз или иным незаконным способом с целью разглашения или незаконного использования и за незаконные разглашение или использование сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну, без согласия их владельца, совершенные из корыстной или иной личной заинтересованности и причинившие крупный ущерб.
Наконец последнюю группу составляют тайны за сбор и распространение которых журналист несет ответственность во всех случаях. Это тайна переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений и тайна усыновления.
Тайна переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений гарантирована Конституцией и ограничения этого права допускаются только на основании судебного решения, поэтому журналист несет уголовную ответственность и за ознакомление с содержанием корреспонденции, и за разглашение полученных таким образом сведений. Журналист может быть привлечен к ответственности и за разглашение сведений, полученных от иного лица, которое, в свою очередь узнало их в результате незаконного ознакомления с чужой корреспонденцией, при условии, что журналисту было известно о том, что данные сведения получены с нарушением закона.
Сведения об усыновлении журналист может получить лишь с согласия усыновителя, так как закон запрещает органам дознания, следователям и работникам органов записи актов гражданского состояния разглашать тайну усыновления против воли усыновителя. Однако, только публикация таких сведений без согласия усыновителя (но не сам факт ознакомления с ними) является основанием для привлечения журналиста к уголовной ответственности. При этом источник получения информации значения не имеет.
Статья 16 Закона Российской Федерации “О средствах массовой информации” также допускает, в случае разглашения охраняемых законом тайн через средства массовой информации, вынесение последнему предупреждения (то есть привлечения учредителя, или редакции (главного редактора) к административной ответственности).
Возвращаясь к адыгейскому закону “О печати и других средствах массовой информации”, следует остановиться на нормах статьи 8 “Недопустимость вмешательства средств массовой информации в личную жизнь”, в которой содержаться правила, относящиеся к разным тайнам.
Во-первых, адыгейский закон повторяет содержащуюся в российском законе норму о необходимости получения согласия лица на разглашение сведений о его частной жизни. В отличии от российского закона, где в числе лиц, у которых можно получить такое согласие называются законные представители недееспособных и ограниченно дееспособных граждан, адыгейский закон о такой возможности умалчивает, предусматривая, с другой стороны, отсутствующую в российском законе, необходимость получения такого согласия у наследников, из чего можно сделать вывод о том, что согласие необходимо получать и на разглашение сведений о частной жизни умершего.
Также без разрешения лиц, состоящих в переписке или их наследников запрещено публиковать личные письма и документы, если они не проходят по уголовным делам. В последнем случае, однако, их, как и прочие материалы, связанные с нахождением человека под следствием и в заключении, можно публиковать только с разрешения следствия или суда. Это правило представляет интерес, если рассматривать его несколько шире - в контексте доступа к материалам гражданских и уголовных дел.
Сравнивая описанные правила адыгейского закона с федеральными, следует рассмотреть три проблемы: возможность с точки зрения российского законодательства отнесения сведений о пребывании человека под следствием и судом, и в заключении к тайне личной жизни, действие тайны следствия во времени, и доступ (опять таки по нормам федеральных законов) к уголовным и гражданским делам в суде и распространение полученной информации.
Ответ на первый из поставленных вопросов осложняется тем, что в ситуации, когда не принят закон об охране частной жизни, отсутствует и законодательное определение того, что следует относить к сведениям, составляющим личную и семейную тайну. Все же представляется, что факт привлечения человека к уголовной ответственности, его арест, или сам факт пребывания его в местах лишения свободы, как и информация о совершении общественно опасных деяний не могут относится к сфере частной жизни и составлять личную или семейную тайну человека. Поэтому включение в законе Республики Адыгея “О печати и других средствах массовой информации” правила о необходимости получения согласия у органов следствия и суда на разглашение такой информации в статью, посвященную неприкосновенности частной жизни, представляется спорной, так как речь может идти скорее о тайне следствия, а не о личной тайне человека.
Вопрос о временных пределах действия тайны следствия встает в связи с тем, что в статье 9 адыгейского закона не предусмотрено никаких сроков, истечение которых снимает обязанность получения от органов следствия разрешения, из чего можно сделать вывод о том, что журналистам и средствам массовой информации вовсе запрещается без разрешения следствия и суда публиковать какие-либо материалы, связанные с уголовными делами, в том числе прекращенными и теми, по которым уже был вынесен приговор. Подобная трактовка представляла бы, по существу, введение определенного рода предварительного согласования, т. е. цензуры.
Федеральное законодательство устанавливает, что ознакомление журналиста с данными предварительного следствия или дознания и разглашение этих данных возможно лишь с согласия прокурора, следователя или органа дознания и только в разрешенном ими объеме. Хотя закон не устанавливает четких временных пределов действия тайны следствия, исходя из его смысла, мы вправе утверждать, что недопустимо разглашение данных, содержащихся в уголовном деле лишь на стадии предварительного следствия. Не случайно и сама статья 139 Уголовно-процессуального Кодекса РСФСР, посвященная разглашению данных предварительного следствия, помешена в главе, регулирующей общие условия его производства.
На последующем этапе - судебном следствии, действуют совсем другой принцип - гласность судебного разбирательства, который означает, что любой человек, в том числе и журналист, может присутствовать на заседании суда и распространять услышанную там информацию, кроме случаев объявления закрытых заседаний, по основаниям, предусмотренным процессуальными кодексами, и для этого не требуется получения какого либо разрешения. И даже в случае, если принято решение о проведении закрытого заседания, журналисты, равно как и иные граждане, присутствовавшие на “открытой” его части, не могут быть ограничены в распространении ранее собранных материалов.
Сложнее обстоит дело с ответом на вопрос о возможности ознакомления с материалами уголовного или гражданского дела. В соответствии со статьей 10 Закона РФ “О статусе судей в Российской Федерации”, судьи не обязаны предоставлять кому бы то ни было для ознакомления рассмотренные или находящиеся в производстве дела, за исключением случаев, предусмотренных процессуальным законом. В процессуальном законе журналист не указан в качестве лица, которому предоставлено право знакомиться с материалами дела. Однако, в Законе РФ “О средствах массовой информации”, который, правда, не входит в состав процессуального законодательства, указано, что журналист вправе знакомиться с документами и материалами, не составляющими охраняемую законом тайну, копировать и распространять их.
Решая вопрос о конкуренции этих двух норм федерального законодательства, мы должны иметь ввиду, что упомянутые законы обладают равной юридической силой, и обе нормы являются специальными по отношению к более общим нормам процессуальных кодексов, но Закон РФ “О статусе судей в Российской Федерации” принят позже, чем Закон РФ “О средствах массовой информации” и, следовательно, в случае противоречия его нормы имеют приоритет над нормами последнего. В то же время процессуальные кодексы не содержат исчерпывающего списка лиц, обладающих правом знакомиться с материалами дела, таким образом включение в данный перечень журналиста не нарушает их положений.
Окончательный вывод может выглядеть следующим образом: в силу прямого указания Закона “О средствах массовой информации” журналист имеет право знакомиться с материалами дел, за исключением тех, которые находятся в производстве у судьи, и распространять полученную информацию без чьего либо разрешения (кроме дел, рассмотренных в закрытых заседаниях). В то же время если дело находится у судьи, то возможность доступа к нему журналистом оставлена на усмотрение последнего, который вправе без указания причин не разрешить ознакомление, сославшись на норму, имеющую приоритет над нормами статьи 47 Закона РФ “О средствах массовой информации”. Однако, отказ судьи не препятствует журналисту ознакомиться с делом, в канцелярии суда, после того как оно “ушло” от судьи, и распространять полученные материалы, в том числе и о нахождении лица под следствием и в заключении.
Подытоживая все сказанное, следует указать, что требование статьи 9 Закона Республики Адыгея “О печати и других средствах массовой информации” о необходимости получать согласие на распространение материалов, связанных с нахождением человека под следствием или в заключении, с точки зрения федерального законодательства, которое в данном вопросе должно иметь приоритет над республиканским, правомерно лишь когда речь идет о материалах уголовного дела (но не иных материалов, хотя и связанных с нахождением человека под следствием, но в уголовное дело не включенных) и касается времени, в течении которого осуществляется предварительное следствие, а в остальной части (включая требование получения каких либо согласий на распространение материалов у судьи) федеральному законодательству противоречит.
Башкоторстан
Кодекс Республики Башкоторстан “О средствах массовой информации” вовсе не содержит статьи, гарантирующей свободу массовой информации или раскрывающей ее содержание. Таким образом конституционная норма, содержащаяся в статье 33 Конституции Республики Башкоторстан как бы повисает в воздухе, так как ее значение остается неопределенным.
Статья 5 Кодекса запрещает цензуру средств массовой информации в любой форме, а также создание любых государственных и негосударственных структур, исполняющих функции предварительного согласования материалов.
В абзаце втором той же статьи устанавливается, что требование от редакции предварительного согласования информации, предназначенной для массового распространения и наложение запрета на ее распространение со стороны государственных органов, государственных и негосударственных организаций, учреждений и предприятий, их должностных лиц не допускается, за исключением случаев, когда должностное лицо является автором сообщения или иных случаев, установленных законодательством.
Хотя соотношение двух описанных норм статьи 5 Кодекса не установлено и не вполне ясно, исчерпывается ли понятие цензуры, упомянутое в абзаце первом, теми действиями, которые запрещены в абзаце втором, но даже, если и исчерпываются, то, все равно, цензура в башкирском кодексе рассматривается шире, чем в российском законе, который ограничивает цензуру только требованиями со стороны государственных органов, организаций и объединений и общественных организаций и их должностных лиц, не запрещая аналогичные действия частных организаций. Это является несомненным положительным моментом башкирского кодекса.
В то же время, в отличии от российского закона, который исключает из понятия цензуры только требования со стороны авторов и интервьюируемых, Кодекс Республики Башкоторстан “О средствах массовой информации” допускает возможность принятия законодательных актов, предусматривающих введение в тех или иных случаях цензуры в форме требования предварительного согласования материалов или наложения запрета на их распространение.
Эта норма башкирского кодекса таит в себе огромную опасность и существенно снижает значимость законодательного запрета цензуры, создавая условия для существенного ограничения свободы массовой информации на основании законодательных актов, регулирующих смежные с массовой информацией сферы общественных отношений, без внесения каких либо изменений в сам Кодекс “О средствах массовой информации”.
Ограничения свободы массовой информации в Кодексе Республики Башкоторстан “О средствах массовой информации” традиционны.
Список действий, квалифицирующихся как злоупотребление свободой массовой информации, содержащийся в статье 6 Кодекса, идентичен содержащемуся в адыгейском законе, за исключением запрета сокрытия и фальсификации общественно важных сведений и распространения слухов под видом достоверных сообщений, которые в Башкирии относятся к злоупотреблениям правами журналиста и запрета пропаганды иностранных мистических и оккультных учений, который законодательству Башкоторстана о средствах массовой информации не известен.
Так же, как и в Законе “О печати и других средствах массовой информации” республики Адыгея, в Кодексе Республики Башкоторстан “О средствах массовой информации” в целях злоупотребления свободой массовой информации запрещено использовать скрытую запись.
В отличии от адыгейского закона, в башкирском кодексе содержится запрет использования в аудио-, визуальных-, аудиовизуальных, кинохроникальных, компьютерных и иных программах скрытых вставок, воздействующих на подсознание человека (статья 9 Кодекса), хотя в Башкоторстане использование подобных вставок и не отнесено к злоупотреблению свободой массовой информации.
Статьи о недопустимости разглашения охраняемой законом тайны (статья 7 Кодекса) и о недопустимости вмешательства в частную жизнь лица (статья 8 Кодекса) дословно повторяют аналогичные нормы адыгейского закона.
Кабардино-Балкария и Удмуртия
Кабардино-Балкарский закон “О средствах массовой информации и издательской деятельности” и удмуртский закон “О средствах массовой информации” пунктуально следуют в вопросе о содержании свободы массовой информации за федеральным законом “О средствах массовой информации”.
Статья 1 Закона Кабардино-Балкарии “О средствах массовой информации и издательской деятельности” и статья 2 Закона Удмуртии “О средствах массовой информации” содержат те же элементы, что и российской закон:
возможность искать, получать, производить и распространять массовую информацию;
возможность учреждать средства массовой информации, владеть, пользоваться и распоряжаться ими;
и возможность изготовлять, приобретать, хранить и эксплуатировать технические устройства и оборудование, сырье и материалы, предназначенные для производства и распространения средств массовой информации.
Определение цензуры, данное в статье 4 Закона Кабардино-Балкарии “О средствах массовой информации и издательской деятельности” и в статье 4 Закона Удмуртии “О средствах массовой информации”, полностью повторяет определение, данное в статье 3 Закона РФ “О средствах массовой информации” и относится только к редакции. Требования согласовывать материалы, адресованное журналисту, как и наложение запрета на публикацию материалов, подготовленных журналистом, как цензуру законы этих республик не рассматривают.
Право на поиск и получение информации ограничивается лишь запретом доступа к сведениям, составляющим государственную или иную специально охраняемую законом тайну, к содержащим такую информацию документам и иным носителям. При этом охраняемая законом тайна, как правило выступает как прямое ограничение, когда речь идет о запросе информации и доступе к документам, и как косвенное, когда речь идет о посещении тех или иных объектов и территорий (то есть в последнем случае журналист имеет дело с фактическими ограничениями возможности собирать информацию, введенными с целью охраны той или иной тайны правоприменителями).
Ограничению права на распространение массовой информации посвящен целый ряд статей кабардино-балкарского и удмуртского законов. Статьи 5 Закона Кабардино-Балкарии “О средствах массовой информации и издательской деятельности” и Закона Удмуртской республики “О средствах массовой информации”, запрещают использование средств массовой информации в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения государственной или иной специально охраняемой тайны, для призыва к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и целостности государства, разжигания национальной, классовой, социальной, религиозной нетерпимости и розни, пропаганды войны, для призывов к совершению преступлений против государства, для клеветы, оскорбления, распространения порнографии, пропаганды культа насилия и жестокости.
Кроме того статья 57 кабардино-балкарского закона и статья 53 удмуртского закона запрещают журналисту скрывать и фальсифицировать общественно значимые сведения, распространять слухи под видом достоверных сообщений, а так же распространять информацию с целью опорочить гражданина по признакам пола, возраста, расовой или национальной принадлежности, языка, отношения к религии, профессии, места жительства и работы или в связи с политическими убеждениями.
Запрещено также использование в теле-, видео-, кинопрограммах, документальных и художественных фильмах, а также в информационных компьютерных файлах и программах обработки информационных текстов, относящихся к специальным средствам массовой информации, скрытых вставок, воздействующих на подсознание людей и (или) оказывающих вредное влияние на их здоровье (статья 5 Закона Кабардино-Балкарии “О средствах массовой информации и издательской деятельности” и статья 5 Закона Удмуртской республики “О средствах массовой информации”).
В Законе Удмуртской республики “О средствах массовой информации” запрещено также вмешательство в личную жизни человека, предание гласности личных писем и документов, не проходящих по уголовным делам, приговоры и решения по которым вступили в законную силу (статья 74). Нетрудно уловить в приведенной формулировке связь с правилами, установленными в адыгейском законе “О печати и других средствах массовой информации” и башкирском кодексе “О средствах массовой информации”.
В удмуртском законе, в отличии от кабардино-балкарского, предусмотрена административная ответственность за введение цензуры и нарушение каждого из вышеперечисленных запретов.
Последняя республика о которой необходимо сказать - Татарстан, имеет еще только проект закона “О средствах массовой информации”. Однако ряд его положений, касающихся свободы массовой информации представляют интерес и о них следует упомянуть.
Содержание свободы массовой информации раскрывается в статье 1 проекта. Интерес представляет одно из положений части первой этой статьи, где, в отличии от Конституции Российской Федерации и Закона "О средствах массовой информации”, а также в отличии от законов других российских республик, говорится не о праве на производство и распространение массовой информации, а о праве на производство и распространение средств массовой информации.
В связи с этим возникает вопрос: кто, по мнению законодателя является субъектом информационных прав. Если таковым является только редакция средства массовой информации (что и следует из статьи 1 проекта, и, в принципе соответствует тому подходу, который содержится в Конституции Республики Татарстан), то все встает на свои места так как редакция прежде всего производит и распространяет средство массовой информации, и лишь косвенно - как содержание периодического печатного издания, теле- и радиопрограммы - саму информацию. Иное дело журналист, который производит и распространяет именно массовую информацию, а к производству и распространению средства массовой информации имеет опосредованное отношение.
Сужение круга субъектов информационных прав противоречит положениям российской Конституции и международных договоров, участником которых является Российская Федерация и не вяжется с остальным текстом проекта. Такой подход существенно ограничивает свободу массовой информации, исключая из ее содержания права журналиста на производство и распространение массовой информации и тем самым ставит права журналиста в зависимость от прав редакции. Еще более ограничивается при такой редакции статьи 1 проекта и сфера применения положений статьи 40 Конституции Республики Татарстан, которая закрепляет право граждан “свободно получать и распространять достоверную информацию”.
Интересны установленные в татарском проекте правила, касающиеся языка средства массовой информации.
Статья 6 Проекта определяет, что средства массовой информации пользуются государственными языками Республики Татарстан (татарским и русским) и языками других народов, проживающих в республики, но вправе пользоваться и иными языками. Однако, если средство массовой информации зарегистрировано на нескольких языках, то выпуски на каждом из языков должны быть идентичны. Речь в последнем случае идет о так называемом “дубляже”, который имеют значительное число татарских изданий (прежде всего районных). Дублируются в основном издания, выходящие на русском и татарском языках, однако есть и такие, которые имеют дубликаты на чувашском языке (таких изданий три) и на удмуртском языке (такое - всего одно).
Норма, подобная содержащейся в проекте, есть в Законе Республики Татарстан “О языках народов Республики Татарстан”, принятом 8 июля 1992 года (в редакции от 28.09.96), статья 19 которого устанавливает, что издание республиканских газет и журналов, передачи телевидения и радиовещания осуществляются на татарском и русском языках или на языках народов, составляющих большинство населения данной территории. А при переводе и дублировании кино- и видеопродукции используются государственные языки “с учетом интересов населения”.
С “языковой проблемой” связан и один из конфликтов, имевших место в республике, и, вероятно, не исчерпанный, связанный с муниципальной телекомпанией “Эфир” в городе Казань. Популярный телеканал вещал свои программы лишь на русском языке, что послужило причиной для его критики, которая скорее походила на давление, со страниц целого ряда изданий (“Ватаным Татарстан”, “Алтын Урда”) и обращений к Президенту Республики Татарстан Шаймиеву и мэру города Казань Исхакову, в результате которых телеканал, который первоначально заявлял, что вправе сам определять языки вещания, изменил свою вещательную политику, пообещав подготовить, совместно с газетой “Татарстан яшляре” общую передачу на татарском языке.
Цензуре посвящена статья 4 татарского проекта. В ней дается несколько отличное от российского определение цензуры.
Под цензурой массовой информации в проекте предлагается понимать требование со стороны любого лица предварительно согласовывать с ним готовящихся к публикации сообщений и материалов (кроме случаев, когда должностное лицо является автором и интервьюируемым) и наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей.
Положительной стороной данного определения является то, что в нем (в отличии от определения, данного в российском законе) как осуществление цензуры рассматривается вмешательство в профессиональную деятельность журналиста, аналогичные вмешательству в деятельность редакции и то, что под цензурой понимается не только вмешательство со стороны государственных органов и их должностных лиц, но и вмешательство со стороны негосударственных организаций и частных лиц.
В то же время, не совсем ясно, почему среди авторов и интервьюируемых, исключение сделано только для должностных лиц, запреты со стороны которых не рассматриваются как цензура и не подпадает ли частично при такой редакции статьи 4 Проекта под понятие цензуры деятельность редактора.
Такой категоричный запрет татарского проекта весьма актуален, так как в республики есть случаи цензуры со стороны должностных лиц. Так, 30 августа 1996 года из еженедельника “Казанское время” высокопоставленный чиновник президентской администрации требовал снять материал журналиста Светланы Бессчетновой в уже подготовленном номере газеты, оставив пустое место. Главный редактор был вынужден изъять из текста все места, вызывавшие возражения этого чиновника.
Запреты, установленные в татарском проекте традиционны. Статья 5 “Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации” дословно повторяет положения аналогичной статьи российского закона, только в старой редакции (до изменений, внесенных федеральным законом № 114 от 19.06.95), за исключением того, что в качестве злоупотребления свободой в проекте предлагается рассматривать и использование средств массовой информации для вмешательства в личную жизнь граждан, посягательства на их честь и достоинство (эти, новые запреты, впрочем, частично дублируют старый - недопустимость использования средств массовой информации для совершения уголовно наказуемых деяний).
В заключение следует рассмотреть вопросы об основаниях о порядке прекращения и приостановлении деятельности средства массовой информации, о защите источников информации и о предоставлении статуса журналиста представителям средств массовой информации из других государств и субъектов Российской Федерации.
Порядок прекращения и приостановления деятельности средства массовой информации, предусмотренный законом, во всех республиках практически одинаков.
Существует два субъекта, уполномоченных принять решение о прекращении деятельности средства массовой информации - его учредитель и суд, по иску регистрирующего органа, рассматриваемому в порядке гражданского производства (статья 23 адыгейского закона, статья 20 башкирского кодекса, статья 22 кабардино-балкарского и статья 18 удмуртского законов).
Учредитель может прекратить деятельность средства массовой информации по основаниям, предусмотренным в уставе, или заменяющем его договоре. При этом башкирский кодекс требует, дополнительно, еще и согласовать это решение с регистрирующим органом (статья 20).
Основаниями для прекращения деятельности судам в Адыгеи и Башкоторстане являются: признание свидетельства о регистрации недействительным, неоднократное или грубое нарушение редакцией действующего законодательства и игнорирование редакцией письменного уведомления о нарушении, сделанного регистрирующим органом, а в Кабардино-Балкарии: неоднократные, грубые нарушения редакцией статьи 5 (“Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации”), по поводу которых учредителю, редакции или главному редактору делались письменные предупреждения и неисполнение решения суда о приостановлении деятельности средства массовой информации (которое в этой республике возможно лишь для обеспечения иска о прекращении деятельности).
В Удмуртии в перечень оснований включено:
неоднократное в течении 12 месяцев нарушение редакцией действующего законодательства о средствах массовой информации, по поводу которых ей, или учредителю, или главному редактору федеральными или республиканскими органами, осуществляющими регистрацию средств массовой информации и лицензирование вещания, выносились письменные предупреждения;
признание свидетельства о регистрации недействительным;
неисполнение решения суда о приостановлении деятельности средства массовой информации и
отсутствие лицензии, “наличие которой для занятия данным видом деятельности необходимо” (скорее всего имеются ввиду лицензия на вещание или на издательскую деятельность).
Нетрудно заметить, что перечень оснований, предусмотренных в Адыгее, Башкоторстане и Удмуртии гораздо шире, а в первых двух республиках и неопределеннее, чем предусмотрен федеральным законом.
Защита источников информации является не только обязанностью журналиста и редакции, но и определенной гарантией того, что они смогут получить информацию у лица, которое ею располагает, но в силу каких либо причин не желает раскрывать свое имя.
В рамках уже упомянутого дуалистического подхода республиканские законы по разному регулируют вопросы защиты конфиденциальной информации и ее источников редакцией и журналистом.
И тот и другая обязаны защищать в определенных случаях свои источники информации и не вправе называть лицо, предоставившее им сведения с условием сохранения своего имени в тайне (статья 15 адыгейского закона, статьи 51 и 58 башкирского кодекса, статьи 47 и 54 кабардино-балкарского и статьи 43 и 51 удмуртского законов).
Единственный случай, когда редакция обязана указать на источник информации - если требование об этом поступило из суда в связи в находящимся в его производстве делом (статья 15 адыгейского закона, статья 51 башкирского кодекса, статья 47 кабардино-балкарского и 43 удмуртского законов).
По отношению к журналисту никаких правил , кроме обязанности сохранять в тайне информацию, предоставленную с условием о неразглашении или источник информации, республиканскими законами о средствах массовой информации не установлено. В связи с этим возникает вопрос вправе ли работники следственных, а не судебных, органов требовать от журналиста раскрытия такой информации и будет ли журналист нести уголовную ответственность в случае отказа от сообщения этих сведений.
Представляется, что ответ на эти вопросы должен быть утвердительным, так как ни конституция, ни уголовно-процессуальный, ни уголовный закон не освобождают журналиста от обязанности давать показания в данном случае. Обязанность, возложенная на журналиста статьями 58 башкирского кодекса, 54 кабардино-балкарского и 51 удмуртского законов, не препятствуют привлечению его в качестве свидетеля и допросу по обстоятельствам, связанным с источником информации, или содержанием конфиденциально сообщенных сведений, а вопрос об уголовной ответственности в случае отказа от дачи показаний будет решаться согласно нормам уголовного законодательства, к которым законы о средствах массовой информации не относятся.
Таким образом, немногословность как республиканских так и федерального законов ставят журналиста в ущемленное, по сравнению с редакцией, положением, которая, правда, и не может выступать свидетелем.
Последний вопрос - о предоставление статуса журналиста иностранным корреспондентам и корреспондентам из других регионов России, представляет наибольший интерес.
Статья 34 адыгейского закона, статья 64 башкирского кодекса, статья 62 кабардино-балкарского и статья 57 удмуртского законов устанавливают, что представительства средств массовой информации, не зарегистрированных в этих республиках и не находящиеся под их юрисдикцией, создаются с разрешения органов государственного управления массовой информации (в Кабардино-Балкарии - Кабинета министров).
Журналисты, из за рубежа и из других субъектов федерации приобретают права и статус, установленные республиканским законом только после аккредитации.
Правила аккредитации и пребывания корреспондентов средств массовой информации Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и иностранных государств на территории Республики Башкортостан были утверждены в Республики Башкоторстан Постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 28 февраля 1995 года № 70. В них журналисты из других регионов России приравниваются к иностранным журналистам и устанавливается единый порядок их аккредитации.
Согласно пункту 4 Правил, обращение с просьбой об открытии корреспондентского пункта средства массовой информации Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или аккредитации корреспондента такого средства массовой информации направляется его руководством в Министерство печати и массовой информации Республики Башкортостан непосредственно либо через Полномочное Представительство Республики Башкортостан в г. Москве и включает в себя письмо на официальном бланке средства массовой информации за подписью руководства данного средства массовой информации, для иностранного средства массовой информации также - дипломатическую ноту посольства соответствующей страны в Российской Федерации, сведения о средстве массовой информации, биографию, справку о журналистской деятельности корреспондента, две фотографии. Обращение с просьбой об открытии корреспондентского пункта средства массовой информации иностранного государства или аккредитации его корреспондента направляется его руководством в Министерство печати и массовой информации Республики Башкортостан через представительство МИД Российской Федерации в Республике Башкортостан либо через дипломатическое представительство (представительство) Российской Федерации или Республики Башкортостан в соответствующей стране.
Решение об открытии корреспондентского пункта средства массовой информации или аккредитации его корреспондента принимается Министерством печати и массовой информации Республики Башкортостан в сроки, не превышающие двух месяцев со дня получения обращения, после чего выдается свидетельство об открытии корреспондентского пункта (пункт 5 положения), а аккредитованным корреспондентам выдается удостоверение сроком действия до двух лет (пункт 9).
В качестве специальных корреспондентов могут быть временно аккредитованы журналисты, прибывшие в Республику Башкортостан по заданию своих редакций для освещения отдельных мероприятий (пункт 11). Им выдается карточка специального корреспондента на период до трех месяцев с возможным продлением до шести месяцев.
Не могут быть аккредитованы в качестве корреспондентов лица, являющиеся сотрудниками средств массовой информации Республики Башкортостан (пункт 19).
Прекратить аккредитацию небашкирских журналистов Министерство печати и массовой информации Республики Башкортостан может в случае нарушения ими законодательства Республики Башкортостан, Российской Федерации, а также “на основании статей 19 и 20 Международного пакта о гражданских и политических правах” (что имелось ввиду в последнем случае - не понятно).
Следует подчеркнуть, что нормы республиканских законов, обязывающие российских журналистов проходить какие либо формальности для получения статуса на территории той или иной республики - субъекта федерации без всякого сомнения грубейшим образом нарушает статьи 4, 8 и 29 Конституции Российской Федерации и статьи 1, 25 и 47 российского Закона “О средствах массовой информации”. К сожалению после принятия указанных правил аккредитации к целому ряду российских изданий, в частности газете “Труд” Министерством печати и информации Республики Башкоторстан уже предъявлялись требования подать заявку на регистрацию корреспондентского пункта и аккредитацию своих журналистов.
