С октября 1998 г. по июнь 2000 г. Центр “Право и СМИ” при поддержке британского Фонда “Ноу-хау” работал над реализацией программы “Формирование законодательных основ системы правового ограничения концентрации СМИ в России”. Актуальность этой программы определялась следующими обстоятельствами. За последнее время в России сделано немало шагов по пути формирования системы правового регулирования средств массовой информации (СМИ). Достаточно назвать лишь несколько принятых законов: “О СМИ” (1991 г.), “Об авторском праве и смежных правах” (1993 г.), “Об информации, информатизации и защите информации” (1995 г.) и т.п., — чтобы сделать вывод об успешном продвижении России по пути цивилизованного регулирования деятельности СМИ.

Вместе с тем в последнее время в России отмечается появление ряда существенных изменений в технологиях, общих для массовых коммуникаций всех развитых стран, и прежде всего — создание и внедрение новых средств массовых коммуникаций, а также слияние индустрии связи и средств массовой информации. Указанные изменения в материально-технической базе СМИ создают материальные предпосылки для возникновения принципиально новых форм организационных и экономических отношений, отношений собственности, что, в свою очередь, приводит к централизации капиталов, оборачивающихся в сфере массовых коммуникаций, к выходу конкуренции между изданиями на качественно новый уровень, к формированию мощных информационно-финансовых групп со своими корпоративными интересами.

Еще одно обстоятельство — общее ухудшение экономической конъюнктуры в стране, вызванное обострением системного кризиса. Главным последствием этого обстоятельства для редакций стало падение рынка рекламы. Это, с одной стороны, поставило средние и мелкие СМИ, особенно в регионах, на грань финансового выживания, а с другой — обострило проблему зависимости журналиста от издателя и собственника СМИ, злоупотребляющих экономическими рычагами давления на творческие коллективы. С другой стороны, более ожесточенные формы приняла конкуренция между изданиями за долю в рекламном рынке, что связано, в том числе, и с проблемой обеспечения экономической выживаемости изданий и телекомпаний в условиях явно недостаточного бюджетного финансирования.

Отмечаемый рост негативных тенденций, таких как концентрация СМИ в руках отдельных владельцев; создание финансово-информационных монополий; поглощение крупными информационными “империями” средних и мелких газет и телекомпаний, особенно в регионах, недобросовестная конкуренция между изданиями, а также вмешательство издателя или собственника СМИ в сферу профессиональной деятельности журналистов, поставило в повестку дня задачу разработки закона об ограничении концентрации СМИ. При этом необходимо было учитывать то обстоятельство, что действующий закон “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках”, к сожалению, по целому ряду причин не способен адекватно регулировать такую специфическую отрасль бизнеса как массовые коммуникации.

Еще одно явление, характерное в большой степени для России, чем для стран Запада: конвертация политической власти в собственность на СМИ и, с другой стороны, конвертация собственности на СМИ во властный ресурс. Это выдвигает следующую проблему: возникает такое явление как концентрация “властного капитала” в сфере СМИ, связанная с возможностью чиновников оказывать явное и скрытое влияние на редакционную политику СМИ, — особенно учрежденных органами государственной власти и местного самоуправления, побуждая их заводить и использовать в своих политических целях подконтрольные, “карманные” СМИ. Другой стороной этого процесса являются попытки проникновения во власть так называемой “медианоменклатуры” — владельцев крупных медиа-структур, монополизировавших значимые доли медиа-рынка (как на федеральном, так и на местном уровне) и использующих в этих целях свои эксклюзивные возможности по формированию общественного мнения. Очевидно, что обе указанные тенденции нельзя отнести к позитивным факторам развития свободы слова и плюрализма мнений.

Проблема концентрации собственности на СМИ неразрывно связана с прозрачностью (транспарентностью, открытостью, гласностью) отношений собственности в сфере СМИ, — учитывая значительную долю “черного нала”, т.н. неформальных отношений, “теневого” финансирования как в сфере медиа-рынка, так и в российской экономике в целом.

Очевидно, что все указанные обстоятельства потребовали своего безотлагательного отражения и учета в правовой системе с целью приближения российского законодательства к современным мировым стандартам. Другими словами, речь идет о необходимости радикальной трансформации существующей российской системы правового регулирования СМИ в направлении законодательного ограничения концентрации и централизации СМИ. Именно это и вызвало к жизни партнерскую программу Центра “Право и СМИ”, нацеленную на формирование законодательных основ ограничения концентрации СМИ в России и обеспечения прозрачности в этой сфере и поддержанную британским Фондом “Ноу-хау”. В рамках реализации программы Центр также выступил инициатором и организатором подготовки законопроекта об ограничении концентрации СМИ — важной составной части программы — призванного восполнить указанные пробелы в законодательстве.

Тем самым можно с полным основанием говорить, что появление партнерской программы Центра в полной мере ответило назревшей к настоящему времени общественной потребности в необходимости дополнить право СМИ антимонопольной составляющей. Ведь без нее, как представляется, невозможно осуществить эффективную поддержку демократических процессов в стране и создать условия для продвижения рыночных реформ во все сферы общественной жизни. Об этом свидетельствует и опыт законодательного регулирования масс-медиа западных стран, где существуют соответствующие “антимонопольные” законы — чрезвычайно сложные юридические документы, который стоят на страже свободной и добросовестной конкуренции в сфере СМИ. Очевидно поэтому нашим зарубежным партнером в реализации “антимонопольной” программы стал Центр сравнительного права и политики СМИ Оксфордского университета (Великобритания).

Ситуация осложнялась тем, что до последнего времени в России законотворческая деятельность в деле подготовки закона об ограничении концентрации постоянно сталкивалась с определенными трудностями. Прежде всего, речь шла об отсутствии материалов, касающихся ситуации с концентрацией СМИ в России, а также материалов, обобщающих соответствующий опыт тех стран, где подобные разработки ведутся или проводились ранее, — прежде всего, Великобритании. Кроме того, долгое время отсутствовал центр, который, обладая наличными возможностями и опытом проведения подобных мероприятий, взял бы на себя сбор и обработку необходимых материалов и организовал бы с привлечением специалистов разработку на этой основе закона об ограничении концентрации СМИ и его общественную экспертизу. Помимо этого, большим препятствием на этом направлении являлась и является до сих пор лоббистская деятельность крупных информационных монополий, не заинтересованных в ограничении своего влияния.

И тем не менее, есть все основания полагать, что реализованная Центром “Право и СМИ” программа “Формирование законодательных основ системы правового ограничения концентрации СМИ в России” оказалась способна предложить комплексное и системное решение всех этих проблем.

Так, в число основных задач программы входило, во-первых, проведение предварительного исследования состояния сферы массовых коммуникаций (как в Москве, так и в регионах России) с точки зрения отмеченных выше проблем, связанных с концентрацией СМИ.

Во-вторых, программа включала в себя совместную деятельность российского и британского партнеров по сбору, обработке, систематизации и обобщению всех юридических материалов из Западной Европы (законов, комментариев, судебных дел и т.п., имеющих своим предметом регулирование концентрации СМИ), которые были востребованы при подготовке российского закона об ограничении концентрации СМИ. Доступ к накопляемой информации был постоянно действующим и свободным для всех желающих.

В-третьих, в ходе реализации проекта ставилась задача обеспечения максимальной открытости и гласности в деле распространения накопленного опыта в области антимонопольного законодательства о СМИ, а также информации о ходе разработки закона. В том числе для этого использовались возможности Центра как держателя веб-страницы в Интернете (http://www.medialaw.ru), как учредителя ежемесячного журнала “Законодательство и практика СМИ” (“ЗиП”; издается с 1994 г.), как структуры, оказывающей регулярную информационную поддержку по правовым вопросам в области СМИ всем заинтересованным лицам и организациям. Кроме того, проводился текущий мониторинг состояния российской правовой среды в деле регулирования концентрации СМИ с регулярной публикацией его результатов. Наиболее существенные материалы по исследуемой проблеме публиковались также в специализированном приложении к “ЗиПу” — “Концентрация СМИ”.

В-четвертых, Центр при поддержке своего британского партнера организовал ряд обсуждений актуальных проблем правового регулирования концентрации СМИ и апробирование возникших в связи с этим интеллектуальных наработок на “круглых столах”, посвященных этому вопросу.

В-пятых, Центр, используя свои постоянные и устойчивые рабочие связи с ведущими российскими и зарубежными правоведами и экспертами в области права СМИ, привлекал их к участию в разработке инициативного законопроекта, призванного регулировать основы экономических отношений в сфере массовой информации, в том числе нацеленного на обеспечение прозрачности и ограничении концентрации СМИ.

В-шестых, в качестве конечного продукта мы получили инициативный авторский проект Федерального закона “Об основах экономических отношений в сфере массовой информации”, который вместе с наиболее значительными и имеющими непреходящее значение материалами, полученными в ходе реализации всей программы, опубликован в настоящей книге, посвященной состоянию сферы правового регулирования концентрации СМИ в России и в других странах.

Наконец, в-седьмых, 8-9 июня 2000 года проведена конференция-симпозиум, на которой были подведены итоги реализации проекта, обсуждены проблемы концентрации и прозрачности СМИ в России и за рубежом, намечены очередные программные цели в продолжение и развитие проекта.

Как представляется, реализация программы смогла создать условия для формирования эффективной правовой системы регулирования уровня концентрации СМИ, что в дальнейшем позволит на этой основе развивать демократические процессы в сфере средств массовой информации, обеспечивать соблюдение прав граждан на доступ к информации и свободу слова, а также продвигать рыночные отношения в сфере СМИ. При этом очевидно, что достигнутые в партнерской программе результаты будут способствовать формированию в российском обществе цивилизованной правовой среды даже в том случае, если законопроект не будет принят органами законодательной власти России, поскольку результаты программы позволят сформулировать соответствующий мировому опыту вектор развития правовой системы и, являясь достоянием широкой гласности, окажут если не прямое, то опосредованное воздействие на процесс принятия законодательных решений благодаря использованию накопленных в процессе реализации проекта наработок, изданных книг, опубликованных материалов и т.п.

Итак, можно сказать, что настоящая книга, представляя собой анализ и обобщение основных результатов выполнения проекта, выступает в качестве так называемой “Белой книги” — своеобразного “итогового отчета” по комплексному исследованию проблемы концентрации и прозрачности СМИ.

Так, в самом начале реализации проекта был проведен “круглый стол” по рассматриваемой проблеме. В организации “круглого стола” Центру “Право и СМИ” оказал содействие известный журнал “Среда” — “высоколобое” издание, специализирующееся в вопросах развития масс-медиа. Главный редактор “Среды” А.Б.Панкин выступил в качестве модератора “круглого стола”, а публикуемые в книге материалы этого обсуждения впервые появились на страницах этого журнала. Несомненно, результаты проделанного участниками “круглого стола” “мозгового штурма” оказали большое влияние на понимание проблем концентрации СМИ и прозрачности медиа-среды и получили свое развитие в последующих аналитических материалах и практических рекомендациях по данной проблематике, разработанных нами в ходе реализации проекта.

Далее, свой вклад в проведение социологического исследования внес Фонд “Общественное мнение” (ФОМ), координатором от которого выступила Л.М.Васильева. Данные проделанного ФОМом социологического исследования позволили нам взглянуть на проблему с точки зрения зрительской и читательской аудитории.

Затем Центром “Право и СМИ” было проведено исследование состояния СМИ, как в регионах, так и в Центре, с точки зрения их прозрачности и степени концентрации. Данное исследование проводилось при помощи анкетирования руководителей медиа-структур девяти регионов России. Респонденты опрашивались по типовой анкете, содержание и структура которой отражала весь комплекс вопросов по исследуемой теме. В проведении опроса Центр “Право и СМИ” сотрудничал с Национальным институтом прессы и АНО “Интерньюс”. В качестве координаторов данной части проекта выступали соответственно О.В.Карабанова и А.Г.Качкаева, при этом большая поддержка проекту была оказана со стороны директора АНО “Интерньюс” М.А.Асламазян. На местах проведением опроса непосредственно занималась группа интервьюеров, в которую входили: А.Анохин (Новосибирск), Л.Люличева (Воронеж), Е.Александрова (Санкт–Петербург), Е.Баркова (Владивосток), И.Самохина (Ростов-на-Дону), Л.Шевченко (Екатеринбург), И.Алешина (Нижний Новгород), Г.Прокопорский (Красноярск), О.Дружинина (Самара). Соответствующий опросный лист был разработан исследовательской группой Центра “Право и СМИ” в сотрудничестве с нашим британским партнером и также опубликован в книге.

Основную аналитическую работу по обработке материалов регионального исследования проделала старший преподаватель журфака МГУ, обозреватель радиостанции “Свобода” А.Г.Качкаева, дополнив их собственными наработками по исследованию данной проблемы в части московских медиа-холдингов.

Все указанные выше материалы, вошедшие в Часть 1 книги, послужили для работающих по проекту юристов-экспертов вспомогательным источником фактологических сведений о состоянии “структур повседневности” в исследуемой сфере.

Следующим этапом работы по проекту явилось изучение материалов по западному опыту регулирования концентрации и прозрачности СМИ. Эта работа велась Центром “Право и СМИ” в тесной связи с его оксфордским партнером, отобравшим и проанализировавшим огромное количество западных законов о СМИ и других нормативных документов, подготовившим обзоры и комментарии по исследуемой проблематике. В свою очередь, Центр обеспечил перевод всех этих материалов, обобщающих западный опыт правового регулирования концентрации и прозрачности СМИ, на русский язык и их использование в процессе работы по проекту, а также их размещение в Интернете в свободном доступе. Наиболее важные из этих текстов опубликованы в Части 3 данной книги.

Следует отметить, что помощь зарубежного партнера не ограничилась подбором и предоставлением необходимых юридических материалов; в течение срока реализации проекта британские и европейские специалисты в области регулирования концентрации и прозрачности СМИ неоднократно приезжали с визитами в Россию и совместно с российскими экспертами участвовали в “круглых столах”, посвященных обсуждению законопроекта и связанных с ним проблем. Итоговые решения, выработанные по итогам этих обсуждений, также нашли свое место в этой книге.

Наконец, следует упомянуть и сам законопроект. Его автором выступил известный специалист в области права СМИ, внесший значительный вклад в дело становления и развития всей системы правового регулирования СМИ в России, один из авторов базового Закона РФ о СМИ, бывший министр печати и информации РФ и бывший чрезвычайный и полномочный посол РФ в ЮНЕСКО, доктор юридических наук, профессор Михаил Александрович Федотов. Текст законопроекта, наряду с извлечениями из соответствующих теме российских законодательных актов, также занял достойное место в книге — в ее Части 2 — как зримый и весомый итог реализации проекта, в концентрированном виде вобравший в себя наиболее существенные достижения и наработки нашей программы. И хотя доведение законопроекта до окончательного принятия не входит в непосредственные задачи проекта, Центр, выражая огромную благодарность М.Федотову за сотрудничество и экспертную помощь, надеется на его поддержку и при дальнейшем продвижении законопроекта.

Если же брать весь наш проект в целом, то основная работа по нему осуществлялась сотрудниками Центра “Право и СМИ” Г.Винокуровым, Ф.Кравченко, А.Рихтером (директор проекта), М.Савинцевой, П.Сурковым, В.Чернышовым, С.Шевердяевым. Кроме того, к обсуждению проекта привлекался ряд других российских специалистов в данной области, в частности, В.Балытников, главный специалист Центра законотворчества г.Москвы; И.Близнец, член Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ; Ю.Вдовин, заместитель председателя общественной правозащитной организации “Гражданский контроль” (Санкт-Петербург); А.Копейка, член Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ; Н.Лепченко, заместитель начальника правового управления ЗАО “Медиа-Мост”; С.Лукницкий, заместитель президента Гильдии российских адвокатов, В.Монахов, заместитель председателя Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ; Д.Остальский, руководитель пресс-службы ЗАО “Медиа-Мост”; Б.Резник, депутат Государственной Думы Федерального Собрания РФ, заместитель председателя комитета по информационной политике Госдумы.

Центр также выражает глубокую признательность за сотрудничество своему британскому партнеру — Программе сравнительного права и политики СМИ Оксфордского университета, и личную благодарность его директору Стефану Ферхульсту (со-директору нашего совместного проекта с британской стороны), а также сотруднице Программы Алисон Харкурт (координатору партнерской программы с британской стороны).

Помимо этого мы благодарим участвовавших в юридической экспертизе законопроекта специалистов-правоведов: Тома Гиббонса (Великобритания), Альберто Перес Гомеса (Испания), Питера Круга (США), Эда ван Лоона (Нидерланды), Лесли Хитченс (Великобритания).

Необходимо также выразить огромную личную благодарность бывшей сотруднице британского Фонда “Ноу-хау” Дафни Скиллен за ее весомый вклад в разработку проекта, а также за всестороннюю помощь Центру в его реализации. Кроме того, мы благодарим программного специалиста Фонда “Ноу-хау” Гарета Уорда, осуществлявшего курирование проекта на его завершающей стадии, а также выражаем признательность самому Фонду “Ноу-хау”, поддержавшему нашу программу.