Эффективность правового воздействия на отношения в области телевещания пропорциональна пониманию особенностей правового режима радиочастотного спектра и определению в чьем ведении находятся вопросы его использования.

Федеральный закон "О связи" в ст.12 устанавливает, что регулирование использования радиочастотного спектра является исключительным правом государства. Правительством РФ устанавливается порядок выделения радиочастот и обеспечивается разработка и реализация политики и процедур в области распределения радиочастотного спектра, эффективного использования радиочастот.

Представляется, что действительный смысл этих положений не может быть принят в отрыве от Конституции РФ. Пункт "и" ст.71 Конституции РФ устанавливает, что в ведении Российской Федерации находятся федеральные информация и связь. Поскольку не установлено иного, правовой смысл этой нормы допускает информацию и связь субъектов Российской Федерации, которые находятся в ведении этих субъектов. Учитывая, что теле-, радиовещание субъектов федерации, в том числе с использованием радиочастотного спектра, обеспечивающего это вещание, является частью информации и связи субъектов Российской Федерации, последние обладают всей полнотой государственной власти по этому предмету.

Однако, термин "государство" употребляется Конституцией РФ по отношению как к Российской Федерации (демократическое федеративное правовое государство — ст.1), так и к республике (равноправный субъект Российской Федерации — ст.5). Поэтому напрашивается вывод: регулирование использования радиочастотного спектра может быть исключительным правом и Российской Федерации и республик, входящих в её состав. Но исключительность права указывает на возможность его осуществления только одним субъектом. Иначе говоря, определение надлежащего субъекта регулирования рассматриваемых отношений возможно только с учетом таких конституционных основ федеративного устройства Российской Федерации, как единство системы государственной власти и разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Иной подход приводит к тому, что содержание такого правового института как исключительное право государства на регулирование использования радиочастотного спектра, установленное Федеральным законом "О связи", принципиально меняется в подзаконных актах. В Постановлении Правительства РФ № 552 от 2 июня 1998 года "О введении платы за использование радиочастотного спектра" и Положении "Об оплате использования радиочастотного спектра в Российской Федерации", утвержденном Постановлением Правительства РФ № 895 от 6 августа 1998, устанавливается, что радиочастотный спектр как исключительно общегосударственный, не допускается передавать организациям в собственность или постоянное бессрочное использование. Эта правовая идея (о праве собственности) была позднее последовательно закреплена в Постановлении Правительства РФ № 88 от 1.02.2000 г. "Об утверждении основных положений государственной политики в области распределения, использования и защиты орбитально-частотного ресурса Российской Федерации…", запретившим передачу орбитально-частотных позиций в собственность, приватизацию или постоянное бессрочное пользование, а также в нормативных актах меньшей юридической силы, в частности, в приказе МПТР РФ №95 от 25 апреля 2000 г. "Об определении возможности использования радиочастотного спектра для целей телерадиовещания", в котором исключительное право определяется как ограниченный государственный ресурс — радиочастотный спектр, выделяемый для целей наземного эфирного телерадиовещания, и в других нормативных актах.

Другими словами, в подзаконных нормативных актах исключительное право регулирования использования радиочастотного спектра как правовой институт, регулирующий административные, публично-правовые отношения, потеряло нормативность и стало государственным ресурсом, объектом, регулируемым гражданским законодательством (институт права собственности).

Если допустить, что частота является электрической связью в смысле определения, данного ст.2 Федерального закона "О связи", то есть "всякой передачей или приемом знаков, сигналов, письменного текста, изображений, звуков по проводной, радио-, оптической и другим электромагнитным системам связи", то в силу этого Закона она в качестве федеральной связи находится под юрисдикцией Российской Федерации. В этом случае такое допущение приводит к несоответствию нормы Закона ст.71 Конституции РФ, в силу смысла которой электрическая связь субъектов Российской Федерации (использование радиочастот) должна находиться под их юрисдикцией (ведении) и регулироваться их законодательством.

Однако, представляется более разумным рассматривать частоту как физическое явление (количество электромагнитных колебаний в секунду), природный ресурс, посредством которого технологические системы обеспечивают телевизионное вещание и вопросы использования которого в соответствии со ст. 72 Конституции РФ находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Тогда, в отличии от существующего порядка и учитывая федеративную форму государственного устройства России, использование этого природного ресурса как вопроса совместного ведения должно регулироваться с учетом интересов субъектов Российской Федерации либо совместно с ними.

Например, в городе Москве пунктом "е" статьи 2 Договора от 16 июня 1998 г. "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы" к предмету совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Москвы отнесено лицензирование отдельных видов деятельности на территории Москвы в соответствии с федеральным законодательством.

Являясь правовой формой разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Москвы, упомянутый Договор в статье 4 устанавливает, что полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти Москвы по конкретным предметам совместного ведения определяются соответствующими соглашениями (которые подписываются Председателем Правительства РФ и Мэром Москвы и являются неотъемлемой частью Договора), если иное не установлено федеральным законодательством. Кроме того, "разграничение природных ресурсов на территории Москвы на природные ресурсы, относящиеся к федеральной собственности и собственности Москвы, а также вопросы природопользования регулируются отдельными соглашениями" (пункт 4 ст.10 Договора).

Поскольку такие соглашения (в том числе по лицензированию телевизионного вещания и разграничению природного ресурса — радиочастотного спектра) в отношении г.Москвы не подписывались, а федеральный закон о телевизионном вещании, регулирующий эти вопросы, до настоящего времени не принят, осуществление МПТР и Минсвязи вышеуказанных полномочий по лицензированию телевизионного вещания (использованию радиочастотного спектра для целей телевещания) нарушает порядок, установленный этим Договором.

Следовательно, в соответствии с пунктом 3 статьи 5 Договора и пунктом 2 статьи 12 Федерального закона №119-ФЗ от 24.06.1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" до принятия федерального закона (или подписания соответствующих соглашений) о телевизионном вещании органы государственной власти Москвы вправе по этому вопросу осуществлять собственное правовое регулирование.

Так, в соответствии со статьей 15 Устава города Москвы в ведении города Москвы находятся городские радио, телевидение, печать и информация, по которым город осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов города Москвы. При этом надо иметь ввиду, что телепрограммы практически всех основных эфирных телеканалов доводятся до телезрителей Москвы по кабельным сетям, которые не являются ограниченным государственным ресурсом, а имеют вполне определенного собственника.

Учитывая это, регулирование этой сферы в городе Москве (включая лицензирование) должно осуществляться по Закону г.Москвы "О кабельном телевидении в городе Москве". В соответствии с статьей 5 этого Закона общегородская сеть кабельного телевидения является составной частью экономической и социальной инфраструктуры города Москвы и функционирует как единый хозяйственный комплекс. Кабельные сети и другие объекты могут находиться в государственной и городской муниципальной собственности города Москвы (п.3 ст.6 Закона). Закон предусматривает образование на общественных началах Московской городской территориальной комиссии по телерадиовещанию, уполномоченной ФСТР России (МПТР) рассматривать заявки на получение лицензии на осуществление телерадиовещания на территории города Москвы, подготавливать соответствующие заключения о выдаче лицензий и направлять их в ФСТР России для принятия окончательного решения, а также осуществлять контроль за соблюдением лицензионных условий держателями лицензий на телерадиовещание на территории города Москвы. Кроме того, полномочия органов государственной власти города Москвы по участию "в содержании и развитии систем связи" закреплены в статье 4 Закона РФ "О статусе столицы Российской Федерации".

Анализ законодательства о телевизионном вещании на примере города Москвы показывает, что наиболее существенные вопросы в нем проработаны гораздо полнее и эффективнее, нежели на федеральном уровне. Конституционные положения и отсутствие соглашений по конкретным предметам совместного ведения дают основания относить телевизионное вещание на этой территории к информации и связи города Москвы, которые находятся в ведении Москвы как субъекта Российской Федерации. При этом, как указано выше, вопросы регулирования использования радиочастотного спектра (природного ресурса), обеспечивающего это телевещание, находятся в совместном ведении Российской Федерации и города Москвы.

Эта правовая позиция подтверждается рядом Соглашений, заключенных Правительством Российской Федерации с органами государственной власти некоторых субъектов Российской Федерации, которые учитывают их интересы.

Так, между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Саха (Якутия) было подписано Соглашение "…о разграничении полномочий в области связи" №10 от 28 июня 1995 г., которое определяет принципы сотрудничества и основы взаимоотношений между ними "в целях проведения согласованной политики в вопросах совершенствования и развития взаимоувязанной сети связи Российской Федерации на территории Республики Саха (Якутия), с учетом технологического единства всех сетей и средств электросвязи, в интересах их комплексного использования, повышения эффективности и устойчивости функционирования" (ст.1 Соглашения). Стороны договорились "создавать благоприятные условия для привлечения инвестиций в развитие отрасли связи Республики Саха (Якутия), в том числе иностранных" (ст.3). В соответствии со ст.4 Соглашения Стороны совместно координируют лицензирование деятельности в области связи на территории в сети региональной связи и осуществляют децентрализованное распределение радиочастот в рамках выделенных для территорий полос (номиналов) частот.

Также были подписаны Соглашения "…о разграничении предметов ведения и полномочий в области электрической связи" №8 от 24.06.1996 г. с Администрацией Хабаровского края (администрация осуществляет полномочия "по содействию в проведении единой государственной политики в области электрической связи, лицензированию и обеспечению выполнения норм и правил функционирования предприятий электрической связи" (ст.5 Соглашения), "…о разграничении полномочий в области транспорта и связи" №3 от 29.05.1996 г. с Администрацией Ростовской области, "…о разграничении полномочий в области транспорта, связи и дорожного хозяйства" от 27.05.1996 г. с Администрацией Иркутской области.

Учитывая установленные Федеральным законом №119-ФЗ от 24.06.1999 г. принципы равноправия субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий, недопустимости ущемления их прав и интересов, представляется необходимым установление единого правового режима использования радиочастотного спектра при осуществлении телевизионного вещания, учитывающего интересы субъектов Российской Федерации, в том числе на основе аналогичных соглашений.

Как известно, Постановление Правительства РФ № 698 от 26 июня 1999 г. "О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания" установило платность и конкурсный порядок получения права телевизионного вещания в городах с численностью населения свыше 200 тысяч человек. Вероятно, что предельные размеры платы (не более 3-кратного МРОТ), лицензионного сбора (не более 10-кратного МРОТ), а также порядок их определения и перечисления в бюджет, установленные Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности", не отвечают рыночным требованиям. Поэтому, полномочия по определению размера единовременной платы за получение права на наземное эфирное телерадиовещание были переданы Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию — органу, образуемому МПТР РФ в количестве 9-12 человек, председателем которой является по должности руководитель МПТР. Размер единовременной платы, определяемый конкурсной комиссией, должен "покрывать расходы на проведение конкурса, обеспечение работы конкурсной комиссии, а также на разработку нового радиочастотного канала, координацию и согласование возможности использования частот для целей телерадиовещания".

В порядке эксперимента в 2000 году 40% средств, получаемых в результате проведения конкурсов на право телерадиовещания, подлежали перечислению не в бюджет, а 1) Федеральной службе России по телевидению и радиовещанию (20%) для покрытия расходов на проведение указанных конкурсов, обеспечение работы конкурсных комиссий и контроля за соблюдением лицензиатами условий лицензий на вещание, поддержку социально значимых теле- и радиопроектов и 2) Государственному комитету Российской Федерации по телекоммуникациям (20%) для покрытия расходов на разработку радиочастотного спектра, координацию и согласование возможности использования частот для целей телерадиовещания и на осуществление контроля.

Между тем, при рассмотрения заявлений, разработке и освоении радиочастотных каналов для целей телерадиовещания в соответствии с совместными приказами МПТР и Государственного комитета по телекоммуникациям (Минсвязи) №75 от 9.11.1999 г., №21 от 28.12.1999г., заявитель зачастую самостоятельно заключает и оплачивает договоры: с Главгоссвязьнадзором России — на проведение работ по рассмотрению заявки, с ФГУП НИИР — на проведение работ по изысканию частотного ресурса и разработке рекомендации на частотное присвоение, чем практически исключает или минимизирует расходы МПТР и Минсвязи на разработку радиочастотного спектра, координацию и согласование возможности использования частот для целей телерадиовещания. Вместе с тем, такой экономический порыв со стороны заявителя никак не гарантирует ему взаимности со стороны государства. Вкладывая средства и разрабатывая определенную частоту, заявитель, тем не менее, будет участвовать в конкурсе на право ее использования на общих основаниях, без какого-либо права на приоритет и надежды на их компенсацию в случае проигрыша конкурса.

С большой долей вероятности можно предположить, что расходы на проведение конкурса и обеспечение работы конкурсной комиссии являются крайне незначительными и финансируются из бюджета, при этом часть членов конкурсной комиссии работает в ней на общественных началах (без вознаграждения). Кроме того, следует упомянуть о том, что в 2000 г. только на 1 и 3 частотных каналах Москвы за право вещания было единовременно уплачено 60 миллионов рублей.

Целью правового регулирования является развитие отношений и повышение их эффективности. Процесс правового воздействия начинается с постановки целей и заканчивается их выполнением, достижением определенного результата. Согласно преамбуле Постановление № 698 принято в целях повышения эффективности использования ограниченного государственного ресурса — радиочастотного спектра и более полного удовлетворения потребностей населения в телерадиопрограммах. На первый взгляд, конкурсный порядок предоставления права телевизионного вещания на определенной частоте оправдан необходимостью государственного управления этим природным ресурсом. В действительности, это только один из возможных вариантов решения проблемы, связанной с ограниченностью этого ресурса, наряду с использованием его несколькими заявителями (разное время вещания) и другими, и только в случае возникновения реальной конкурсной ситуации. Когда она создается искусственно (в случае подачи заявки только от одного заявителя) и когда возможность получения права обуславливается платой, размер которой ограничен только корпоративным воображением сотрудников МПТР, то одной из основных целей такого регулирования является получение дополнительных финансовых ресурсов. МПТР аккумулирует эти ресурсы и частично направляет их на финансирование расходов по контролю за соблюдением вещателями лицензионных условий. В этом стремлении происходит подмена цели на средства ее достижения, и федеральный орган исполнительной власти вместо применения норм материального права (выдачи лицензии) осуществляет процессуальные полномочия, переводя все в процесс и решая, чья же концепция лучше. Это противоречие обостряется из-за отсутствия в нормативной базе по этому вопросу каких-либо критериев и требований, регламентирующих "расходы" министерств по проведению конкурса и т.п., обосновывающих их оправданность и реальность. Как следствие этого, у чиновника появляется возможность для неограниченного произвола при решении неурегулированных правом вопросов: так, например, можно повлиять на состав конкурсантов — для этого достаточно установить размер единовременной платы на неприемлемом уровне для "нежелательного" конкурсанта.

Стоит ли в этом случае вспоминать о том, что возмещение расходов министерств по лицензированию телевещания за счет средств заинтересованных лиц противоречит ст.16 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", согласно которой финансирование лицензирования должно проводится в пределах средств, выделяемых на содержание лицензирующих органов из соответствующих бюджетов, и ст.216 Бюджетного кодекса РФ (принцип единства кассы), которая предписывает использовать единый счет бюджета для зачисления всех поступающих доходов бюджета (в данном случае лицензионных сборов и платы за рассмотрение заявлений), а также для осуществления расходов (финансирования)? Ответ достаточно очевиден: варьирование между истинной и декларируемой целями в сочетаниями с незаконными средствами их осуществления является на сегодняшний день определяющим фактором государственного регулирования телевизионного вещания, при котором административный ресурс становится гораздо эффективнее диктатуры закона.

Причем телевещание в этом смысле отнюдь не одиноко. В условиях неэффективности правовой системы государства, не реагирующей должным образом на нарушения законодательства и допускающей их уже на уровне федеральной исполнительной власти, возмездный порядок выдачи разрешения на осуществление лицензируемого вида деятельности успешно "клонировался", на зависть генетикам, в отношении использования радиочастотного спектра иными пользователями. При одинаковом алгоритме действий различия имелись только в размерах платы и получаемых процентах (правды ради стоит заметить, что большинство из этих решений принимались до принятия Закона о лицензировании), например:

1. В соответствии с Постановлением Правительства РФ № 578 от 10 июня 1998 г. лицензию на осуществление деятельности, связанной с предоставлением услуг сотовой радиотелефонной связи с использованием радиочастот, получает уплативший по конкурсу наибольшую годовую плату от размера стартового взноса, определенного Госкомсвязью РФ (Минсвязи) исходя из среднегодового дохода и рентабельности организаций, оказывающих услуги сотовой радиотелефонной связи, с аналогичной зоной обслуживания. При этом 10% уплаченной победителем конкурса годовой платы остается в распоряжении комитета на покрытие расходов по проведению лицензирования и проведению конкурсов, на регистрацию радиочастот и обеспечение радиоконтроля, а оставшиеся средства перечисляются в бюджеты разных уровней.

2. Постановлением Правительства РФ № 895 от 6 августа 1998 г. для организаций, получивших право на использование радиочастотного спектра не на конкурсной основе, введена ежегодная плата в размере 2-кратного тарифа на услуги по управлению использованием радиочастотного спектра, разрабатываемого службой государственного надзора за связью в Российской Федерации и утверждаемого Федеральной службой России по регулированию естественных монополий в области связи. Плата вносится в органы службы государственного надзора за связью в Российской Федерации и направляется на возмещение ее затрат по управлению использованием радиочастотного спектра (50%) и в доход федерального бюджета (50%).

3. В соответствии с Постановлением Правительства РФ № 179 от 16 февраля 1999 г., Минсвязи РФ также предоставляет на конкурсной основе право использования радиочастот для целей распределения телевизионных программ с применением систем MMDS, LMDS, MVDS (конкурируя с МПТР РФ в отношении регулирования этой части радиочастотного спектра) конкурсанту, предложившему наибольшую годовую плату (уплачиваемую ежегодно!) от установленного Минсвязи РФ размера стартового взноса, рассчитанного исходя из среднегодового дохода и рентабельности соответствующих организаций. При этом 10% уплаченной победителем конкурса годовой платы остается в распоряжении Минсвязи РФ на покрытие расходов по проведению конкурсов, на регистрацию радиочастот и обеспечение радиоконтроля. Причем, внесение указанной годовой платы не освобождает победителя конкурса от оплаты тарифа на услуги по управлению использованием радиочастотного спектра.

Более того, такой порядок является основой государственной политики. В соответствии с пунктом 6 "Основных положений государственной политики в области распределения, использования и защиты орбитально-частотного ресурса Российской Федерации", утвержденных Постановлением Правительства РФ № 88 от 1.02.2000 г., "внедрение экономических методов управления орбитально-частотным ресурсом, реализация в отношении негосударственных пользователей политики внедрения рыночных механизмов в процессы регулирования использования орбитально-частотного ресурса путем определения его экономической ценности (рыночной стоимости), а также направление прибыли, полученной в процессе рыночного регулирования использования частот, в первую очередь на поддержание и развитие российских систем спутниковой связи и вещания".

Переориентация органов государственного управления с проблемы государственного управления на продажу права использования радиочастоты (лицензии на вещание) и коммерциализация этого процесса (получение прибыли) свидетельствуют об отсутствии сколько-нибудь значимой концепции развития телевизионного вещания. Реализация этого порядка гарантируется уже тем, что без указанных платежей (единовременная плата и др.) государственные органы и должностные лица не будут совершать в отношении неплательщиков юридически значимых действий в виде предоставления права (лицензии) на использование частоты.

Поскольку правовая сущность этой платы (взносов) соответствует понятию сбора, данному ст.8 Налогового Кодекса РФ, она установлена незаконно. Потому, что ст. 3 НК РФ гласит: "Каждое лицо должно уплачивать законно установленные сборы, которые должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными. Недопустимы сборы, препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав. Ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными настоящим Кодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные настоящим Кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено настоящим Кодексом".

Правовая позиция о незаконности взимания подобной платы изложена также в Постановлении Конституционного Суда РФ № 3-П от 18 февраля 1997 года по делу о проверке конституционности Постановления Правительства РФ от 28 февраля 1996 года "О введении платы за выдачу лицензии на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции". Учитывая позицию Конституционного Суда по этому вопросу, единовременная плата за получение права на телевизионное вещание, а равно иная плата за использование радиочастотного спектра не установлена федеральным законодательным органом в надлежащей форме (федеральным законом), в предусмотренном законом порядке, не введена в действие в соответствии с действующим законодательством, следовательно, не является законно установленной, а вышеназванные Постановления, на основании которых она взимается, в этой части не соответствует Конституции РФ.

Поэтому признание в судебном порядке недействительными, не соответствующими закону положений о взимании указанной платы за использование радиочастотного спектра и ее последующий возврат является лишь вопросом времени. Учитывая, что в этом случае с неизбежностью встанет вопрос о недействительности всех выданных лицензии и возможном переделе телекоммуникационного рынка, ситуация чревата политико-экономическим кризисом.

Телевизионная индустрия в мире стоит на пороге перехода на новые технологии вещания, что требует значительных финансовых вложений. При выборе направлений инвестирования не последнее место занимает состояние правового регулирования телевизионного вещания в стране. Представляется, что сохранение существующего порядка, ориентированного прежде всего на получение государством сиюминутных финансовых и политических выгод, не будет способствовать развитию телевидения. Более того, развитие и усложнение общественно-правовых отношений в области средств массовой информации неизбежно обострит существующие недостатки и сделает их еще более очевидными.

Игорь ЖИДКОВ