А.Е.Воинов
Государственное регулирование
средств массовой информации
В данном разделе следует остановиться на созданных в Башкоторстане и Татарстане при президентах этих республик Палатах по защите свободы печати и информационным спорам (в Башкоторстане) и Судебной палаты по информационным спорам при Президенте Республики Татарстан.
Данные органы не входят в систему судебных и созданы для предварительного рассмотрения споров в сфере деятельности средств массовой информации.
В Республике Татарстан Указом Президента было утверждено положение о Судебной палате.
Из него видно, что этот квазисудебный орган весьма похож и по объему полномочий и по порядку работы на Судебную палату по информационным спорам при Президенте Российской Федерации.
Компетенция татарской Судебной палаты достаточно широка: она рассматривает споры, связанные с ущемлением свободы массовой информации, в том числе нарушение прав журналистов и редакций на запрос и получение общественно значимой информации, установление ограничений на контакты с журналистами и передачу им информации, ограничения прав журналиста по признакам социальной, расовой, национальной, религиозной и языковой принадлежности и, с другой стороны, споры, связанные с нарушениями, допущенными средствами массовой информации, такими как необъективность и недостоверность сообщений, ложность информации или распространение материалов, основанных на слухах, необходимость оперативного исправления фактических ошибок в информационных сообщениях, ущемление нравственных интересов детства и юношества в средствах массовой информации, споры, связанные с нарушением равноправия в сфере массовой информации и с нарушением принципа плюрализма в информационных и общественно-политических теле-, радиопрограммах.
Также судебная палата разрешает споры о распределении эфирного времени на телевидении и радио между фракциями, создаваемыми в Государственном Совете Республики Татарстан.
Вправе Судебная палата и рассматривать вопросы нарушения журналистом “общепринятых этических норм”.
Решения Судебной палаты не подлежат обжалованию, что, нарушает закрепленное Конституцией Российской Федерации (статья 46) и Конституцией Республики Татарстан (статья 34) право на судебную защите своих прав и свобод, и судебное обжалование действий государственных органов.
Создание подобных органов симптоматично: при отсутствии внутренних механизмов саморегулирования прессы и авторитетных общественных органов, осуществляющих предварительное рассмотрение конфликтов (прежде всего с позиций этических, а не правовых, норм), подобных советам по прессе, созданным во многих европейских странах, государство пытается насадить такие органы искусственно, а для придания их решениям нужного авторитета - под своим патронажем.
Фактическое бездействие созданных в Башкоторстане и Татарстане органов в течении длительного времени, показывает тщетность этих попыток. Тем более, что создание таких органов, пока, с учетом сложившейся практики взаимоотношений властей и прессы в республиках и отсутствием устоявшихся корпоративных правил внутри журналистской среды, представляется излишним.
Регистрационные требования
Законодательство о средствах массовой информации всех без исключения республики предусматривает необходимость предварительной регистрации средства массовой информации, для возникновения у редакции права производить и выпускать его.
Закон Республики Адыгея “О печати и иных средствах массовой информации” - единственный, где не установлен порядок прохождения регистрации. Статья 5 адыгейского закона устанавливает, что условия регистрации и перерегистрации, установление регистрационного сбора и признание свидетельства о регистрации недействительным осуществляется на территории Республики Адыгея в соответствии с требованиями Закона РФ “О средствах массовой информации”.
В остальных республиках законы устанавливаю подробную, но не слишком отличающуюся от федеральной, по крайней мере по отношению к собственно республиканским средствам массовой информации, процедуру их регистрации.
Регистрирующий орган
Всеми республиками, имеющими собственные законы о средствах массовой информации, кроме Башкоторстана, воспроизведено содержащееся в федеральном законе правило о разграничении компетенции между республиканскими и федеральными властями в вопросе о регистрации по “территориальному” принципу: в зависимости от территории распространения средства массовой информации.
Статья 5 Закона Республики Адыгея “О печати и других средствах массовой информации” устанавливает, что заявление о регистрации средства массовой информации, продукция которого предназначена для распространения преимущественно на территории Республики Адыгея, нескольких районов, района, города, иного населенного пункта, подается в Адыгейскую региональную инспекцию по защите свободы печати и массовой информации.
В статье 10 Закона Республики Удмуртия “О средствах массовой информации” и в статье 10 Закона Кабардино-Балкарской Республики “О средствах массовой информации” также устанавливается, что республиканские органы осуществляют регистрацию средств массовой информации, предназначенных для распространения преимущественно на территории республики, а федеральные органы - регистрацию средств массовой информации, предназначенных для распространения в нескольких субъектах федерации, на всей территории России или за рубежом.
Кодекс Республики Башкоторстан “О средствах массовой информации” в статье 14, говорит, что заявление о регистрации подается его учредителем в Министерство печати и массовой информации Республики Башкоторстан.
Из данной формулировки не вполне ясно должны ли общероссийские издания, зарегистрированные федеральными органами, или средства массовой информации, зарегистрированные компетентными органами других субъектов федерации, для осуществления деятельности и распространения на территории Башкирии повторно проходить регистрацию в башкирском министерстве.
Прямого ответа на этот вопрос в кодексе нет. Но, исходя из того, что, в отличии от всех других республиканских законов о средствах массовой информации которые устанавливают, что они применимы к средствам массовой информации, созданным за пределами республик, лишь в части, касающейся распространения их продукции на территории соответствующей республики башкирский кодекс в статье 1 говорит о том, что он применяется ко всем средствам массовой информации на территории республики не зависимо от их подчиненности и места регистрации, следует сделать вывод, что подобная трактовка вопроса о необходимости повторной регистрации не исключатся башкирским законом. Такой вывод находит косвенное подтверждение и в том, что Кодекс Республики Башкортостан “О средствах массовой информации” существенно урезает действие правила о недопустимости повторной регистрации, применяя его лишь к случаям, когда подобное средство массовой информации уже было зарегистрировано в Министерстве печати и массовой информации республики (статья 17).
В то же время статья 11 башкирского кодекса предусматривает для средств массовой информации, зарегистрированных за пределами республики и не включенных в каталог “Роспечати”, необходимость прохождения процедуры согласования создания средства массовой информации (не ясно дополнительно или вместо регистрации), порядок которого устанавливается Кабинетом министров Республики Башкортостан.
Документы, представляемые на регистрацию
В Кабардино-Балкарии и Удмуртии закон требует предоставления для регистрации заявления и квитанции об уплате регистрационного сбора. В Башкоторстане, помимо перечисленных документов, необходимо предъявить устав редакции и учредительный договор.
В заявлении на регистрацию должны быть указаны сведения об учредителе (соучредителях) - наименование, местонахождение, название и языки средства массовой информации, местонахождение редакции и форма периодического распространения массовой информации и предполагаемая территория распространения, примерная тематика и специализация, предполагаемая периодичность выпуска и максимальный объем издания, источники финансирования и сведения о том в отношении каких еще средств массовой информации заявитель является учредителем, главным редактором, издателем или распространителем.
В башкирском кодексе к этому перечню добавляются сведения о предполагаемом полиграфическом предприятии или передающем центре, с указанием их юридического адреса. Норма в высшей степени примечательная, с учетом существующей в республике политики протекционизма по отношению к собственной, государственной полиграфической базе.
Общий срок рассмотрения документов, представленных для регистрации установлен всеми республиканским законами в один месяц. В Кодексе Республики Башкортостан “О средствах массовой информации” предусмотрена, однако возможность назначения технической или иной экспертизы по представленным документам. В этом случае, срок удлиняется до трех месяцев, а регистрация осуществляется на основе решения специальной разрешительной комиссии (статья 14 кодекса). Введение “технической” экспертизы, предмет которой остается неясным, с учетом требований, предъявляемых к документам, представляемым на регистрацию и оснований отказа в ней, как и создание специальной разрешительной комиссии, позволяет говорить об эволюции порядка регистрации в Республике Башкортостан от уведомительного к разрешительному.
Отказ в регистрации возможен, если заявление подано от имени лица не имеющего права быть учредителем, или указанные в заявлении сведения не соответствуют действительности, либо название, примерная тематика и специализация представляют собой злоупотребление свободой массовой информацией, либо если федеральный или республиканский компетентный орган уже зарегистрировал средство массовой информации с таким же названием и формой периодического распространения (статья 19 кабардино-балкарского и статья 15 удмуртского законов).
Башкирский кодекс содержит несколько отличные основания отказа в регистрации. Также как и в предыдущей группе республик, в Башкортостане не допускается регистрация средства массовой информации, если заявление подано лицом не имеющем права быть учредителем, или Министерство печати уже зарегистрировало средство массовой информации с таким же названием (башкирский кодекс не требует что бы при этом совпадала и форма периодического распространения, поэтому запрет имеет более широкое применение). Расширяется и предмет оценки примерной тематики и специализации: она не только не должна являться злоупотреблением свободой массовой информации, в смысле соответствующей статьи закона, но и не должна противоречить остальному действующему в Башкортостане законодательству.
Отказ в регистрации возможен в Башкирии и в том случае, если заявление подано от имени учредителя лицом не имеющем на то полномочий или с нарушением предусмотренного порядка, что в остальных республиках рассматривается не как основание к отказу, а как повод к оставлению заявления без рассмотрения.
Не допускается, в соответствии с башкирским кодексом, и регистрация средства массовой информации до истечения года со дня вступления в законную силу решения о прекращении его деятельности. И, наконец, отказ возможен, если не разрешены споры о праве на учреждение средства массовой информации или устав редакции и учредительный договор противоречат законодательству (статья 17 кодекса).
Признание свидетельства о регистрации недействительным.
Все республики предусматривают обязательный судебный порядок признания свидетельства о регистрации недействительным и устанавливают исчерпывающий перечень случаев в которых это возможно.
Таковыми, в соответствии со статьей 17 удмуртского закона, статьей 21 кабардино-балкарского закона и статьей 19 башкирского кодекса, являются: получение свидетельства о регистрации обманным путем, невыход зарегистрированного средства массовой информации в свет (в эфир) более одного года (в Башкирии - в течении 6 месяцев), неутверждение устава или заменяющего его договора в течении 3 месяцев со дня первого выхода в свет (эфир), и повторная регистрация данного средства массовой информации (во всех республиках, кроме Башкортостана).
В Башкортостане, помимо перечисленных, основаниями для признания свидетельства о регистрации недействительным указаны еще и - выпуск продукции средства массовой информации, противоречащей содержащимся в свидетельстве о регистрации сведениям и противоречие содержания продукции средства массовой информации действующему законодательству, а также возникновение спора между учредителем и трудовым коллективом о праве на учреждение средства массовой информации, когда они по отдельности заявили свои права на это (неясно как последнее правило соотносится с установленным статьей 26 кодекса запретом редакции претендовать на учреждения средства массовой информации до принятия учредителем решения об отказе от своих прав).
Свидетельство о регистрации может быть признано недействительным, согласно статье 19 башкирского кодекса, и в случае противоречия договора между учредителем и редакцией или устава последней действующему законодательству.
Часто, при подачи иска о признании свидетельства регистрации недействительным, истец (соответствующее министерство) не уточняет на основании какого именно пункта закона он просит признать свидетельство о регистрации недействительными, а иногда и смешивает с основаниями, предусмотренными для вынесения предупреждения. Например, при “закрытии” газеты “Трибуна” в г. Махачкала, в одном процессе, кроме того что свидетельство о регистрации было признано недействительным, еще и было удовлетворено требование регионального управления о том, что в некоторых публикациях газеты содержались материалы, возбуждающие национальную рознь, а также “оскорбляющие органы государственной власти”.
С проблемой повторной регистрации и признания свидетельства о регистрации недействительными связан один из самых крупных конфликтов, произошедших в Республики Калмыкия с газетой “Советская Калмыкия”.
Один из соучредителей издания - Ассоциация фермеров Калмыкии 14 июля 1994 года провела свой внеочередной съезд, где, без согласия и ведома другого соучредителя освободила от занимаемой должности главного редактора Юдину Л.А. и назначила на эту должность Капканова А.О., после чего газета, несмотря на то, что она уже была ранее зарегистрирована в Калмыцком региональном управлении регистрации и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации в области печать и массовой информации (свидетельство № Э-0076 от 8 октября 1993 года), была 15 августа 1994 года повторно зарегистрирована (новое регистрационное свидетельство тоже имело № Э-0076).
Не смотря на очевидную незаконность действий Ассоциации фермеров Калмыкии, которая была подтверждена решением Судебной палаты по информационным спорам при Президенте Российской Федерации от 22 сентября 1994 года, и имевшей место повторной регистрации, которая запрещена законом, Элистинский городской суд решением от 28 апреля 1995 года отказал трудовому коллективу редакции в иске к Калмыцкому региональному управлению регистрации и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации в области печать и массовой информации о признании свидетельства о регистрации от 15 августа 1994 года недействительным, указав, что имела место перерегистрация в связи со сменой учредителя (хотя второй учредитель издания АО “Инкрус” от своих прав не отказывался). Это решение было оставлено в силе определением Коллегии по гражданским делам Верховного суда Республики Калмыкия от 1 июня 1995 года, и только Верховный суд Российской Федерации 8 декабря 1995 года отменил все состоявшиеся постановления по делу как незаконные и необоснованные направил дело на новое рассмотрение в Элистинский городской суд. Однако, даже такое решение Верховного суда Российской Федерации не смогло повлиять на позицию калмыцких судебных властей и новое решение городского суда от 8 августа 1996 года вновь было не в пользу трудового коллектива редакции. И только 3 сентября Элистинский городской суд признал незаконными решение внеочередного съезда фермеров Калмыкии об освобождении Юдиной Л.А. от должности и приказ о назначении на должность Капканова А.О. - то есть решения, послужившие толчком для повторной регистрации и связанного с ней конфликта, но, опять ни словом не обмолвился о незаконности выданного “Советской Калмыкии” (редактор Капканов) свидетельства о регистрации, оставив, по сути, конфликт в том же тупиковом положении.
Освобождение от регистрации.
В Башкоторстане, Кабардино-Балкарии и Удмуртии не требуется регистрации средства массовой информации, если оно учреждено органами государственной власти исключительно для издания своих официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов, если периодическое печатное издание распространяется тиражом менее 500 экземпляров (в башкирском кодексе, как и в российском законе - менее 1000 экземпляров), если радио- или телепрограмма распространяется по кабельным сетям ограниченным помещениями или территорией одного юридического лица, либо имеет не более 10 абонентов (статья 17 кабардино-балкарского закона, статья 14 удмуртского закона и статья 16 башкирского кодекса).
В Удмуртии и Башкирии освобождаются от регистрации также и аудио и видео программы, распространяемые в записи тиражом не более 10 экземпляров.
В Республике Адыгея установлены своеобразные правила на этот счет. Освобождение от регистрации предоставляется только периодическим печатным изданиям, распространяемым тиражом не более 1000 экземпляров, но и здесь, только в том случае, если их учредителями являются органы государственной власти и управления, суда и прокуратуры и издание предназначено для распространения их официальных сообщений, либо юридические лица, в случае, если издание создается для распространения материалов, обобщающих их деятельность и предназначено для внутреннего пользования, либо граждане и их объединения. В последнем случае никаких условий, касающихся содержания средства массовой информации не установлено.
Лицензирование
В республиках - субъектах Российской Федерации не принимались отдельные законы, регулирующие деятельность телевидения и радио. Эти вопросы, как и на федеральном уровне, регулируются в общих для печатных и электронных средств массовой информации законодательных актах.
Нормы, посвященные лицензированию телевизионного и радиовещания содержаться в Кодекса “О средствах массовой информации” Республики Башкоторстан и Законе “О средствах массовой информации” Удмуртской Республики. Кабардино-Балкарский закон вопросы лицензирования в этой сфере не затрагивает, хотя иные проблемы, связанные с телевидением и радио, традиционно включаемые в законы о средствах массовой информации, регулирует достаточно подробно, а адыгейский отсылает по вопросам выдачи и аннулирования лицензии к положениям федерального законодательства.
Правила лицензирования, установленные в удмуртском законе не отличаются от существующих в настоящее время на федеральном уровне.
Распределение компетенции между федеральными и республиканскими властями в Удмуртии установлено в зависимости от предполагаемой зоны охвата вещания. Если таковая включает населенные пункты с численностью населения более ста тысяч человек - лицензия выдается Федеральной службой по телерадиовещанию с учетом заключения Комиссии по лицензированию телерадиовещания в Удмуртской Республике, если численность населения в местности, на которой возможен уверенный прием телерадиопередач, менее ста тысяч - лицензия выдается самой удмуртской Комиссией (статья 33).
Случаи аннулирования лицензии, содержащиеся в статья 34 удмуртского закона, идентичны содержащимся в статье 32 федерального закона. Таковыми являются: получение лицензии обманным путем, неоднократное нарушение требований нормативных актов в области массовой информации, либо лицензионных условий, по поводу чего делались письменные предупреждения и скрытая уступка лицензии.
При этом удмуртским законом предусмотрена возможность дополнения этого перечня в других нормативных актах.
Регулирование лицензирования в Башкоторстане отличается некоторым своеобразием.
Политику в области лицензирования теле-, радиовещания, показа видео-, кинохроникальных и иных программ осуществляет Республиканская комиссия по телерадиовещанию при Министерстве печати и массовой информации Республики Башкортостан. А государственную политику в области присвоения теле-, радиочастот проводит в жизнь Государственная инспекция электросвязи по Республике Башкортостан. Таким образом, в кодексе республики закреплен принцип двух лицензий (на телерадиовещание и на деятельность по связи в сфере телерадиовещания), который долгое время подвергался критики на общероссийском уровне.
Республиканские власти Башкоторстана окончательно отказались также и от идеи формирования независимого от правительства государственного органа, который бы определял государственную политику в сфере лицензирования и проводил его в жизнь, образование которого было предусмотрено в российском законе, но так и не было осуществлено.
Интересно еще одно положение башкирского кодекса. В нем определено, что лицензии на право вещания в эфире (по кабельным, информационно-компьютерным и иным сетям) выдаются на один год (а не на пять, как предусмотрено федеральным законодательством). Столь короткий срок действия лицензии ставит вещателя в неопределенное и более зависимое от лицензирующего органа положение и способен объективно препятствовать частному инвестированию в телевидение и радио, так как инвесторы не смогут иметь твердых гарантий того, что теле или радиокомпания будет осуществлять свою деятельность в течении срока, который позволял бы надеяться на получение отдачи от вложенных в ее развитие средств.
В то же время в кодексе предусмотрена возможность выдачи бессрочной лицензии. Для этого требуется специальное решение Государственного Собрания Республики Башкортостан.
Республиканский кодекс не устанавливает в каких случаях и в каком порядке происходит аннулирование лицензии, но содержит упоминание о возможности судебного решения “о лишении права на вещание и показ”. Вероятно речь идет о “прекращении распространения продукции средства массовой информации”, которое, согласно статье 35 возможно, как раз, лишь на основании судебного решения в случаях: прекращения деятельности данного средства массовой информации, нарушения редакцией своего устава, если распространение продукции средства массовой информации противоречит действующему законодательству, или распространение рекламной, эротической продукции средства массовой информации производится не в определенное специально для этого время или в нарушение иных условий распространения, либо редакцией нарушены имущественные либо личные неимущественные права авторов, а также в случае, если распространитель не уполномочен проводить данную деятельность учредителем либо редакцией, либо издателем средства массовой информации или иным лицом, обладающим правами и обязанностями распространителя.
И в удмуртском и в башкирском законах упомянута возможность объявления конкурса на получение лицензии, которая оставлена на усмотрение органа, осуществляющего лицензирование.
Последнее на чем хотелось бы остановиться - это на том, что нормы башкирского кодекса, посвященные лицензированию совершенно не согласованы с положениями федерального законодательства, и не только с Законом РФ “О средствах массовой информации”, который прямо называет тот орган, который разрабатывает государственную политику в данной сфере, и определяет какие органы должны ее проводить, но и с положениями законодательства о связи, которое устанавливает, что лицензии на деятельность в области связи выдаются в соответствии с Федеральным законом “О связи” Министерством связи Российской Федерации.
Сохранение статьи 40 кодекса в неизменном виде может привести к путанице, когда лицензия выданная или аннулированная башкирской Комиссией по телерадиовещанию не будет признаваться или, напротив, будет сохранять свою силу на взгляд федеральных органов и наоборот.
