А.Е.Воинов
Учредитель средства массовой информации.
Вопросы, затрагивающие право учреждать средства массовой информации и права учредителя теснейшим образом связаны с проблемой обеспечения свободы массовой информации, так как возможность учреждения средств массовой информации, владения, пользования и распоряжения ими включаются в содержание этой свободы.
В то же время, именно в вопросе о праве учреждать средства массовой информации существуют достаточно серьезные различия между федеральным и республиканским законодательствами. Последнее имеет тенденцию к сужению круга лиц, могущих выступать в качестве учредителя и, одновременно, к расширению его полномочий по вмешательству в профессиональную деятельность редакции. Оба этих “направления” в правовом регулировании этого вопроса представляют серьезную опасность для существования свободы массовой информации (имеется ввиду, конечно же не провозглашение ее на бумаге, а реальная практика средств массовой информации).
Среди лиц, которые могут быть учредителями законы Адыгеи, Башкоторстана, Кабардино-Балкарии и Удмуртии называют граждан, юридические лица, государственные органы. Все законы, кроме кабардино-балкарского, предоставляют право учреждать средства массовой информации объединениям граждан.
В этом списке расхождений с Законом РФ “О средствах массовой информации” нет. Противоречия с федеральным законодательством начинаются когда речь заходит о перечне лиц, которые не могут выступать учредителями средств массовой информации.
К числу соответствующих требованиям Закона РФ “О средствах массовой информации” можно отнести запрет быть учредителями для несовершеннолетних и недееспособных граждан, объединений граждан и юридических лиц (коммерческих и некоммерческих организаций, предприятий и учреждений), деятельность которых запрещена по закону, содержащийся в статье 7 кабардино-балкарского закона, статье 8 удмуртского, статье 12 башкирского и статье 10 адыгейского законов, а также запрет учреждать средства массовой информации лицам, отбывающим наказание в местах лишения свободы по приговору суда, который содержится только в законах первых двух республик (в Башкоторстане и Адыгее, это ограничение прав заключенных отсутствует).
С этой категорией ограничений, однако, возникает проблема нестыковки законодательства о средствах массовой информации и гражданского законодательства.
Учредитель, согласно преамбуле адыгейского закона “О печати и других средствах массовой информации”, статьям 4 и 12 башкирского кодекса "О средствах массовой информации", статьям 1 Кабардино-Балкарского и 2 Удмуртского законов, имеет право владеть, пользоваться и распоряжаться средством массовой информации, то есть осуществляет в отношении него все правомочия собственника. Об этом прямо говориться в статье 12 башкирского кодекса, которая гласит, что учредитель осуществляет право собственности на средство массовой информации.
Между тем, российское гражданское законодательство среди объектов права собственности средства массовой информации не называет, более того, если речь действительно идет о праве собственности, то норма о лишении заключенного или лица, признанного недееспособным или ограниченно дееспособным прав учредителя, нарушает гарантированные конституциями России и республик права собственника и противоречит положениям гражданского законодательства, которое не предусматривает подобные случаи в качестве оснований прекращения права собственности.
Также, в связи с тем, что законодательство лишает недееспособных и ограниченно дееспособных граждан и граждан, отбывающих наказание в виде лишения свободы права быть учредителем средства массовой информации, необходимо решить вопрос о том какие наступят правовые последствия в случае, если обстоятельства, препятствующие гражданину быть учредителем средства массовой информации наступили после его регистрации и вопрос о том, как будут соотноситься эти последствия с положениями российской конституции, гарантирующими гражданам право на владение, пользование и распоряжение своим имуществом.
Однако, все эти противоречия нужно, скорее, ставить в вину не республиканскому, а федеральному законодательству, в котором данные ограничения были предусмотрены впервые.
Существует еще одна группа запретов, которая не только противоречит уже именно федеральному законодательству о средствах массовой информации, но и представляет собой едва ли не самое серьезное ущемление прав граждан в сфере массовой информации, которое можно встретить и в республиканском,да и вообще в региональном законодательстве о средствах массовой информации.
Речь идет о предусмотренных всеми республиками, имеющими законы о средствах массовой информации (Адыгеей, Башкоторстаном, Кабардино-Балкарией и Удмуртией), ограничениях возможности учреждать средства массовой информации гражданами, не проживающими и юридическими лицами не расположенными на их территории.
Статья 10 Закона Республики Адыгея “О печати и других средствах массовой информации” запрещает создание на территории республики Адыгея любых средств массовой информации учредителями которых являются юридические лица и граждане иных государств, республик или их объединений (что понимается в последнем случае не ясно), а также юридические лица или граждане, располагающиеся (проживающие) вне пределов Республики Адыгея, без специального разрешения коллегии комитета по печати и информации республики. Аналогичную норму содержит статья 11 Кодекса Республики Башкоторстан, которая говорит о необходимости согласования с Министерством печати и массовой информации. Необходимость получения разрешения Министерства печати и информации Удмуртской Республики на учреждение средства массовой информации лицами, проживающими или находящимися вне пределов республики, предусмотрена и в статье 8 удмуртского закона “О средствах массовой информации”. Кабардино-Балкарский закон идет еще дальше, вовсе запрещая гражданам других субъектов Российской Федерации, не проживающим постоянно на территории Кабардино-Балкарии учреждать в республики средства массовой информации (статья 7).
Российский Закон “О средствах массовой информации” предусматривает запрет на учреждение средств массовой информации гражданами иностранных государств и лицами без гражданства, не проживающими постоянно в России, и в той части, в которой республиканские запреты укладываются в рамки этого ограничения, установленного российским законом, к ним не может быть претензий (по крайней мере с позиций соответствия федеральному законодательству). Но республиканские законодатели еще более сузили круг “избранных” граждан России, которым дозволено создавать средства массовой информации. Подобная позиция прекрасно укладывается в тот “номенклатурный” подход к регулированию данной сферы общественных отношений, о которой уже говорилось, когда речь шла об общей характеристике республиканского законодательства. Смысл запрета очевиден: сузив круг учредителей до граждан и юридических лиц, находящихся в поле юрисдикции республиканских властей, последним при необходимости будет легче влиять и на учредителей, и на проводимую ими в издании политику.
Проект Закона “О средствах массовой информации Республики Татарстан - увы, единственный (хотя пока и не принятый) республиканский документ, где не только не сужается, но и, напротив, расширяется круг граждан, которым разрешается учреждать периодические печатные издания и телерадиопрограммы. В отличии от российского закона, в татарском проекте предполагается наделить таким правом иностранцев, если они проживают постоянно на территории республики.
Что касается прав, которыми закон наделяет учредителя средства массовой информации, то, в соответствии со статьей 11 адыгейского закона, статьей 22 башкирского кодекса, статьей 25 кабардино-балкарского и статьи 20 и 22 удмуртского законов он утверждает устав редакции и заключает с ней договоры, предусмотренные законодательством о средствах массовой информации (на финансирование деятельности, договор, заменяющий устав, если редакция состоит менее чем из 10 человек, трудовой договор с главным редактором), назначает главного редактора. В статье 20 татарского проекта на этот счет содержится интересное правило: редактор (главный редактор) средства массовой информации, полностью или частично финансируемых за счет средств республиканского или местного бюджета назначаются на должность и освобождаются от должности Министерством информации и печати Республики Татарстан по представлению учредителя. Эта норма, помимо того, что существенно ограничивает права учредителя на пользование и управление средством массовой информации, нарушает и принцип профессиональной самостоятельности редакции и по существу представляет собой новую форму административного управления редакциями, пришедшую на смену советской системе управления печатью.
Учредитель имеет право приостановить или прекратить деятельность средства массовой информации в соответствии с положениями устава или заменяющего его договора (статья 11 адыгейского закона, статья 22 башкирского кодекса, статья 22 кабардино-балкарского и статья 18 удмуртского законов).
В соответствии со статьей 11 адыгейского закона и статьей 22 башкирского кодекса в этих республиках учредитель вправе определять и изменять название, язык, форму, территорию распространения (а в Башкоторстане - еще и примерную тематику и специализацию, периодичность, объем, тираж средства массовой информации, определять программные цели и задачи средства массовой информации).
Также учредитель вправе обязать редакцию поместить в средстве массовой информации сообщение или материал бесплатно. Объем подаваемых учредителем сообщений и материалов, сроки их подачи определяются договором между учредителем и редакцией средства массовой информации (статья 11 адыгейского закона, статья 22 башкирского кодекса, статья 25 кабардино-балкарского и статья 20 удмуртского законов).
При этом учредитель не может вмешиваться в профессиональную деятельность редакции, за исключением случаев, предусмотренных уставом или законом республики (статья 11 адыгейского закона, статья 23 башкирского кодекса, статья 25 кабардино-балкарского и статья 20 удмуртского законов).
Что касается финансирования и материально-технического обеспечения редакции, то статья 12 Закона Республики Адыгея “О печати и других средствах массовой информации” рассматривает это как обязанность учредителя, а статья 22 Кодекса Республики Башкоторстан “О средствах массовой информации” - как его право. Законы Кабардино-Балкарии и Удмуртии ничего не говорят по этому поводу, оставляя решение этого вопроса на усмотрение учредителя и редакции.
В соответствии со статьей 22 башкирского кодекса учредитель может передавать свои права и функций другому лицу, если такая передача не противоречит договору, заключенному с редакцией, ее Уставу и действующему законодательству. В Кабардино-Балкарии для этого требуется согласие соучредителей (статья 25), а в Удмуртии, еще и согласие редакции (статья 20).
Наибольшие сложности возникают с вопросом о правопреемстве. В Адыгее данный вопрос законом не затрагивается. Башкоторстан - единственная республика, где права учредителя в случае его реорганизации переходят к правопреемнику, правда только в том случае, если это предусмотрено договором с редакцией (статья 24). Что происходит с правами учредителя при отсутствии таких условий в договоре, кодекс умалчивает.
Кабардино-Балкарский и удмуртский законы устанавливают иные правила: в случае реорганизации учредителя его права и обязанности в полном объеме переходят к редакции, если иное не предусмотрено уставом редакции (статья 25 кабардино-балкарского и статья 20 удмуртского законов).
Законодательство о средствах массовой информации - единственное, где предусмотрена возможность правопреемства при ликвидации учредителя. В этом случае его права переходят к редакции средства массовой информации (статья 24 башкирского кодекса, статья 25 кабардино-балкарского и статья 20 удмуртского законов).
Сложнее обстоит дело с наследованием. Кабардино-Балкарский закон и Закон Удмуртской Республики “О средствах массовой информации” никаких норм на сей счет не содержат. Башкирский кодекс в статье 24 допускает наследование прав учредителя, но при условии, что таковое было предусмотрено договором между учредителем и редакцией.
Всякие ограничения возможности наследовать противоречат положениям федеральной и республиканских конституций, которые такую возможность гарантируют в разделах о правах человека, ограничения которых могут вводиться лишь в установленных конституциями случаях.
Установленные в Кабардино-Балкарии и Удмуртии правила, относительно субъекта, которому достаются права учредителя при его реорганизации, вступают в противоречие с гражданским законодательством российской Федерации.
