Проблема правового регулирования деятельности электронных СМИ в России до сих пор остается до конца не решенной, несмотря на то, что попытки такого решения неоднократно предпринимались еще со времен "перестройки" и принятия первых законов в сфере СМИ. Существенным в этой связи является то, что проект базового закона "О телерадиовещании", вынесенный в 1990 году на обсуждение в Верховный Совет СССР одновременно с законопроектом "О печати и других средствах массовой информации", в отличие от последнего так и не был принят. А между тем этот закон, в случае его принятия, должен был регулировать отношения между государством, вещателями, производителями программ, организациями, которые осуществляют техническое обеспечение их распространения; обеспечивать правовую основу организации и деятельности вещания; определить порядок государственного и общественного регулирования телерадиовещания. Поскольку же Закон "О телерадиовещании" так до сих пор не принят, сегодня все эти правоотношения регулируются в основном подзаконными актами, практика применения которых регулярно выявляет коллизии некоторых норм правительственных документов и действующих законов.

Здесь необходимо отметить, что российские законодатели вполне осознают тот факт, что телерадиовещание имеет большое значение для современного общества, и поэтому они признают необходимость урегулирования отношений в этой сфере на уровне федерального закона. Проблема, однако, состоит в том, что трудности с принятием закона связаны не столько с юридическими, сколько с политическими вопросами. Законопроект содержит много таких положений (например, формирование лицензирующего органа, механизм государственного контроля над телевидением и т.д.), по которым практически исключено достижение компромисса сторонами, участвующими в его разработке, в силу принципиального различия занимаемых ими позиций. Так, например, основным препятствием выработке взаимоприемлемого решения стали разногласия по поводу полномочий и порядка формирования лицензирующего органа – Федеральной комиссии по телерадиовещанию. Закон о СМИ предусматривает создание комиссии как независимого органа, обладающего широкими полномочиями при осуществлении лицензирования, в то время как в последнем из обсуждавшихся проектов закона о телерадиовещании для комиссии предполагался статус всего лишь совещательного органа. В соответствии с этим проектом, в Комиссию должны были входить по два представителя от Президента РФ, каждой из палат Федерального Собрания и Правительства РФ. Этот порядок формирования создавал преимущества для законодательной ветви власти, поэтому в 1995 году закон "О телевизионном вещании и радиовещании", уже одобренный обеими палатами Федерального собрания, не был подписан Президентом РФ. В процессе переработки проект закона о телерадиовещании был фактически расчленен на несколько проектов, и сегодня парламентарии выступают с инициативами принятия нескольких различных законов, касающихся отдельных аспектов телерадиовещания.

Между тем, последние годы охарактеризовались значительными изменениями в сфере действующего законодательства об электронных СМИ и о системе органов государственного управления в сфере телерадиовещания. Эта система оставалась практически неизменной в течение 1993 — 1998 гг., после того как Указом Президента РФ № 2255 от 22 декабря 1993 г. "O совершенствовании государственного управления в сфере массовой информации" была создана Федеральная служба России по телевидению и радиовещанию (ФСТР), в ведение которой передавались электронные СМИ. Постановлением Правительства РФ №1359 от 7 декабря 1994 года ФСТР были переданы функции по лицензированию телерадиовещания. При этом вещатель был обязан получать две лицензии – на телерадиовещание в ФСТР и на осуществление деятельности по связи в области телерадиовещания в ведомстве по связи (несколько раз в течение этого периода менявшем статус министерства и государственного комитета). Несогласованность действий и противоречия в отношениях двух ведомств — ФСТР и "связистов" — зачастую усложняли процесс выдачи лицензий, а сама возможность того или иного вещателя получить разрешение на соответствующую деятельность ставилась в зависимость, кроме всего прочего, еще и от соглашения между этими двумя органами.

Указом Президента РФ "О совершенствовании государственного управления в области средств массовой информации и массовых коммуникаций" (№ 885 от 6 июля 1999 года) было ликвидировано разделение функций управления различными СМИ: указ упразднил ФСТР и создал единое Министерство РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций (МПТР). Централизация управления должна была гарантировать скоординированность действий в сферах, ранее относящихся к ведению различных государственных органов. Так, Министерство вправе в рамках своей компетенции участвовать в регулировании процесса производства и распространения рекламы в СМИ, осуществлять мероприятия по стандартизации и сертификации технической базы и разработку политики в области использования радиочастотного спектра, согласовывая свою деятельность с соответствующими государственными органами (Министерством по антимонопольной политике, Министерством связи и т.д.). Положение об этом министерстве было утверждено Постановлением Правительства РФ №1022 от 10 сентября 1999 года.

МПТР должно было не только обобщать предшествующий опыт различных ведомств по регулированию печатных и электронных СМИ, но и вырабатывать собственную практику применения "старого" законодательства и новых положений, введенных прежде всего принятым в 1998 году Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" (№ 158-ФЗ от 25 сентября 1998 года, далее – Закон о лицензировании). Закон содержит перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию (в их числе телерадиовещание), и устанавливает общий порядок лицензирования, который так и не был выработан специальным законом о телерадиовещании. Этот закон должен был также восполнить некоторые из многочисленных пробелов в действующем законодательстве о телерадиовещании.

Базовыми для большинства подзаконных актов являются имеющиеся положения Закона 1991 года "О средствах массовой информации" (далее – Закона о СМИ). Однако в самом законе не определено юридическое понятие телерадиовещания (упомянутое в ст.2 Закона о СМИ как способ распространения продукции СМИ), в нем также не определен правовой статус субъектов телерадиовещания – прежде всего вещателей различной формы собственности. Статья 30 Закона о СМИ устанавливает, что государственная политика в области лицензирования телерадиовещания вырабатывается и осуществляется Федеральной комиссией по телерадиовещанию, порядок формирования которой устанавливается отдельным законом. По статье 31 Комиссия выдает лицензии на осуществление телерадиовещания при соблюдении ряда лицензионных условий; эта же статья допускает конкурсное рассмотрение заявок на получение лицензии. Статья 32 содержит условия аннулирования лицензии. На основе этих норм Правительство РФ устанавливало порядок лицензирования телерадиовещания.

В 1994 году Постановлением Правительства РФ было утверждено Положение №1359 от 7 декабря 1994 года "О лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации" (далее – Положение о лицензировании) как переходный документ, действующий до принятия в соответствии со ст.30 Закона "О средствах массовой информации" специального закона, касающегося Федеральной комиссии по телерадиовещанию. Положение продолжает действовать и сегодня, однако его применение затруднено многочисленными противоречиями, возникшими с принятием новых документов, касающихся процедуры лицензирования. Этот документ содержит общие требования к порядку лицензирования телерадиовещания, список документов, предоставляемых для получения лицензии, основания для отказа в выдаче и условия аннулирования лицензии, полномочия лицензирующего органа по осуществлению контроля над соблюдением условий лицензий. Ограниченный объем (в частности, вновь за счет понятийного аппарата и ряда значимых процедур) не позволяет считать Положение исчерпывающим нормативным инструментом для осуществления лицензирования. Бланкетные нормы Положения отсылают, например, к "установленному" порядку пролонгации лицензии, хотя в последующие годы эта процедура так и не получила четкого нормативного урегулирования.

Согласно Положению, на получение лицензии могли претендовать только юридические лица, предоставившие в ФСТР заявление по установленной форме, сведения об основных технико-экономических показателях средств подготовки и формирования программ, а также свидетельства о регистрации в качестве средства массовой информации (обычно телеканалов). Получение лицензии ФСТР давало лицензиату право обратиться в Министерство связи для получения (во внеконкурсном порядке) лицензии на деятельность по связи в области телерадиовещания, после чего вводить в эксплуатацию собственный передатчик или заключать с предприятиями связи договор о трансляции сигнала. Таким образом, для начала деятельности по вещанию теле- и радиопрограмм необходимо и достаточно получение свидетельства о регистрации электронного средства массовой информации, лицензии на деятельность по связи и лицензии на вещание.

Следует упомянуть, что на уровне субъектов Федерации вводились дополнительные требования, как, например, получения разрешения "соответствующей городской администрации" (в соответствии с Постановлением Главы Администрации Пензенской области №123 от 28.02.95 "О порядке организации теле- и радиовещания на территории Пензенской области"). Данная норма не предусмотрена ст.31 Закона "О средствах массовой информации" 1991 года, Законом о лицензировании 1998 года или Положением о лицензировании 1994 года.

Положение о лицензировании устанавливает порядок лицензирования, который применялся вплоть до конца 1998 года, и в каждом конкретном случае выдачи лицензий общие формулировки документа допускали свободу усмотрения ФСТР. Развивая норму Закона "О средствах массовой информации" о возможности "конкурсной" выдачи лицензий, Положение предоставляло ФСТР право проводить при их распределении открытый конкурс в случае, если на одну частоту претендуют несколько заявителей. Но диспозитивность этой нормы предоставляла ФСТР полную свободу усмотрения при распределении частот. Положение предусматривало создание при ФСТР Комиссии по вещанию – органа, который должен был рассматривать спорные ситуации, возникавшие при выдаче лицензий. Такая комиссия была сформирована и действовала в 1994-99 гг. Ее решения имели рекомендательный характер, хотя при подведении итогов конкурсов ФСТР следовала им в большинстве случаев. В отсутствие юридических механизмов принцип гласности в лицензировании телерадиовещания (п.7 Положения) оставался декларативным.

Среди действующих норм Положения следует отметить пункт 13, согласно которому ни одно юридическое лицо не может получить лицензии на осуществление теле- и (или) радиовещания более чем по двум каналам вещания на одну и ту же территорию, если зоны обслуживания совпадают полностью или более чем на две трети. Положение не содержит необходимых разъяснений используемых понятий, и определить, когда произошло нарушение ограничения, почти невозможно. Так, не разъяснено значение "совпадения на две трети" (чего с чем?), и не оговорена возможность осуществления радиовещания в различных частотных диапазонах (например, при одновременном вещании в СВ и УКВ-диапазонах). Эта норма может быть соотнесена с п.10 ст.10 Закона РФ "О средствах массовой информации", требующим предоставления в регистрирующий орган сведений о том, в отношении каких еще СМИ заявитель выступает как учредитель, главный редактор и т.д. Представляемая в соответствии с этим пунктом информация сегодня не влияет на окончательное решение о регистрации СМИ и его статус по Закону о СМИ, так как практически отсутствует специальный механизм антимонопольного регулирования в сфере СМИ. Пункт 13 Положения о лицензировании остается единственной нормой, дающей право лицензирующему органу отказать в выдаче лицензии для предотвращения доминирования на рынке одного вещателя, притом что соответствующие нормы антимонопольного законодательства (в частности, о доминирующем положении одного из субъектов рынка) на практике не применяются к сфере телерадиовещания.

В то же время, механизм увязывания норм Закона о СМИ и Положения о лицензировании предлагается законодательством ряда субъектов Федерации. Например, положение Закона Республики Адыгея "О средствах массовой информации" (от 25 января 1993 года) предусматривает "в случае монополизации средств массовой информации" наложение штрафа (от одного до шестикратного минимального размера оплаты труда) и признание недействительным свидетельства о регистрации таких СМИ. Эта санкция позволяет эффективно применять п.10 ст.10 Закона РФ "О средствах массовой информации", если классифицировать получение более двух лицензий как форму монополизации. Однако положение этого Закона Адыгеи не имеет аналогов в федеральном законодательстве и устанавливает дополнительное основание для признания недействительным свидетельства о регистрации по сравнению со ст.15 российского Закона о СМИ.

После вступления в силу Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" ФСТР должна была скорректировать процедуру лицензирования в соответствии с его положениями. В частности, новый закон оговаривал условия выдачи, приостановления и аннулирования лицензий, отличные от норм Закона "О средствах массовой информации" и Положения о лицензировании телерадиовещания. Закон, в частности, предусматривает право на получение лицензии не только для юридических (как было предусмотрено в Положении 1994 года), но и для физических лиц, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей.

Положения Закона о лицензировании устанавливают общий порядок лицензирования для видов деятельности, подпадающих под ряд критериев, установленных в ст.4 данного закона. Впоследствии он должен был быть детализирован в Положениях, утвержденных Правительством для каждого вида деятельности, но не принятом еще в обновленном виде для телерадиовещания. Закон определяет общие полномочия регулирующих органов, соотношение прав федеральных лицензирующих органов и соответствующих органов субъектов федерации, устанавливает ограничения размеров выплат за рассмотрение заявлений и выдачу лицензий. Телевизионное и радиовещание включено в закрытый перечень лицензируемых в соответствии с данным законом видов деятельности (ст.17).

Положения ст.7 ("Действие лицензии") представляют серьезное отступление от сложившейся практики в сфере телерадиовещания. Установленный законом порядок лицензирования рассчитан на его применение совместно лицензирующими органами Федерации и субъектов Федерации: он разделяет "территориальную компетенцию" этих органов по выдаче разрешений на осуществление деятельности на территории РФ или отдельных субъектов соответственно. Такая норма соответствует ст.31 Закона о СМИ, допускающего выдачу лицензий на вещание Федеральной комиссией по телерадиовещанию и территориальными комиссиями.

Эти положения являются основой для другого противоречия в законодательстве субъекта Федерации: в Башкортостане осуществление государственной политики в области лицензирования теле-, радиовещания было передано Республиканской комиссии по телерадиовещанию при Министерстве печати и массовой информации Республики Башкортостан в соответствии со ст.40 республиканского Кодекса о средствах массовой информации (принят 5 ноября 1992 года №ВС-13/4).

Однако Постановлением Правительства РФ "О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного и радиовещания" №1359 полномочия лицензирующего органа, имеющего исключительное право выдачи лицензии на вещание на всей территории Российской Федерации, признаются за Федеральной службой России по телевидению и радиовещанию (федеральным органом исполнительной власти). Заключая договоры с территориальными комиссиями по вещанию, созданными ФСТР совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, Федеральная служба делегировала им роль консультативных органов, решения которых имели рекомендательное значение при решении ею вопроса о выдаче лицензии на вещание.

Другие подзаконные акты также предоставляют полномочия по выдаче лицензий на вещание именно федеральному органу. Основанием для этого является, с одной стороны, норма пункта "и" статьи 71 Конституции РФ, устанавливающей, что в ведении Российской Федерации находятся "федеральные… информация и связь", а с другой стороны, норма ч.1 ст.5 Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", устанавливающей, что "в целях обеспечения в соответствии с Конституцией Российской Федерации правовых основ единого рынка Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации в соответствии с их полномочиями осуществляют… отнесение полномочий на осуществление лицензирования конкретных видов деятельности к компетенции федеральных органов государственной власти". Такое исключение оправдывает отнесение телерадиовещания к тем видам деятельности, лицензирование которых осуществляется только федеральными органами вне зависимости от территории, на которой планируется осуществлять указанную деятельность.

Большинство существенных требований этого акта в отсутствие Положения о лицензировании телерадиовещания или специального закона можно сравнивать только с нормами Закона о СМИ. Существенные элементы предусмотренной в последнем процедуры лицензирования разъясняет и дополняет принятый позднее Закон о лицензировании. Наличие аналогичных групп норм допускает буквальное их соотнесение, которое выявляет как тождественные положения, так и принципиальные различия, которые становятся источниками коллизий двух законов.

Так, Закон о лицензировании называет основанием для отказа в выдаче лицензии наличие в документах, представленных соискателем, недостоверной информации, а также несоответствие претендента лицензионным требованиям и условиям. Это в целом соответствует условиям отказа в ст.31 Закона о СМИ — отсутствие технической возможности осуществлять вещание и несоответствие условиям возможного конкурса.

Вводится уточнение положения ст.32 Закона "О средствах массовой информации", предусматривающей возможность аннулирования лицензии за нарушение лицензионных условий. Статья 9 Закона о лицензировании относит к этим условиям в первую очередь соблюдение действующего законодательства РФ в широком смысле слова, то есть нормативных актов всех уровней. Помимо этого закон позволяет дополнять перечень требованиями, обусловленными спецификой конкретного вида деятельности или условий его осуществления.

Значительное отступление от принципов Закона "О средствах массовой информации" допускают предусмотренные Законом о лицензировании возможности лицензирующего органа в осуществлении надзора за деятельностью вещателя. Закон о СМИ в случаях совершения правонарушений субъектами права СМИ использует механизм вынесения предупреждений редакциям СМИ и держателям лицензий. Предупреждение выступает не в качестве административной санкции, а как предупредительная мера для прекращения правонарушения и одновременно как акт "формализации" претензии регулирующего органа. При последующем вынесении санкций письменные предупреждения становятся основанием для прекращения деятельности СМИ (ст.16 Закона о СМИ) или аннулирования лицензии (ст.32 Закона о СМИ).

Закон о лицензировании, в свою очередь, также предоставляет лицензирующему органу право выносить предупреждение нарушителям, однако этот акт никак не влияет на процедуру применения санкций. Приостановление действия лицензии на срок до 6 месяцев (мера, не предусмотренная в Законе о СМИ) может производиться без предварительных предупреждений. Основанием для этого может служить "выявление лицензирующими органами… нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий… которые могут повлечь за собой нарушение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан" (п.1 ст.13 Закона о лицензировании).

Практика толкования этой нормы Министерством позволяет ему приостановить лицензию практически за любое нарушение действующего законодательства. Эта мера применяется МПТР, в первую очередь, в связи с передачами политической тематики для защиты "гарантий избирательных прав граждан" или в случае распространения информации, порочащей честь и достоинство. За такое нарушение была, например, приостановлена лицензия телекомпании "Петербург" в августе 1999 года после повтора сюжета об акции движения "Правое дело", за который ранее было вынесено предупреждение каналу ОРТ. По мнению МПТР, в сюжете были нарушены права, гарантированные Конституцией РФ, Законом "О средствах массовой информации" и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Другой пример: в декабре 2000 года в г.Сочи было приостановлено действие лицензии телекомпании "Макс-ТВ" по представлению городской избирательной комиссии "о пресечении противоправной агитационной деятельности", выразившейся в распространении информации, порочащей честь и достоинство одного из кандидатов на пост главы Сочи.

В случае продолжения практики нарушений лицензирующий орган обращается в суд с заявлением об аннулировании лицензии. Но уже само по себе полугодичное приостановление работы, независимо от последующего решения суда, фактически вытесняет теле- или радиовещателя с рынка, так как станция теряет аудиторию и рекламодателей. Это обстоятельство – проявление одной из "особых характеристик" телерадиовещания, о которых часто говорили законодатели, обосновывая необходимость принятия специального закона в этой сфере. Базовый Закон "О лицензировании" не учитывает этих характеристик, а его применение Министерством печати в некоторых случаях представляет угрозу для свободы вещания.

При подаче заявления в суд об аннулировании лицензии лицензирующий орган имеет вправе вновь приостановить ее действие, что на практике означает прекращение вещания на неопределенный срок судебного разбирательства. В таком случае вновь происходит потеря аудитории и прибыли вещателя. Формально же Закон о лицензировании допускает аннулирование лицензии только по решению суда на основании заявления лицензирующего органа, что считалось позитивным изменением прежнего порядка лицензирования. Эта норма отменила право лицензирующего органа самостоятельно выносить подобные решения.

В толковании условий аннулирования лицензии (ст.13 Закона о лицензировании) лицензирующий орган или суд имеют значительную свободу усмотрения. Помимо наказания за предоставление недостоверной информации при получении лицензии и незаконности решения о ее выдаче, Закон о лицензировании предусматривает аннулирование в качестве санкции за "неоднократное или грубое нарушение лицензионных требований и условий" (п.3 ст.13). Статья не уточняет, как фиксируются учитываемые нарушения; из текста закона следует, что одна из форм такой фиксации – протокол с указанием нарушения, составленный в результате проверки лицензирующего органа. Закон не уточняет, какая форма отклонения от лицензионных условий будет составлять "грубое" нарушение, хотя само введение подобной градации требует соответствующих критериев оценки. Без этого определение "грубых" нарушений в п.3 ст.13 остается в законе плохо применимым оценочным понятием и потенциальной причиной судебных разбирательств.

После вступления в силу Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" ФСТР должна была скорректировать процедуру лицензирования в соответствии с его положениями. После принятия этого закона Положение о лицензировании, утвержденное в 1994 году, применяется лишь в части, не противоречащей ему, поскольку закон предусматривает принятие компетентными органами государственной власти положений о лицензировании конкретных видов деятельности, которые развивают и детализируют нормы закона. Несовершенство и пробелы действующего Положения ощущались задолго до принятия нового закона, но проект нового Положения о лицензировании телерадиовещания находится в процессе доработки с 1998 года. Тем временем, летом 1999 года была предпринята попытка разрешения ключевой проблемы – Постановлением Правительства № 698 от 26 июня 1999 года было утверждено Положение "О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания" (далее – Постановление № 698), закрепляющее обязательное конкурсное распределение частот в городах с населением свыше 200 тыс. человек.

Учитывая остроту конкуренции во многих российских городах, еще ФСТР собиралась на основе собственных данных по регионам определять те точки России, в которых необходимо выделить частоты в первую очередь и заказывать в соответствующих службах связи "централизованные" исследования. Все частоты для наземного эфирного телерадиовещания, в том числе вновь разработанные и освободившиеся в результате конверсии, должны распределяться через открытый конкурс. Организатор конкурса (сначала ФСТР, теперь МПТР) обязан публиковать в "Российской газете" информационное сообщение об условиях проведения конкурса вместе с данными о радиочастотном канале. В соответствии с Законом о лицензировании, принимать участие в конкурсе могут все юридические лица или индивидуальные предприниматели, зарегистрированные в установленном порядке в РФ. По итогам конкурса победитель получает "в пакете" лицензии и на телерадиовещание, и на деятельность по связи в области телерадиовещания.

Введение конкурсной процедуры потребовало создания при МПТР отдельной структуры – Федеральной конкурсной комиссии (ФКК), особый статус которой призван сделать ведомственную процедуру лицензирования более прозрачной. В Комиссию, состоящую из девяти человек, входят по должности пять представителей МПТР и Минсвязи, остальные четверо являются авторитетными специалистами в области журналистики, юриспруденции, телерадиовещания.

Если при выдаче лицензии на вещание на территории нескольких субъектов РФ Комиссия собирается в составе девяти человек, то в случае, когда вещание предполагается осуществлять на территории только одного субъекта Федерации, в состав Комиссии включаются представители исполнительной и законодательной властей данного субъекта, а также представитель Президента РФ в субъекте Федерации или уполномоченное им лицо. Порядок формирования "региональной части" Комиссии вызвал претензии вещателей, поскольку статус лиц, которые вправе представлять субъект Федерации на конкурсе, усиливает позиции властных структур. Присутствие этих делегатов от региона не может также считаться гарантией защиты интересов местной аудитории, поскольку никаких требований к уровню их компетентности в сфере телерадиовещания Положение об ФКК не содержит.

Применение положений о региональной части ФКК в 2000 году вызвало спор при выдаче лицензии на вещание каналу ТВЦ на территорию Москвы и Московской области. Представители московских властей – акционеров телекомпании – требовали от МПТР включения в состав комиссии представителей города, поскольку программы канала ориентированы в первую очередь на Москву. Однако тот факт, что действие лицензии распространяется также и на территорию другого субъекта РФ – Московской области, стал основанием для отказа в расширении состава Комиссии.

Именно ФКК занимается непосредственно распределением частот, рассматривая заявления, поданные претендентами. Основным предметом рассмотрения на конкурсе становятся концепция вещания каждого претендента и ее технико-экономическое обоснование.

Концепция вещания составляется заявителем по форме, установленной МПТР, и включает примерную тематику передач и содержание программной сетки. Представленное технико-экономическое обоснование должно подтверждать способность претендента реализовать выработанную концепцию. Регламент работы ФКК (утвержденный Приказом МПТР № 90 от 31.12.99 г.) предписывает ее оценивать представленные материалы по ряду критериев, таких как обеспечение потребности населения в телепрограммах определенной направленности, необходимость поддержки социально значимых теле- и радиопроектов, понесенные претендентом затраты на оборудование и самостоятельную разработку частотного канала, а также характеристики технического оборудования претендента (соответствие техническим стандартам, срок ввода в эксплуатацию и т.д.).

Оригинальность концепции вещания признается основным критерием сопоставления претендентов. Однако конкурс, помимо творческой, включает также финансовую составляющую: при выставлении частоты на конкурс Министерство объявляет размер "единовременной платы", которую должен будет внести победитель, чтобы получить лицензию и право начать вещание. Размер платы должен устанавливаться исходя из затрат государства на разработку частотного канала, обеспечения работы конкурсной комиссии, расходы на проведение конкурса (п.6 Положения "О конкурсном порядке..."), а также с учетом особенностей конкретного региона (объема рекламного рынка, населения). Однако единые критерии определения суммы до сих пор не приняты. Сумма подлежит распределению между федеральным бюджетом (60%), МПТР и Минсвязи (по 20% соответственно).

Само понятие "единовременной платы", предложенное ФСТР и Минсвязи при разработке положения, впервые появляется в п.1 Постановления № 698. Ее введение было обусловлено необходимостью предотвратить участие в конкурсе претендентов, которые не обладают достаточными средствами, поскольку поддержание работы вещательной станции требует значительных расходов. Кроме того, вещателям предоставили выбор – ждать объявления о конкурсе или самостоятельно заказывать разработку частоты в ведомстве по связи. По мнению авторов Положения, размер "единовременной платы" вряд ли будет превышать затраты, необходимые заявителю для поиска свободной частоты. В любом случае частота, позволяющая осуществлять вещание в населенном пункте, где проживают свыше 200 тыс. человек, должна быть выставлена на конкурс, на котором вещатель, заказавший и оплативший ее разработку, не получает никаких преимуществ или гарантий победы.

Такая конкурсная методика последовательно применяется уже полтора года, однако механизм единовременных выплат был изначально уязвим с юридической точки зрения. Закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", устанавливая общие требования к процессу получения лицензии, предусматривает только два вида взносов за выдачу лицензии: плату за рассмотрение заявки и лицензионный сбор. Их сумма ограничена и не должна превышать трехкратный и десятикратный минимальный размер оплаты труда соответственно. В соответствии же с Постановлением № 698 за выдачу лицензии взимаются три вида взносов, причем размер третьего вида – "единовременной платы" на проведенных Министерством конкурсах колебался от одной тысячи до тридцати миллионов рублей. Несмотря на видимое противоречие с Законом о лицензировании, обжалование действий Министерства маловероятно, так как это грозит из-за длительных судебных разбирательств вновь нарушить "статус кво", что не выгодно в первую очередь самим получателям лицензий.

Возражения вещателей вызывают и критерии выбора Федеральной конкурсной комиссией лучшего среди претендентов на частоту. Члены ФКК должны оценивать как технические и экономические проекты заявителей, так и творческие разработки – концепции вещания. Но из-за нестабильности экономической ситуации в стране трудно оценить объем средств, необходимый для поддержания должного качества вещания в условиях конкретного города. Еще труднее оценивать предложенные концепции, с одной стороны, в силу субъективности оценки проектов членами Комиссии (например, по критерию оригинальности), с другой, – из-за отсутствия каких-либо официально признанных приоритетов МПТР в программной политике будущих вещателей. Критерии, установленные Регламентом ФКК, предписывают "поддержку социально значимых теле- и радиопроектов", однако ни один нормативный акт не содержит определения таковых. Исходя из практики, к таким проектам, видимо, можно относить общественно-политические, детские и культурно-просветительские программы. Однако это никак не закреплено в официальных документах Министерства, и ФКК вынуждена опираться на субъективное мнение ее членов.

Принимая конкурсную процедуру, МПТР планировало организовывать "специализированные" конкурсы под заранее заявленную концепцию вещания преимущественно "неприбыльной" направленности, такой как детское, религиозное или художественное вещание или классическая музыка. Выбор тематики должен основываться на исследованиях аудитории и вещательных рынков, проводимых Министерством, и выдача лицензий на каналы, которые удовлетворяли бы интересы меньшинства аудитории, производилась бы на льготных условиях (при сниженной или исключенной "единовременной плате"). Такой проект также требует предельной конкретизации понятия концепции вещания, которая в результате становится предметом конкурса. На сегодняшний день такая практика не получила распространения, поскольку большинство конкурсов предусматривают свободную концепцию вещания. Исключениями являются проведенные летом 2000 г. конкурс на радиочастоту в г.Москве с концепцией, тематически ориентированной на женскую аудиторию, и конкурс для телевещания культурно-просветительских программ без права рекламной деятельности в нескольких городах России. Размер единовременной платы во втором случае составил около двух миллионов рублей.

При составлении концепции вещатель должен распределить планируемые программы по категориям, однако единственным руководством при этом может служить пояснение МПТР к заполнению бланка "Программная концепция вещания", понятийный аппарат которого имеет скорее прикладное значение, но характеристики которого допускают неоднозначное истолкование категорий претендентами и последующие расхождения в описании концепций. При заполнении общей формы представления программной концепции вещания точными количественными характеристиками можно определить только соотношение программ отечественного и зарубежного производства, а также долю собственной продукции претендента. До принятия единого классификатора, определяющего список категорий программ и критерии их разграничения, трудно унифицировать составление концепции вещания, чтобы создать основу для их сопоставления членами ФКК.

Несмотря на отсутствие юридических оснований для привлечения станции к ответственности, отсутствие критериев создает проблему субъективного характера выносимых Комиссией решений. Ведомственный порядок формирования ФКК не позволяет считать ее коллегиальное решение независимым выражением мнения общества (в Комиссию входят 5 представителей органов исполнительной власти), поэтому в некоторых случаях доверие претендентов и общества к их решениям недостаточно. Принятие свода объективных критериев оценки представляется чрезвычайно сложным, поскольку даже это будет попыткой выразить в юридических понятиях некие субъективные представления об интересах общества и качестве программ.

Норма, аналогичная требованию Приказа ФСТР №151, содержится в обсуждаемом в настоящее время проекте нового Положения о лицензировании (он вынесен на общественное обсуждение на странице МПТР в Интернете — www.mptr.ru). Он, в частности, обязывает претендентов на частоты представлять в лицензирующий орган "копии свидетельств о регистрации СМИ, распространение которых будет осуществлять соискатель лицензии". Принятие такой нормы может обязать вещателя переоформлять лицензию всякий раз, когда будет необходимо изменить "жесткую" концепцию, исключив или дополнив какую-либо программу. Такое же положение предусмотрено в проекте Закона "О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и вещания дополнительной информации в Российской Федерации", внесенном в 2000 году в Государственную Думу членом Комитета по информационной политике В.Е. Булавиновым. Оба документа пока находятся в процессе разработки, и подобные требования могут быть исключены из проекта.

Практика последних полутора лет лицензирования выявила значимые проблемы взаимодействия нормативных актов, вызванные несовершенством некоторых норм Закона о лицензировании и сохранившимися пробелами в регулировании ряда вопросов при осуществлении лицензирования телерадиовещания. Действующие документы (ст.32 Закона о СМИ, п.17 Положения о лицензировании 1994 года) признают нарушением, влекущим серьезнейшую санкцию в виде отзыва лицензии, "скрытую уступку лицензии". Закон о СМИ допускает уступку лицензии на вещание другому лицу только "с согласия органа, ее выдавшего" (ст.31). Само понятие уступки лицензии осталось не определенным, однако из норм законодательства следует, что под ней понимается смена юридического лица, являющегося лицензиатом МПТР, без согласия лицензирующего органа, за исключением случая реорганизации этого юридического лица (п.2 ст.11 Закона о лицензировании). Постановление Правительства "О конкурсах на получение права на наземное эфирное телерадиовещание.." № 698 вводит конкурсный порядок распределения всех свободных частот, не оговаривая случаев передачи лицензий с согласия лицензирующего органа. Однако, такая форма "уступки" в настоящее время возможна на основании норм Закона о СМИ, имеющего приоритет по сравнению с правительственными актами.

В течение всех лет деятельности в России разного рода лицензионных комиссий (впервые такой орган был создан еще по постановлению Совета Министров РСФСР № 500 от 26 сентября 1991 г. "О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного и радиовещания в РСФСР") наибольшие споры вызывала процедура продления срока действия лицензий. Закон о СМИ никак ее не регулирует, а Положение о лицензировании 1994 года отсылает к "установленному порядку" пролонгации, предписывая ФСТР лишь "учитывать мнение потребителей о качестве вещания и передаваемых программ". Поскольку проблема возникает в случае, если на частоту, которую по истечении срока лицензии хочет сохранить за собой прежний вещатель, претендуют другие заявители, эти разногласия разрешала Комиссия по вещанию (пункт 6 Положения о лицензировании). Однако ФСТР не была обязана учитывать ее мнение, а поэтому возобновление лицензий вещателям могло осуществляться в отсутствие какого-либо "установленного порядка".

Закон о лицензировании 1998 года содержит общее положение о продлении срока действия лицензий, однако оно не только не разрешило, но на практике усложнило проблему. Статья 8 этого закона устанавливает для продления единый порядок, последовательное осуществление которого тем не менее блокируется терминологической неопределенностью. Согласно этому положению, лицензирующий орган продлевает срок действия лицензии по заявлению лицензиата, однако "может" отказать в этом, если "за время действия лицензии зафиксированы нарушения лицензионных требования и условий". Закон, таким образом, не обязывает Министерство выставлять частоту на конкурс в каждом случае совершения нарушений вещателем. Диспозитивность нормы ст.8 предполагает по крайней мере оценку серьезности совершенного правонарушения. Однако, в применении Закона о лицензировании эта статья оказалась наиболее "опасной" для будущего вещателей, поскольку МПТР предпочитает отказывать в продлении срока действия лицензии при допущении любых нарушений.

При этом Закон о лицензировании не конкретизирует правовой смысл "фиксации" нарушения. Содержание понятие "зафиксированное нарушение" по логике включает в себя как вынесение официального предупреждения, так и любое частное замечание чиновника Министерства. Однако перспективы юридического признания не зафиксированного письменно и официально факта нарушения в качестве отказа в продлении лицензии в отсутствие документального свидетельства о нарушении представляются сомнительными. По норме Закона о СМИ серьезные санкции, такие как отзыв или отказ в пролонгации лицензии, налагаются только после вынесения письменных предупреждений.

Перечисленные противоречия привели весной 2000 года к серьезному конфликту, сопровождавшемуся серией судебных разбирательств, когда на открытый конкурс была выставлена частота, на которой в Москве и Московской области вещает канал "ТВ-Центр" (ТВЦ). МПТР отказало каналу "ТВ-Центр" в "автоматическом" продлении лицензии из-за того, что в 1999-2000 годах канал получил два официальных предупреждения: одно за нарушения правил ведения предвыборной агитации в декабре 1999 года, другое – за смену юридического адреса без своевременного уведомления об этом лицензирующего органа. В мае 2000 года канал ТВЦ обжаловал действия МПТР в Арбитражном суде Москвы, который признал неправомерным вынесение обоих предупреждений.

Телекомпания ТВЦ остается единственным вещателем, которому удалось выиграть дело о признании недействительными предупреждений МПТР, хотя такие попытки неоднократно предпринимались и другими вещателями, которым на основании вынесенных предупреждений грозило выставление частоты на конкурс. В соответствии с решениями суда формальные свидетельства "нарушений" потеряли юридическую силу. Однако МПТР заявило, что сам факт возникновения у Министерства оснований для вынесения предупреждений следует рассматривать как "фиксацию" им нарушений, несмотря на их последующую отмену в суде. После побед в суде ТВЦ отказался от планов требовать судебной проверки пункта о "фиксации" нарушений, хотя наличие судебной практики могло бы в будущем облегчить применение статьи закона.

В отсутствие судебной практики применения этих положений следует полагаться на сегодняшнюю позицию МПТР – применять Закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" при осуществлении лицензирования телерадиовещания. В Законе "О средствах массовой информации" порядок лицензирования не прописан, но предусмотрен, что, согласно заключительному положению ст.17 Закона о лицензировании, является основанием для применения его к лицензированию данного вида деятельности. Немаловажен здесь также факт принятия 11 апреля 2000 г. Постановления Правительства РФ № 326 "О лицензировании отдельных видов деятельности", утверждающего перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование в "подведомственных" им сферах. Этим постановлением во исполнение требований Закона "О лицензировании…" лицензирование телевизионного и радиовещания, а также вещания дополнительной информации было закреплено за МПТР. Тем самым Постановление № 326 подтверждает намерение уже не профильного ведомства, а Правительства РФ применять этот закон к телерадиовещанию.

Это соответствует другим принципам практики осуществления исполнительно-распорядительной деятельности в сфере телерадиовещания. Так, в соответствии с рядом указов Президента и Постановлений правительства (Указ Президента № 885 от 6 июля 1999 года об образовании МПТР, Постановление Правительства № 1022 от 10 сентября 1999 г., утверждающее Положение о МПТР), государственная политика в области телерадиовещания, в том числе и лицензирование соответствующих видов деятельности, осуществляется федеральным органом исполнительной власти, в то время как Закон "О средствах массовой информации" передает эти вопросы в ведение независимой комиссии по телерадиовещанию. Однако существование подобных принципиальных противоречий в базовом законодательстве требует серьезного анализа практики правоприменения и поиска путей "стыковки" норм. Позитивные сдвиги в развитии законодательства в последние годы – принятие конкурсной процедуры лицензирования, попытка разрешения ведомственных противоречий министерств по делам печати и связи, поиск единого гласного механизма распределения частот и выдачи лицензий – требуют последовательного и исчерпывающего юридического закрепления и выработки практических решений возникающих коллизий.

Яна Склярова

____________________

 2 Подробнее об этом см. Комментарий Центра "Право и СМИ" "Они знают сегодня, что мы услышим завтра". // Комментарии Центра "Право и СМИ". М.: Центр "Право и СМИ", 1999. С.15.

 3 Подробнее об этом – в Комментарии Центра "Право и СМИ" "Обязательная концепция: новые требования к лицензии на вещание". // Комментарии Центра "Право и СМИ". М.: Центр "Право и СМИ", 1999. С.91.

 4 Федотов М.А. Закон о средствах массовой информации: редакция 2001 года. Инициативный авторский проект. М.: Союз журналистов России, 2000.