Прежде всего необходимо отметить, что закон о лицензировании отдельных видов деятельности не является единственным правовым актом в области лицензирования и имеет серьезную правовую основу.

В частности, положения Конституции Российской Федерации. Дело в том, что Конституция Российской Федерации в части 1 статьи 8 закрепляет в качестве основ конституционного строя Российской Федерации, наряду с принципами единства экономического пространства и свободы перемещения товаров и услуг на территории Российской Федерации, также и принцип свободы экономической деятельности. Таким образом, если подходить к лицензированию не только со стороны конституционных положений о свободе слова, но и со стороны конституционных положений об экономической деятельности, то представляется, что лицензирование является в определенной мере ограничением данной свободы.

Наряду с Конституцией Российской Федерации, где закрепляется сам принцип свободы экономической деятельности, существует и статья 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, которая посвящена правоспособности юридических лиц. Исходя из положений статьи 49 Гражданского кодекса, можно утверждать, что в основу правоспособности юридического лица в Российской Федерации положен так называемый принцип общей правоспособности, согласно которому любая коммерческая организация вправе заниматься любым законным видом деятельности, если иное не установлено федеральным законом. Кроме того, юридическое лицо может иметь права и обязанности, которые необходимы для осуществления любых видов экономической деятельности, закрепленных в учредительных документах.

Однако такая свобода предпринимательской деятельности, выражающаяся в принципе общей правоспособности юридического лица, не является абсолютной. И поэтому статья 49 ГК РФ устанавливает необходимость получения лицензии при осуществлении некоторых видов деятельности, поэтому лицензия подразумевается как эквивалент термина "специальное разрешение".

Принятие закона о лицензировании отдельных видов деятельности явилось важным шагом на пути правовой регламентации лицензирования в Российской Федерации. Поскольку до этого центральное место в правовой регламентации занимало постановление правительства РФ от 24 января 1994 года № 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности", то в какой-то степени этот подзаконный акт способствовал обобщению правового опыта регулирования лицензирования в Российской Федерации. Опыт применения данного постановления в определенной мере послужил основой для нового федерального закона. Но наряду с указанным постановлением существовал ряд федеральных законов, юридическая сила которых, соответственно, выше, чем у подзаконного акта, и появились своего рода "заповедники", где данное постановление правительства не могло выполнить свою упорядочивающую функцию. Вот почему следует признать важным появление в Российской Федерации закона о лицензировании отдельных видов деятельности (далее - закон о лицензировании).

Итак, данный закон был принят Государственной Думой 16 сентября 1998 года, подписан Президентом соответственно 25 сентября и опубликован 3 октября 1998 года в "Российской газете". Данный закон содержит ряд существенных изменений в регламентации лицензирования в Российской Федерации, которые имеют позитивное значение. Поэтому речь сейчас пойдет о некоторых существенных изменениях, которые представляют интерес в том числе и для лицензирования теле- и радиовещания.

Данный закон впервые в Российской Федерации содержит ряд определений, которые хотя ранее и применялись на практике, но не обозначались как юридические понятия. В частности, понятие "лицензиат", "лицензируемый вид деятельности", "лицензионные требования и условия" и так далее. Это позволяет более четко определить правовую позицию участников отношений в области лицензирования и способствует упорядочению законодательного регулирования соответствующей деятельности.

Закон о лицензировании регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, и направлен на обеспечение единой государственной политики при осуществлении лицензирования, при регулировании и защите прав граждан, защите их законных интересов, нравственности и здоровья, обеспечении обороны страны и безопасности государства, а также на установление правовых основ единого рынка. Более четко разграничиваются полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, определяются полномочия Российской Федерации в отношении лицензирования и конкретизируется правовое положение лицензирующих органов.

Из положений и законов данной области следует отметить правило, согласно которому деятельность, на осуществление которой выдается лицензия органами государственной власти Российской Федерации, может осуществляться на всей территории Российской Федерации. А деятельность, на осуществление которой лицензия выдается органами государственной власти субъектов Российской Федерации, может осуществляться лишь на территории субъекта, орган которого выдал лицензию. В то же время допускается осуществление такой деятельности на территориях других субъектов Федерации, но при уведомлении соответствующего лицензионного органа. Осуществление деятельности, на осуществление которой получается лицензия, в данном случае без уведомления соответствующих органов является недопустимой.

Впервые определяются критерии видов лицензируемой деятельности. Такими критериями являются угроза для прав и законных интересов других лиц, обороны страны и безопасности государства, и кроме того, лицензирование может осуществляться в том случае, если иной вид контроля в данной ситуации не может быть применен. То есть, лицензирование применяется, если отсутствуют иные механизмы контроля за указанной деятельностью.

Следует отметить существенный блок вопросов относительно рассмотрения заявления на выдачу лицензии и основные существенные новации в этой сфере. Во-первых, при предоставлении соискателем лицензии документов в лицензирующий орган предусматривается необходимость составления описи документов и выдачи соискателю лицензии копии этой описи, что является, несомненно большей гарантией интересов соискателя лицензии, чем простая регистрация подачи документов в регистрирующем органе.

Затем устанавливается единый тридцатидневный срок рассмотрения заявления о выдаче лицензии и, соответственно, принятия решения о выдаче лицензии или об отказе в выдаче таковой. Если мы сравним это положение с предыдущими актами, в частности, с положением о лицензировании отдельных видов деятельности, то можно прийти к выводу, что отсутствует возможность продления данного срока, в то время как указанное положение допускало возможность продления срока в зависимости от ситуации на 60 или 30 дней.

Далее следует отметить, что более четко определен порядок уведомления соискателей лицензии о результатах рассмотрения заявления. Такое уведомление должно обязательно предоставляться в письменной форме. Кроме того, при принятии решения о выдаче лицензии необходимо также не просто уведомить лицо, а указать срок оплаты лицензионного сбора и расчетный счет, на который указанные средства должны быть перечислены. Таким образом, осведомленность соискателя лицензии, получившего удовлетворение, о своих дальнейших действиях является гарантией его интересов.

К числу нововведений в отношении всех видов лицензирования, а не только лицензирования в области телерадиовещания, является закрепление на федеральном законодательном уровне возможности продления срока действия лицензии в том случае, если соблюдаются лицензионные требования и условия. Кроме того, федеральный закон может предусматривать случаи, когда лицензия является бессрочной.

Закон о лицензировании отдельных видов деятельности содержит также положение о прекращении, аннулировании лицензии, приостановлении действия лицензии, о финансировании лицензионной деятельности, о контроле за соблюдением лицензионных требований и условий, а также устанавливается единый реестр лицензий, который должен вестись в Российской Федерации.

Теперь необходимо отметить, что, в отличие от ряда сфер деятельности, где до принятия закона о лицензировании отдельных видов деятельности такое лицензирование осуществлялось на основе подзаконных актов, в области телерадиовещания, как уже упоминалось, существовало два закона, которые продолжают действовать и сейчас: это закон о средствах массовой информации от 27 сентября 1991 года, и закон о связи от 16 февраля 1995 года. Если кратко изложить положения этих законов, касающиеся лицензирования, то, как уже упоминалось, они закрепляют практику так называемой двойной лицензии. То есть сначала, в соответствии со статьей 31 закона РФ о средствах массовой информации, получается лицензия на вещание, выдаваемая Федеральной комиссией по телерадиовещанию (в выдаче такой лицензии может быть отказано, если у заявителя отсутствуют технические возможности осуществления вещания с заявленными характеристиками или близкими к данным характеристикам параметрами), а затем сама лицензия на вещание дает право ее держателю получать лицензию на деятельность в области связи для целей телерадиовещания. Если первая лицензия может быть выдана на основе конкурса, хотя тут также нет обязательного положения о конкурсе, - то вторая лицензия, на деятельность в области связи для целей телерадиовещания, выдается при наличии у лица лицензии на вещание без проведения конкурса. Установлен ряд случаев, когда такая лицензия не требуется, — это статья 15 Закона РФ "О связи". И в данном случае наличие этих двух законов породило одну важную проблему, которая приводит к парадоксальному, на первый взгляд, вопросу: распространяется ли закон о лицензировании отдельных видов деятельности на лицензирование деятельности в области телерадиовещания?

В самом деле, если анализировать его формулировки, все обстоит не так просто. Если мы обращаемся к статье 17 данного закона, в которой закрепляется перечень деятельности, на осуществление которых требуются лицензии, то на двух первых позициях мы обнаруживаем телевизионное вещание и радиовещание. В то же время пункт 3 статьи 19 данного закона говорит о том, что порядок выдачи лицензий не распространяется на лицензирование конкретных видов деятельности, лицензирование которых было установлено федеральными законами, вступившими в силу до вступления в силу закона о лицензировании. Поскольку закон о СМИ и закон о связи вступили в силу до вступления в силу закона о лицензировании, соответственно, согласно этому указанию, порядок ведения лицензионной деятельности, установленный данным законом, к ним неприменим. В то же время, согласно пункту 2 статьи 1 закона телевизионное вещание и радиовещание не входят в число тех областей деятельности, на которые не распространяется действие данного закона. В том числе это различные лицензионные договоры в области интеллектуальной собственности, в области природопользования и так далее. Таким образом, согласно пункту 2 статьи 1 закона о лицензировании отдельных видов деятельности, телевизионное вещание и радиовещание должны лицензироваться в соответствии с указанным законом то есть законом о лицензировании отдельных видов деятельности.

Разрешить указанное противоречие в рамках данного правового поля не представляется возможным. Существует несколько возможных вариантов решения проблемы. Один из них – это согласование положений закона о средствах массовой информации и закона о связи путем принятия закона о телерадиовещании, где лицензирование будет предусмотрено в качестве отдельного раздела, либо принятием закона об особенностях лицензирования в области телерадиовещания. Данный закон позволит как-то соотнести нормы двух прежних законов и нового закона. Либо требуется вносить изменения в пункт 3 статьи 19 нового закона о лицензировании отдельных видов деятельности. В результате этих изменений порядок лицензирования видов деятельности, установленный законами, вступившими в силу до закона о лицензировании, должен либо применяться в части, не противоречащей этому закону, либо продолжать действовать до его приведения в соответствие с положениями нового закона о лицензировании отдельных видов деятельности.

В заключение хотелось бы особо остановиться на том, что представляет собой телевизионное вещание и радиовещание как объект лицензирования с точки зрения законодателя. Это связано с появившейся в последнее время в нашем законодательстве проблемой так называемых электронных средств массовой информации, впервые закрепленной в статье 40 закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", причем под электронными средствами массовой информации там подразумеваются телерадиокомпании. Телерадиокомпании как соответствующие субъекты деятельности в области информации не могут быть приравнены к средствам массовой информации, то есть к форме распространения массовой информации. В соответствии с положениями статьи 2 и статьи 31 данного закона телерадиокомпании являются распространителями продукции средств массовой информации, то есть осуществляют распространение аудиовизуальных программ. Кроме того, закон "Об авторском праве и смежных правах" говорит об организации эфирного и кабельного вещания, которая также не отождествляется со средствами массовой информации. В данном случае, если мы отождествляем телерадиокомпанию и средства массовой информации, возникает масса проблем. В их числе то, что ряд обязанностей, установленных действующим законодательством к распространителю средства массовой информации, к самому средству массовой информации не может быть применен. И, в частности, требуется, наверное, разделить телерадиокомпании, которые занимаются распространением продукции средств массовой информации и производством телерадиопрограмм. В частности, такие телерадиокомпании как ВГТРК, ОРТ и так называемые производящие телерадиокомпании, то есть те, в деятельность которых распространение продукции средств массовой информации непосредственно не входит. Таким образом, лицензированию подлежит деятельность не любой телерадиокомпании, а только деятельность которая будет связана с распространением продукции соответствующих средств массовой информации.

Максим Кудрявцев

(Из выступления на организованной Центром "Право и СМИ" международной конференции "Актуальные проблемы лицензирования телерадиовещания и телекоммуникаций", Москва, 19 декабря 1998 года).