Из стенограммы международной конференции, организованной Центром "Право и СМИ" "Актуальные проблемы лицензирования телерадиовещания и телекоммуникаций", 19 декабря 1998 года

Лицензии должны выдаваться согласно ряду принципов и положений. Поэтому у нас существует определенный парламентский контроль за политикой лицензирования в целом. Это все реализовано в статутах, после принятия статутов уже определена общая политика и тогда регуляторы уже действуют более или менее независимо. Лицензиаты должны отвечать определенным предъявляемым критериям, должны соответствовать общим принципам публичного права. В этом случае распределение частот не выглядит правительственным действием. Если какие-то моменты вызывают чье-то недовольство, в этом случае есть возможность обратиться в суд. Но в целом регуляторы действуют независимо, поэтому наша система лицензирования является механизмом, позволяющим регуляторам реализовывать целые серии условий, которые должны выполнять вещатели. Говоря "вещатели", я имею в виду и кабельное телевидение, и спутниковых операторов, а не только наземное теле- и радиовещание. Каждый вещатель должен иметь лицензию для того, чтобы работать. В противном случае это будет серьезным уголовным нарушением. Есть определенные условия, которые вещатели должны выполнять. Некоторые из этих условий носят общий характер, некоторые - довольно специфический и относятся к конкретным видам услуг. Таким образом, у нас есть и общие положения, и частные.

Что касается общих моментов. Лицензии всегда содержат положения, которые предусматривают определенные условия. Это обусловлено выдачей лицензии и дает возможность регулятору проявлять определенную гибкость, реагируя на изменяющуюся ситуацию. Бывает довольно полезно иметь гибкие условия лицензирования, потому что лицензия тогда приобретает формат полуконтрактного обязательства. Когда лицензиат получает лицензию, он заранее знает, за что берется, и понимает, что он должен отвечать оговоренным условиям. Регуляторам становится проще (морально, по крайней мере) реализовывать эти положения. Реализуемость общих условий дает возможность регулятору давать определенные указания и в случае изменения ситуации, и в случае, если этого требуют новые обстоятельства. Среди общих условий также оговариваются компетентность держателя лицензии, его способность реализовать на практике положения лицензии, право собственности. Здесь также есть целый ряд правил, которые предъявляют определенные квалификационные требования. Держатель лицензии должен также отвечать определенным требованиям как личность. Он должен быть гражданином Великобритании или Европейского Сообщества. Он должен быть физическим лицом или работающей зарегистрированной компанией. Есть также условие, связанное с общим стандартом. Также предъявляются определенные требования к программам вещателя: они должны быть составлены в соответствии с хорошим вкусом, не должны оскорблять аудиторию, не должны изобиловать сценами насилия. Есть определенные технические требования. Также есть другие условия, связанные с подачей новостей, с обсуждением различных тем, вызывающих противоречивые реакции, а также тем, которые могут вызвать пристрастную реакцию. Все держатели лицензий, независимо от того, являются ли они чисто коммерческими операторами или полугосударственными операторами, должны отвечать этим требованиям.

Законодательство также предъявляет целый перечень своих требований конкретно к секторам, например, к сектору вещательной индустрии Британии.

Есть определенные условия, которые предъявляются к коммерческим телепередачам, а также к наземным телерадиопередачам. Аналогичные требования предъявляются на "Канале-3" – это региональная сеть передач. Есть масса условий, которые связаны с региональными трансляциями. Это уже аспекты местного вещания.

Также есть условия, которые связаны непосредственно со спутниковым телевидением - это ограниченный перечень требований. В случае выполнения общих условий, по характеру программ особых ограничений не предъявляется. У спутникового телевидения более широкий маневр действия.

Что касается кабельного телевидения, те программы, которые передаются по кабельному телевидению, должны соответствовать общим требованиям.

Что касается дистрибуции кабельных программ, то здесь также есть технические требования, которые предусмотрены при выдаче лицензии. Здесь требования совпадают с требованиями, предъявляемыми другими регуляторами телекоммуникаций.

Общие рамки статутов, которые определяют эту процедуру, определяют, какой характер услуг ожидается от того, кто получит лицензию. Регуляторы должны позволить рынку самому определить, какие виды услуг нужны прежде всего. Если взять, "3-й канал", то у него есть много статутных ограничений, потому что в данном конкретном случае канал должен отвечать всем требованиям как общественная служба вещания. Это предполагает и более высокое качество программ, и внимание к местным потребностям, а также включение школьных, общеобразовательных программ и так далее.

Что касается другого нашего канала - общественного канала "Канал-4", то к нему также предъявляются повышенные требования. Я думаю, что основной момент, который надо отметить, заключается в том, что те рамки, в которых выдаются лицензии, определены статутными положениями, и от тех, кто будет получать эти лицензии, ожидается оказание широкого спектра услуг. В целом, конечно, это базируется на парламентских положениях.

Что касается процесса лицензирования как такового, то процедура у нас довольно различна. В случае "Канала-3" и "Канала-5" мы приняли конкурсную основу. Здесь необходимо понять, что, например, "Канал-3" - это уже довольно развитая индустрия, если мы возьмем коммерческое телевидение. Я думаю, что конкурсные тендеры дают возможность органам власти получать разумную плату за предоставление частот. Каждая компания, которая работает на "Канале-3", является своеобразным местным монополистом, и за то, что они имеют своеобразную монополию, конечно, разумно было бы получать в казну государства определенную плату. Это также дает определенную прозрачность этим процедурам и дает возможность общественного контроля, так как общественность должна знать, на какой основе выдаются лицензии и почему та или иная компания их получает. Я полагаю, что конкурсный тендер, может быть, в Британии действует не так успешно, но в то же время он обеспечил определенные поступления в казну. Он помог создать определенную атмосферу состязательности в этой сфере, хотя здесь тоже возник ряд проблем. Я думаю, что основная проблема в том, что, например на "Канале-3", где тоже практикуются тендеры на конкурсной основе, есть ряд общественных обязательств, и как процесс, может быть, это функционирует очень хорошо. Также очень важен процесс ценообразования, иначе конкурсная основа тендеров не будет работать. У нас на третьем канале минимальная ставка для претендентов была две тысячи фунтов, а максимально могла достичь сорока миллионов фунтов. Все зависит от лицензии. Если два человека стремятся получить одну и ту же лицензию, то здесь разброс сумм может быть очень значительным. Это вполне объяснимо. Если задуматься о самом процессе состязательных тендеров, то здесь у каждого свое видение той программы, которую заявители предполагают реализовать, и они знакомятся с условиями выдачи лицензии. Вопрос соответствия определенным уровням, предъявляемым правительством, также дает представление о возможных финансовых затратах.

Состязательные тендеры должны определить, какой доход может поступать также и в долгосрочной перспективе, например, в последующие десять лет. Этот фактор также должен приниматься во внимание, поскольку здесь важны не только те доходы, которые дают поступления спонсоров и реклама на "Канале-3" за данный момент, но должна также просматриваться и длительная перспектива. Здесь надо реалистично принимать во внимание и роль рекламы в целом в маркетинге Великобритании. Здесь я хотел бы сказать, что состязательные конкурсные тендеры – это, вероятно, достаточно эффективное средство при распределении лицензий: есть возможность отобрать наиболее конкурентоспособных претендентов. В национальном радио было не так много программ, потому что коммерческие передачи Великобритании не страдали от недостатка желающих размещать там рекламу, и поэтому не возникало сильных проблем с финансами.

Что касается распределения лицензий на кабельное вещание, здесь даются права дистрибьюторам на передачу программ по местному кабельному телевидению.

Теперь о платном телевидении. Здесь вопрос о получении финансов решается гораздо проще, чем при финансировании государственного телевидения. Иногда кажется, что решение может быть легко найдено, когда выдается лицензия конкурентам и ожидается определенный доход. Здесь необходимо тщательно думать о том, какие условия вы сами хотите предъявить к тем, кто будет составлять программы. Это должно быть решено еще до проведения тендера. Что касается кабельного телевидения, то мы здесь несколько модифицировали нашу систему. Мы несколько отошли от конкурсных тендеров и предполагаем сейчас выдавать лицензии просто на основании спроса и возможности предоставить соответствующие услуги тем, кто имеет соответствующую инфраструктуру и возможности. Это также осуществляется в рамках конвергенции, сближения различных средств телекоммуникаций.

Процессы конвергенции быстро развиваются.

Также одно из последних явлений в Британии – это цифровое наземное телевидение, использование наземных частот для передачи цифрового телевидения. Конечно, аналоговое телевидение будет еще долго существовать. А что касается наземного цифрового вещания, здесь опять же необходимо пройти процесс лицензирования. Но в этом случае понятно, что те, кто предлагает большую сумму в качестве участника тендера для получения лицензии, объективно имеют больше шансов выиграть в таком тендере. Но здесь также важны еще качество и характер программ, которые они предлагают. Регулятор в конечном итоге решает, кто получит лицензию. На основании установленных этих критериев он судит о качестве программ, о качестве предполагаемых услуг, поэтому мы несколько отходим, может быть, от конкурсных тендеров и больше ориентируемся на присуждение лицензии на основе того, что конкуренты должны соответствовать определенным критериям. Самая высокая ставка в тендере не означает, что этот человек будет обязательно победителем. Это объясняется тем, что процесс лицензирования – не какой-то неправильный, абстрактный процесс, каким он может показаться. На самом деле, это вопросы и политические в какой-то степени. Здесь должна соблюдаться политика в отношении вещателей: является ли это общественным или коммерческим каналом, связано ли это с внедрением новых технологий и так далее. Все эти факторы при лицензировании, безусловно, учитываются.

Что касается определенных мер принуждения, то у регулятора есть значительные полномочия. Это — отзыв лицензии как самая сильная мера, крайняя, конечно, мера, потому что она означает прекращение предоставления данных услуг. Для этого надо иметь ряд серьезных нарушений. Второй момент – это сокращение срока действия лицензии. Это означает, конечно, сокращение дохода для держателя лицензии. Если он рассчитывал иметь ее десять лет, то понятно, что это нарушает его финансовые планы. Поэтому применяя сокращение действия лицензии, вы таким образом урезаете доходы держателя лицензии.

Другой уровень санкций – это штрафы. Они используются весьма часто. Регуляторы радио используют их в большей степени, регуляторы телевидения – в меньшей. Но, тем не менее, штрафы очень распространенный вид санкций. "Канал-3" однажды нарушил правила. Компания была оштрафована на полмиллиона фунтов стерлингов – это довольно значительная сумма для компании.

Есть также ряд нестандартных санкций, которые регуляторы могут налагать на нарушителей. Регуляторы ввели такую практику как формальные официальные предупреждения. Надо сказать, что к ним относятся весьма серьезно. Это нигде в статутах и в положениях не оговорено, но тем не менее, официальное предупреждение дает возможность регулятору высказать свое мнение о нарушении; таким образом, это является воспитательной мерой в отношении держателя лицензии. Есть также ряд других мер, которые дают возможность вмешаться регулятору в процессы, которые, как он полагает, ведут к нарушениям. Конечно, большинство держателей лицензии реагируют на эти предупреждения и замечания, они понимают, что игнорирование их может привести к более серьезным мерам в отношении них.

Компания "КомТВ", которая ведет вещание большей частью в Великобритании и частью - на восточную аудиторию, нарушила правила о беспристрастности передачи новостей. Были сначала формальные предупреждения, потом штрафы. Но поскольку компания продолжала передавать передачи, которые считались пристрастными, то несколько недель назад возник вопрос о том, соответствует ли она тем требованиям, которые предъявляются держателю лицензии. Вопрос для них уже принял серьезный оборот. Таким образом, мы видим, что регуляторы, с одной стороны, поощряют соблюдение требований, с другой – у них есть возможность применять санкции, и они пользуются ими в случае необходимости.

Если суммировать британский подход к регулированию вопросов лицензирования, то он зависит от той парламентской политики, которая выработана в отношении этой отрасли. Это возможность влиять со стороны органов власти, прежде всего, и регуляторы как стиль работы предпочитают все-таки переговоры и стараются избегать санкций. Но если дело все же доходит до санкций, то они довольно эффективны, и игнорировать их держатели лицензий никак не могут.

Стандарты программ касаются содержания программ вещания. Нельзя, чтобы программы содержали какие-то элементы непристойности, чтобы они противоречили хорошему вкусу. Есть кодекс практики, где все это оговаривается. Это не какой-то перечень правил, запрещающих, например, демонстрацию сцен насилия на телевидении. В кодексе, к примеру, просто говорится, что следует избегать сцен насилия, но в случае, если этого в некоторых случаях нельзя избежать, особенно если это касается новостей, то все должно быть уместным.

Сексуальная тема – другой момент, касающийся содержания. Что касается показа обнаженных фигур, то здесь нет каких-то конкретных критериев. Но все должно делаться в контексте программы. Здесь должна быть хорошая объективная редакторская работа.

Начну с последнего момента. Доходы регуляторов - это плата за лицензию, которая взимается с держателя лицензии при ее выдаче. Поэтому это — самофинансируемый процесс. Если взять, например, "Канал-3", "Канал-5", есть и другой момент. Сумма, которую лицензиат должен заплатить, связана с временной монополией, которой он может обладать. Здесь проводится конкурсное участие, даются заявки, в которых оговаривается та сумма, которая будет выплачена в год на период владения лицензией. Поэтому компании, которые получили эту лицензию, должны заплатить ту сумму, которая была заявлена в тендере. Это могут быть незначительные, а могут быть и большие суммы. В дополнение к этому существует также то, что мы называем осенним налогом, ветровым налогом. Он базируется на доходе, то есть зависит от того, насколько эффективно и рентабельно работает компания, а также включает определенные процентные отчисления в бюджет органов власти.

В целом эта отрасль промышленности рассматривается как довольно богатая, поэтому вполне естественно, что она осуществляет свой вклад в общую казну; здесь оплата зависит от местности, от характера лицензии. В Северной Англии, в Уэльсе сумма меньше, в Центральной Шотландии и в Лондоне – ставки гораздо выше. Эта система также находится в процессе перемен. Сейчас предполагается более раннее обновление лицензии, то есть выдавать лицензии будет не на десятилетний, а, например, на шестилетний период, для того, чтобы сократить сумму, заявленную на участие в тендере и увеличить последующие отчисления. Это даст возможность несколько абсорбировать этот эффект, потому что участвуя в конкурсе, компании делают свой взнос для участия в тендере, и это могут быть значительные суммы. Но мы предполагаем все же несколько изменить пропорции и сделать так, чтобы ставки на участие в тендере были меньше, чтобы это была не единовременная выплата, а последующие отчисления носили регулярный характер и были выше, чем в настоящее время.

Да. Возможности обжаловать как таковой нет, но так как регулятор – это общественный орган, то его решения подлежат судебному пересмотру. Британская система обжалования, может быть, не настолько усложнена как, скажем, французская или американская, и когда имеет место судебное рассмотрение по санкциям, вопрос связан с экспертными решениями. Принцип публичного права, который действует в данной сфере, заключается в том, что регулятор должен действовать в разумных рамках. Это означает, что регулятор должен принимать во внимание все сопутствующие факторы, не принимая факторы, которые не имеют отношения к данному делу. Это означает всестороннее рассмотрение обстоятельств, привлечение необходимых лиц, выслушивание их, необходимость избегать пристрастия.

Если все это происходит по такой схеме, то судам нет необходимости вмешиваться в принятое решение. И поэтому конкурсные тендеры распределения по этому принципу на "Канале-3" являлись в свое время предметом судебного рассмотрения. Некоторые проигравшие подняли в судебном порядке этот вопрос, не согласившись с тем, что они не были признаны победителями в тендере. Здесь есть один противоречивый момент. "Каналу-3" лицензия выдана на десять лет, и регулятору интересно, чтобы компания, которая участвует в тендере, действительно могла предоставлять эти услуги в течение десяти лет и, соответственно, не хотелось бы, чтобы компания выбросила деньги в качестве ставки участия в тендере в начальный период и потом оказалась несостоятельной в финансовом плане вести свой бизнес в последующие десять лет. Поэтому регуляторы пришли к выводу, что ставки для участия в тендере не должны быть единственным и главным показателем. Вопрос составления бизнес-плана в таком случае очень важен. Компания должна его представить, для чего она привлекает специалистов, которые должны учесть состояние экономики и в целом, и в сфере рекламы. То есть должна быть собрана обширная информация.

Политической организации не разрешено выступать в роли владельца лицензии. Существуют и определенные ограничения на местные органы власти. Для них тоже есть ограничения, как для владельцев лицензии, так как в них может доминировать какая-то политическая партия. Опять мы возвращаемся к принципу беспристрастного освещения вопросов. А в программе нельзя принимать какую-то сторону, особенно в политических вопросах, в более широких вопросах - тоже. Можно представлять проблему только как вызывающую разные, противоречивые точки зрения.

По этому же принципу и религиозные организации не могут получить телевизионные лицензии. Но они могут получить лицензии на радиопрограммы. Есть определенное положение, которое требует, чтобы религиозные радиопрограммы не использовали восприимчивость аудитории. Дело в том, что аудитория бывает слишком восприимчива, и если слушатели верят, их можно убедить в чем угодно и извлечь из этого деньги. Поэтому тут есть ограничения. Например, евангелистские программы американского толка характера. Они считаются не очень желательными. Для телевидения они запрещены, но для радиопрограмм были сделаны небольшие уступки. Однако, я полагаю, что есть две радиостанции, которыми владеют религиозные группы или организации. Думаю, что они сами начали создавать свои собственные радиопрограммы, и я не думаю, что они изначально являлись владельцами этих лицензий.