Инициативный авторский проект федерального закона “Об основах экономических отношений в сфере массовой информации” имеет целью создание благоприятных правовых условий для обеспечения плюрализма в российских средствах массовой информации. При этом плюрализм понимается, с одной стороны, как множественность независимых и автономных средств массовой информации, имеющих доступ к достаточному числу разнообразных источников информации, средств производства и распространения продукции средств массовой информации, а с другой стороны, как отражение в СМИ разнообразия политических, социальных, религиозных и культурных взглядов при соблюдении редакционной независимости и уважении тех правил саморегулирования, которые могут быть приняты самим медиа-сообществом на добровольной основе.

Предметом законодательного регулирования являются меры обеспечения плюрализма. Речь идет, во-первых, о мерах, гарантирующих прозрачность отношений собственности и контроля над массово-информационными предприятиями (учреждениями, корпорациями). Поскольку понятие контроля трактуется в проекте весьма широко, постольку требования прозрачности распространяются не только на владельцев и учредителей СМИ, но также на их аффилированных лиц, а также на рекламодателей, поставщиков содержания, коммуникационных услуг и т.д., то есть на всех тех, от кого реально зависит функционирование того или иного средства массовой информации. Такие требования выдвигаются не только и не столько с целью создания условий для осуществления контроля над процессами концентрации СМИ и монополизации отдельных сегментов данной сферы, но прежде всего для того, чтобы граждане имели реальную возможность самостоятельно оценивать сообщения и материалы СМИ, зная их финансовые, политические и организационно-производственные связи и обязательства.

Во-вторых, законопроект регулирует меры, призванные предотвратить концентрацию средств массовой информации и обеспечить добросовестную конкуренцию между ними.

В-третьих, законопроект регулирует меры, призванные обеспечить защиту профессиональной самостоятельности редакций и журналистов.

При этом все предусмотренные законопроектом меры так или иначе связаны с экономическими отношениями, что и предопределило его название.

Концепция законопроекта исходит из того, что данный акт должен стать важной частью законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации. Поскольку в силу требований части первой ст. 5 Закона Российской Федерации “О средствах массовой информации” от 27 декабря 1991 г. данный закон играет структурообразующую роль в системе законодательства РФ о СМИ, постольку представляемый законопроект строится в соответствии с ним. По всем трем указанным выше направлениям законопроект развивает положения, содержащиеся в Законе о СМИ. Так, он использует те зачатки требований прозрачности, которые можно усмотреть в требовании сообщать при регистрации, в отношении каких других СМИ заявитель является учредителем, собственником и т.д. (п. 10, ч. 1 ст. 10). Институт профессиональной самостоятельности редакций также существует в действующем законе (ч. 1 ст. 19). Однако Закон о СМИ не может и не должен содержать подробное регулирование всего комплекса правовых мер обеспечения плюрализма через закрепление основ экономических отношений в данной сфере.

Разумеется, законопроект связан с Законом о СМИ не только отношениями иерархии. Заключительная глава проекта предусматривает внесение определенных изменений и дополнений в Закон о СМИ, как и в ряд иных федеральных законов, что обусловлено необходимостью устранения правовых коллизий.

Терминологическую основу законопроекта составляет его тезаурус (ст. 2 “Понятия и определения”), опирающийся на тезаурусы Закона о СМИ и действующего антимонопольного законодательства, но не повторяющий их. Особую важность имеет введение таких понятий как массово-информационное предприятие (учреждение, корпорация) и лицо, осуществляющее над ним контроль. Необходимость введения первого из указанных понятий вытекает из особенностей тезауруса действующего Закона о СМИ, определяющего СМИ как форму периодического распространения массовой информации, а редакцию – как организацию, осуществляющую производство и выпуск СМИ. Для целей закона, призванного регулировать экономические отношения, понятие редакции является неадекватным, поскольку здесь участвуют субъекты другого понятийного ряда: унитарные предприятия, акционерные общества и т.д. Вот почему требуется трансформировать понятие редакции в понятие предприятия или учреждения в зависимости от коммерческого или некоммерческого характера ее деятельности.

Понятие лица, осуществляющего контроль над массово-информационным предприятием (учреждением, корпорацией), складывается из совокупного объема понятий “группа лиц” и “аффилированные лица”, сформулированных в Законе Российской Федерации “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках” (ст. 4). В результате образуется понятие достаточно широкое для того, чтобы включить случаи, когда СМИ оказывается под влиянием того или иного юридического, физического или должностного лица не только в силу отношений собственности, но также в силу сетевых соглашений, иных договоров или даже в силу родственных либо политических связей. Использование столь широкого понятия должно позволить сделать гласными механизмы влияния и давления на СМИ.

Характеризуя тезаурус законопроекта, следует отметить, что здесь впервые вводятся такие понятия как “аудит массовой информации”, “аудитория СМИ”, “спонсорство”, “телевизионная торговля” и т.д. Здесь конкретизируются также понятия, которые уже имеются в текущем законодательстве, но, не будучи точно определены, вызывают трудности в правоприменении: “вещатель”, “печатная площадь”, “эфирное время” и т.д.

Глава “Редакция средства массовой информации” призвана восполнить те пробелы и устранить те коллизии, которые возникли в Законе о СМИ в связи с введением в действие первой и второй частей Гражданского кодекса Российской Федерации. Здесь решаются, в частности, такие вопросы, как о взаимосвязи СМИ и его редакции, который достаточно удачно был урегулирован в Законе СССР “О печати и других средствах массовой информации” от 12 июня 1990 г., об организационно-правовых формах существования редакций как юридических лиц, о правовом статусе редакции, не являющейся юридическим лицом и т.д.

Как показывает изучение практики, ныне совершенно не применяется норма, содержащаяся в п. 3 ч. 1 ст. 15 Закона о СМИ, указывающая на то, что отсутствие устава редакции является основанием для признания недействительным свидетельства о регистрации СМИ. В результате во многих СМИ редакционные уставы либо отсутствуют, либо не соответствуют Закону о СМИ. Для выправления практики законопроект предусматривает процедуру обязательной регистрации редакционных уставов по месту регистрации соответствующих средств массовой информации.

Особого внимания заслуживают статьи 6–8, устанавливающие гарантии редакционной самостоятельности. Автор усматривает эти гарантии в разделении механизмов принятия финансовых решений и решений, касающихся реализации редакционной политики; в создании института программного заявления; в установлении значительных компенсаций при увольнении главного редактора и журналистов. Решая вопрос о собственнике СМИ, проект вводит презумпцию признания таковым именно учредителя, если из учредительных документов или закона не следует иное. Такой подход позволяет избежать передела собственности в сфере СМИ.

Поскольку действующее законодательство о СМИ позволяет органам государственной власти и местного самоуправления учреждать собственные средства массовой информации, постольку в законопроекте предусматривается особый правовой режим для подобных СМИ. Очевидно, что государственные и муниципальные СМИ должны, с одной стороны, предоставлять гражданам определенный минимум информационного обеспечения (например, в ходе избирательных кампаний, для информирования о деятельности органов власти, для обеспечения свободы выражения мнений и т.д.), а с другой – быть столь же независимыми в реализации редакционной политики, как и негосударственные СМИ.

Следует подчеркнуть, что законопроект исходит из того, что государственные и муниципальные СМИ не должны быть связаны отношениями собственности или соучредительства с негосударственными структурами и частными лицами. В свою очередь государственные и муниципальные органы, их должностные лица не должны иметь каких-либо отношений с негосударственными СМИ. Отсутствие этих ограничений в действующем законодательстве открывает путь к политической монополизации СМИ и к коррупции в данной сфере.

В проекте подтверждаются существующие налоговые, таможенные и валютные льготы для СМИ, установленные федеральным законом еще в 1995 г. Одновременно вводятся общие правила, которые должны соблюдаться при решении вопросов о льготах, дотациях и привилегиях для СМИ. Данные правила должны предотвратить превращение государственной поддержки СМИ в инструмент политического давления и подкупа.

Проект вводит институт доверительного управления СМИ. Управляющие учреждения и управляющие компании должны сыграть роль “буфера” между собственником СМИ и редакцией. В отношении государственных и муниципальных СМИ они призваны обеспечить компетентное руководство ими, уважение редакционной самостоятельности, учет мнения аудитории. Что же касается управляющих компаний, то они задуманы как средство не только защиты редакционной самостоятельности, но и спасения СМИ от неэффективного собственника.

Специальная глава законопроекта посвящена предотвращению концентрации средств массовой информации. Здесь устанавливаются те максимальные лимиты, которых могут достигать медиа-холдинги в процессе строительства своей структуры. Причем, указанные лимиты распространяются не только на владельцев массово-информационных предприятий (корпораций), но и на лиц, имеющих контроль над ними.

Особо выделено решение вопроса об ограничении перекрестного владения, поскольку уже сегодня строительство медиа-холдингов в центре и на местах идет, как правило, по пути концентрации в одних руках печатных и электронных СМИ. Лимиты, установленные законопроектом в этой сфере, должны исключить существование на карте России таких мест, где все средства массовой информации оказываются под контролем одного и того же лица.

С учетом отсутствия федерального закона, предусмотренного еще ст. 30 Закона о СМИ и определяющего порядок формирования и деятельности Федеральной комиссии по телерадиовещанию, законопроект содержит некоторые наиболее важные нормы, касающиеся лицензирования телерадиовещания. С их помощью, в частности, устраняются существующие противоречия между Законом о СМИ и Федеральным законом “О лицензировании отдельных видов деятельности”. Предлагается разделить лицензирование деятельности по осуществлению телерадиовещания и лицензирование каналов вещания по аналогии с предусмотренным законодательством о недрах лицензированием в сфере разработки месторождений полезных ископаемых. В этих целях вводятся понятия общей лицензии (на осуществление деятельности) и индивидуальной лицензии (на использование конкретного участка радиочастотного спектра).

При установлении преград концентрации СМИ и с учетом того, что контроль над СМИ может осуществляться в самых различных формах, законопроект содержит специальные правила, касающиеся спонсорства, телевизионной торговли, производства и размещения рекламы, использования программ собственного производства и т.д. Важно подчеркнуть, что проект исходит из необходимости разделить производство массовой информации и рекламы. В этой связи медиа-холдингам запрещается иметь в своем составе рекламные агентства.

Ограничения, связанные с пребыванием на государственной (муниципальной) службе, являются одним из инструментов предотвращения политической монополизации СМИ. Возможность привлечения виновного должностного лица к дисциплинарной или уголовной ответственности (например, за превышение должностных полномочий или незаконное участие в предпринимательской деятельности) должна обеспечить действенность данных норм.

Специальная глава посвящена мерам по обеспечению прозрачности средств массовой информации. Прежде всего, здесь речь идет о том, чтобы обеспечить нормальный сбор минимально необходимой информации о тех СМИ, которые продолжают свою деятельность. К сожалению, организационно-правовые механизмы, предусмотренные Федеральным законом “Об обязательном экземпляре документа”, оказались совершенно непригодны для реализации данной задачи.

Кроме того, предусматривается сбор и опубликование информации, которая имеет общественную значимость и, не нарушая коммерческой тайны, способна дать аудитории достаточные сведения, чтобы судить о принадлежности либо подконтрольности того или иного СМИ.

Следует подчеркнуть, что при работе над проектом внимательно учитывались рекомендации Комитета Министров Совета Европы, касающиеся общественного вещания, обеспечения плюрализма и прозрачности и т.д. Кроме того, широко использовалась законодательная и правоприменительная практика ряда стран Западной Европы (Великобритании, Франции, Испании, Нидерландов, Швеции, Финляндии и др.).

Михаил Федотов