Введение

1. Сейчас больше, чем когда-либо прежде, вещательные СМИ играют ключевую роль в обществе, а благодаря своему воздействию на общественность они чрезвычайно важны для демократических процессов. В то же время, данный сектор быстро эволюционирует, как в результате возросшей открытости его для конкуренции (коммерческие вещательные службы развиваются здесь бок о бок со своими коллегами из общественного сектора), так и вследствие технических изменений (появление цифрового вещания и конвергенция между вещательными, онлайновыми и телекоммуникационными службами, и т. п.).

2. Чем больше расширяется данный сектор и чем сложнее и динамичнее он становится, тем больше он нуждается в хорошо продуманном и соразмерном регулировании, призванном обеспечить его нормальное функционирование. Это поистине общеевропейская задача, невзирая на то, что опыт государств-участников Совета Европы в деле регулирования вещания сильно разнится, и в нем находят свое отражение особенности их политических систем, уровень экономического развития, а также исторические и культурные традиции.

3. Сознавая все это, межправительственная Группа специалистов по СМИ в пан-европейской перспективе (MM-S-EP) решила подготовить Рекомендацию, в которой устанавливаются рамки для учреждения, если они еще не были созданы, и продвижения эффективных независимых органов регулирования вещания. Группа полагает, что такая Рекомендация — первый международный документ в данной области — может оказаться особенно полезной тем новым государствам-участникам Совета Европы и странам, подавшим заявку на вступление в Совет Европы, у которых недостаточно соответствующего опыта и информации. В этой связи, следует способствовать обмену информацией и сотрудничеству между национальными регулирующими органами в русле того, что уже имеет место на европейском уровне через такие координирующие органы, как "Европейская платформа регулирующих органов" (EPRA) и сеть регулирующих органов в средиземноморских странах.

Преамбула

4. В преамбуле обусловливается, что регулирование вещания должно осуществляться в рамках законодательства через специально назначенные независимые органы, обладающие экспертными знаниями в этой сложной и быстро развивающейся области. Чтобы отвечать на вызовы времени, государства-участники должны обеспечить подлинную независимость своих регулирующих органов путем установления свода правил, регламентирующих основные аспекты их деятельности.

5. Кроме того, в преамбуле указывается на то, что развитие вещательного сектора будет оказывать несомненное воздействие на роль органов, которым поручена задача осуществлять регулирование данного сектора. Чтобы обеспечить его нормальное функционирование в обстановке постоянных перемен, потребуется по всей видимости большая гибкость регулирования, сверх принятых самими вещателями мер саморегулирования.

Рекомендация

6. Было решено, что в самой Рекомендации следует оговорить, что правительства государств-участников должны учредить независимые регулирующие органы в вещательном секторе, если они еще не сделали этого, и включить в свое законодательство положения, а в программы действий — мероприятия, возлагающие на регулирующие органы в вещательном секторе полномочия, позволяющие им выполнять свои задачи, как предписано национальным законодательством, — эффективным, независимым и прозрачным способом.

7. Правительствам государств-участников было также рекомендовано обеспечить действенное соблюдение независимости регулирующих органов, с тем чтобы защитить их от любого вмешательства со стороны политических сил или экономических интересов. Это положение было сочтено особенно важным, поскольку в некоторых случаях, несмотря на существование соответствующих правовых рамок и обязательства государственных властей обеспечить независимость органов регулирования вещания, на практике происходит вмешательство в их деятельность.

8. Каждому государству-участнику предоставлено право самостоятельно определять, в соответствии со своей правовой системой, уровень осуществления вышеуказанных принципов. В странах, где регулированием вещания занимаются несколько организаций (таких, как федеральные государства или сообщества), изложенные в Рекомендации принципы должны претворяться в жизнь каждой из них.

I. Общая законодательная структура

9. В целях обеспечения эффективного регулирования вещания и в то же время для защиты подлинной независимости вещателей в отношении своих программ, сами регулирующие органы должны быть защищены от всех форм политического и экономического вмешательства.

10. Законодательная структура, ясно определяющая правовой статус регулирующих органов и рамки их функций и полномочий, является предпосылкой их независимости от государственных властей, политических сил и экономических интересов. Законодательная структура оградит регулирующие органы от внешнего давления.

11. В Рекомендации предусматривается, что законодательная структура должна устанавливать правила и процедуры, регламентирующие деятельность регулирующих органов или затрагивающие эту деятельность. В то время как рамки этих правил и процедур могут различаться от страны к стране, они должны содержать по меньшей мере несколько существенных элементов, таких как статус, обязанности и права регулирующих органов, принципы их деятельности, порядок назначения их членов и механизмы их финансирования.

II. Назначение, состав и функционирование

12. Из-за своей роли и объема своих полномочий, члены регулирующих органов могут попасть под давление со стороны различных сил или интересов. Принимая во внимание данную опасность и учитывая ограничения, предусмотренные в других принципах Рекомендации (см., в частности, параграф 26), необходимо определить правила, регламентирующие деятельность регулирующих органов в вещательном секторе, с тем чтобы защитить их от любого вмешательства и обеспечить их подлинную независимость.

13. В Рекомендации предусматривается, что члены регулирующих органов в вещательном секторе должны назначаться демократическим и прозрачным образом. Термин "демократический" следует понимать в широком смысле, принимая во внимание, что члены регулирующих органов иногда избираются, иногда назначаются государственными властями (президентом, правительством или парламентом) или неправительственными организациями.

14. В этой связи, процедуры назначения могут сильно различаться от одной страны к другой, хотя все их можно разделить на две основные категории. В некоторых странах считается, что регулирующие органы должны представлять различные интересы, течения мысли, политические и социально-профессиональные группы в обществе. В таких случаях, они будут достаточно многочисленными органами, члены которых — назначаемые во многих случаях неправительственными организациями или местными властями — обычно работают по совместительству и не обязательно являются экспертами в данной области.

15. В других странах не считается необходимым, чтобы члены регулирующих органов представляли полный спектр общества, поскольку их рассматривают скорее как независимых "судей". В большинстве подобных случаев, орган регулирования будет коллегиальным органом, включающим ограниченное число профессиональных экспертов, члены которого назначаются законодательной или исполнительной властями для работы на основе полной рабочей недели на достаточно длительный срок, и наделены определенным объемом полномочий при принятии решений. Даже регулирующие органы, подпадающие под вторую категорию, должны, тем не менее, соблюдать принцип плюрализма. В них не должна преобладать какая-то одна группа или политическая партия. Кроме того, регулирующие органы должны во всех случаях действовать на основе прозрачности и подлежать демократическому контролю, учитывая характер выполняемой ими от имени общества задачи (см. в этой связи главу V).

16. Четко оговорено, что для того, чтобы эти органы имели максимальную независимость, требуется определить суть конфликта интересов, с тем чтобы не допустить попадания данных органов под влияние политической власти. Рекомендация также предусматривает необходимость ясных правил, призванных гарантировать, что члены регулирующих органов не получают никаких поручений или инструкций от какого-либо лица или органа, не делают никаких заявлений и не предпринимают никаких действий, способных нанести ущерб независимости их деятельности, а также не используют эту независимость в политических целях. Хотя это не сформулировано явно в Рекомендации, для независимости регулирующих органов предпочтительно, чтобы члены таких органов не являлись членами парламента или правительства, и чтобы они не имели каких-либо иных политических поручений на срок исполнения ими своих функций. Данное положение представляет собой важное средство защиты от внешнего давления и политического вмешательства. Это не запрещает членам регулирующих органов быть рядовыми членами политических партий без каких-либо поручений, так как при этом уменьшается опасность оказания политического давления.

17. В Германии, например, Федеральный Конституционный суд подчеркнул значение и поддержал независимость региональных органов (органов федеральных земель), регулирующих деятельность вещателей, исключив любую возможность доминирующего государственного воздействия на них. Однако, основные полномочия в этих органах принадлежат "общественным советам", опирающимся при принятии решений либо на общественное представительство, либо на профессионализм и опыт в сфере массовой информации, для чего они могут включать представителей органов власти. Для обеспечения независимости регулирующих органов, доля таких представителей не должна превышать 25%. Таким образом организационная и финансовая структура регулирующих органов земель гарантирует их независимость и свободу от государственного влияния, и потому полностью соответствует сформулированным в Рекомендации принципам.

18. Согласно данной Рекомендации вопросы несовместимости не ограничиваются только политикой, но простираются и на другие сферы, откуда может исходить угроза независимости членов регулирующих органов. Сюда относится осуществление любой деятельности или наличие любых интересов на предприятиях или в других организациях в секторе СМИ и близких к нему секторах (таких как реклама и телекоммуникации), способное привести к конфликту интересов в связи с членством в регулирующем органе. Если, например, член такого органа имеет финансовые интересы или занимает пост в вещательной или кабельной компании, находящейся под юрисдикцией регулирующего органа, вполне очевидно, что эти два вида деятельности будут несовместимы между собой.

19. С другой стороны, Рекомендация не лишает членов регулирующих органов права выполнять другие функции, если это не влечет за собой конфликта интересов (напр., если членом такого органа является учитель). При этом ничто не препятствует государствам принимать более строгие правила, запрещающие выполнение любых других функций, независимо от того, могут ли они привести к конфликту интересов. Аналогичным образом, ничто не мешает им требовать от членов регулирующего органа декларирования своих активов на момент своего назначения и повторно в конце срока их службы, с тем чтобы не допустить, чтобы они каким-либо образом незаконно обогатились за счет характера выполняемой ими работы.

20. Другое средство обеспечения большей независимости регулирующих органов заключается в продолжительности и характере их мандата. С целью предоставить членам таких органов большую защиту от давления, они должны назначаться на определенный срок. Следует отметить, что в некоторых странах (которые идут в этом отношении дальше, чем Рекомендация), члены регулирующих органов либо не могут продолжать работу в них по истечении указанного срока, либо могут отработать в них не более двух сроков. Это положение направлено на то, чтобы не допустить их зависимости от назначивших их властей.

21. Наконец, еще одним средством обеспечения независимости регулирующих органов может быть требование о том, чтобы их члены воздерживались от заявлений и действий, способных нанести ущерб независимости их деятельности, а также от ее использования в политических, экономических и других целях. С той же самой целью, когда член регулирующего органа прекращает выполнение своих функций, может быть полезно потребовать от него соблюдения конфиденциальности, чтобы не допускать раскрытия информации, связанной с деятельностью регулирующего органа.

22. В отношении условий, при которых члены регулирующих органов могут быть освобождены от своих обязанностей — также очень важных для независимости данных органов — Рекомендация указывает на необходимость установления в этой связи точных правил, чтобы избежать использования этой меры в качестве средства политического давления. В Рекомендации указывается, что освобождение от обязанностей может допускаться только в случае несоблюдения членами регулирующих органов правил несовместимости или должным образом запротоколированной неспособности (физической или психической) осуществлять свои функции. В обоих случаях, у этих лиц должна быть возможность обжаловать такое освобождение в судебном порядке. В качестве исключения, Рекомендация допускает возможность освобождения от обязанностей на основании нарушения, связанного или не связанного с функциями членов регулирующих органов, но указывает, что подобное освобождение возможно только в серьезных, ясно определенных в законодательстве случаях, только при условии окончательного решения суда. В Рекомендации подразумевается, хотя и не формулируется в явном виде, что освобождение может применяться только к отдельным членам регулирующего органа, и никогда к самому регулирующему органу в целом.

23. Отдельный вопрос —профессиональная квалификация членов регулирующих органов. Учитывая особый технический характер вещательного сектора, Рекомендация предусматривает, что в состав регулирующих органов должны входить специалисты в областях, находящихся в рамках их компетенции. Принимая во внимание различные традиции и опыт государств-участников, а также различия в составе регулирующих органов (как упомянуто выше), было бы трудно требовать, чтобы все члены регулирующих органов являлись экспертами в данной области. Поэтому в Рекомендации говорится лишь о том, что в регулирующие органы должны быть включены специалисты в областях, входящих в рамки их компетенции. По тем же самым причинам Рекомендация не устанавливает каких-либо профессиональных требований к членам регулирующего органа. Тем не менее, было бы естественным, чтобы эти члены были экспертами в аудиовизуальной сфере, а также в связанных с ней областях (например, в вопросах рекламы, технических аспектах вещания и т.д.). В этой связи можно отметить, что регулирующие органы в большинстве случаев включают специалистов в различных областях, например, профессионалов СМИ, инженеров, юристов, социологов, экономистов, и т.д.

III. Финансовая независимость

24. Механизм финансирования регулирующих органов — как и порядок назначения их членов — может в принципе работать и как рычаг для оказания давления, и как гарантия независимости. Опыт показывает, что если регулирующие органы обладают подлинной финансовой независимостью, то они менее уязвимы к внешнему вмешательству или давлению.

25. Учитывая это, в Рекомендации предусматривается, что механизм финансирования регулирующих органов должен быть изложен в законодательстве в соответствии с четко определенным планом, с указанием ориентировочных затрат на деятельность регулирующих органов, с тем чтобы позволить им выполнять свои функции независимо и в полной мере. Что касается вопроса о том, должны ли регулирующие органы использовать только свои собственные кадровые и финансовые ресурсы, Рекомендация формально не запрещают органам государственной власти и третьим лицам действовать от лица регулирующего органа при условии сохранения независимости регулирующего органа.

26. Рекомендация не содержит явных указаний на возможные источники финансирования регулирующих органов. Тем не менее, практика большинства европейских стран показывает, что имеется два основных источника финансирования регулирующих органов, которые могут употребляться совместно. Финансирование может поступать преимущественно от лицензионных платежей — или, где это уместно, налога на товарооборот — уплачиваемого держателями лицензий. Если суммы таких лицензионных платежей или сборов устанавливаются на уровне, не создающим преград для деятельности вещателей, указанный механизм представляется наилучшим способом обеспечения финансовой независимости регулирующих органов, поскольку он не оставляет их на милость государственных властей. В то же самое время, в Рекомендации не исключается возможность финансирования из государственного бюджета. Однако, поскольку в этом случае регулирующие органы с большей степенью вероятности будут зависеть от бюджетной благосклонности правительств и парламентов, в ней четко сформулировано, что государственные органы не должны использовать свои полномочия по принятию финансовых решений для вмешательства в независимость регулирующих органов.

27. Какие бы механизмы финансирования не использовались, следует принимать в расчет людские, технические и другие ресурсы, которые могут потребоваться регулирующим органам для независимого выполнения всех своих функций. Ясно, что чем многочисленнее и значительнее эти функции, тем важнее, чтобы финансирование регулирующего органа соответствовало его потребностям.

28. Там, где уровни финансирования устанавливаются ежегодно, следует принимать во внимание ориентировочные затраты на деятельность регулирующих органов, а также то соображение, что в дополнение к затратам непосредственно на регулирование, есть и другие сопутствующие расходы, необходимые для эффективного выполнения этими органами своих задач. В этой связи, для компетентного исполнения своих обязанностей и принятия решений, основанных на тщательном анализе текущего и даже будущего положения дел в вещательном секторе, регулирующие органы должны обращаться за помощью к консультантам, проводить исследования и издавать публикации. Очевидно, что все это влечет за собой дополнительные затраты.

IV. Полномочия и компетенция

29. Как указано выше, объем полномочий и компетенции органов регулирования вещания в разных странах различен. В некоторых странах имеется несколько регулирующих органов, занимающихся различными вопросами: рассмотрением жалоб, просмотром программ, выдачей лицензий и т.д. В других странах единый орган выполняет задачу регулирования вещательного сектора во всей ее полноте. Абстрагируясь от многообразия различных механизмов, Рекомендация предлагает ряд подходов, лежащих в основе надлежащего регулирования вещательного сектора.

Регулирующие полномочия

30. Под регулированием вещательного сектора в Рекомендации понимается делегирование одному или нескольким органам права устанавливать отраслевые стандарты в определенных областях. Главной целью регулирования вещательной деятельности независимыми органами является обеспечение того, что вещательный сектор функционирует на принципах справедливости и плюрализма, при должном уважении редакционной свободы и независимости вещателей.

31. В государствах-участниках наблюдаются значительные различия правового характера этих стандартов, в зависимости от конституционной структуры и различных правовых традиций. В некоторых случаях такие органы имеют только консультативные полномочия и их роль ограничивается подготовкой рекомендаций и изложением своего мнения. Регулирование в этих странах — задача, лежащая на законодателях или правительстве, находящемся под парламентским контролем. Однако, регулирующим органам в некоторых странах законодательной властью были предоставлены эффективные регулирующие полномочия, что позволяет им принимать специальные предписания в отношении функционирования вещательного сектора.

32. Эти постановления могут касаться таких областей, как выдача лицензий и соблюдение вещателями своих обязанностей. В частности, регулирующие полномочия могут включать право издавать, в сотрудничестве с соответствующими профессиональными кругами, обязательные правила поведения вещателей, в форме рекомендаций или руководящих принципов, по таким вопросам как реклама и спонсорство, освещение избирательных кампаний и защита несовершеннолетних. Как указывается в преамбуле Рекомендации, эти регулирующие полномочия не исключают принятия мер саморегулирования со стороны самих вещателей.

33. Рекомендуется, чтобы в рамках законодательства регулирующие органы получили властные полномочия, позволяющие им гибко и адекватно отвечать на непредвиденные и зачастую сложнейшие вопросы, многие из которых не могут быть решены или даже предвидены законодательной структурой. Считается предпочтительным, чтобы именно регулирующие органы устанавливали подробные "правила игры", так как они обладают очень хорошо знакомы с состоянием вещательного сектора. Кроме того, регулирующие органы должны, в рамках закона, иметь право принимать внутренние правила, чтобы более подробно определить свою организацию и систему принятия решений, в соответствии со своей административной самостоятельностью.

Выдача лицензий

34. Рекомендация считает выдачу лицензий на вещание одной из важнейших задач регулирующих органов, хотя в настоящее время во всех государствах-участниках Совета Европы дело обстоит совсем не так. Это влечет за собой тяжелое бремя ответственности, поскольку выбор операторов, имеющих право предоставлять вещательные услуги, будет определять уровень объективности и плюрализма в вещательном секторе. Термин "лицензия" следует понимать в самом общем смысле: на практике, лицензии могут называться "контрактами", "соглашениями" или "договорами".

35. Рекомендация предусматривает, что регулирующие органы должны иметь право, посредством выдачи лицензий, разрешать осуществлять вещание на выделенных для этого частотах. Это не распространяется на выдачу частот операторам трансляционных сетей в соответствии с законодательством о связи. Несмотря на то, что продолжающееся развитие цифровых технологий сулит в скором времени значительное увеличение числа каналов, в настоящее время ощущается относительная нехватка частот, которые могут быть использованы для целей вещания. Поэтому в общественных интересах выделять их операторам, предлагающим наилучший уровень услуг. Кроме того, выдача лицензий позволяет обеспечить соответствие деятельности вещателей определенным общественным целям, таким как защита несовершеннолетних и гарантирование плюрализма.

36. Право выдавать лицензии может осуществляться в отношении многих различных типов операторов, на основании типа услуги (радиовещание или телевидение), средства передачи/приема (наземные вещательные сети, спутниковые или кабельные системы), типа частоты (аналоговая или цифровая) и зоны географического покрытия (национальный, региональный или местный уровень). В Рекомендации не содержится стремления указать государствам-участникам, какие именно типы услуг должны подлежать разрешению, в противоположность простому уведомлению. В то же самое время предусматривается, что процедура лицензирования должна быть ясной и четкой и должна применяться на основе открытости, прозрачности и непредвзятости, и что решения, принимаемые в этой связи регулирующими органами, подлежат в должной мере преданию гласности.

37. Отбор заявок на получение лицензий — процедура различной продолжительности, состоящая из ряда отдельных стадий. Сразу после составления списка частот должно быть опубликовано объявление о приеме заявок на конкурс. В интересах открытости и свободной конкуренции рекомендуется, чтобы объявление о приеме заявок было предано огласке всеми доступными способами, например в официальных органах печати, прессе и т.п. В объявлениях о проведении конкурса должен быть указан перечень требований, таких как тип услуги, предлагаемой для эксплуатации, содержание и минимальная продолжительность предоставляемых программ, зона географического покрытия услуги, тип финансирования, любые лицензионные платежи и обязательные технические параметры. В объявлении о проведении конкурса должно быть определено содержание заявки на лицензию и документы, представляемые вместе с заявкой. Объявление о проведении конкурса также должно оговаривать последний срок подачи заявок и дату их рассмотрения.

38. Следующая фаза — рассмотрение и отбор кандидатов из представленных заявок. В подаваемых на конкурс документах должно быть ясно указано, как планируется организовать предоставление услуги, при этом особый акцент должен быть сделан на экономических и технических аспектах и на предполагаемом содержании. В Рекомендации не указывается, какими критериями должны пользоваться регулирующие органы при выборе из нескольких конкурирующих заявок, оставляя за самими государствами-участниками право устанавливать критерии, наиболее подходящие в их условиях, хотя отбор должен производиться в первую очередь на основании содержания заявок.

39. Как правило, выигравшие конкурс соискатели вслед за этим подписывают договор, в котором излагается ключевая информация, содержащаяся в представленных ими на конкурс документах, и обязательства, которые они приняли на себя и должны выполнять в течение срока действия лицензии.

40. Чтобы свести к минимуму возможность произвола при принятии решений, в Рекомендации предусматривается, что положения, регламентирующие выдачу лицензий, должны быть четко определены и применяться на основе открытости и прозрачности. По той же самой причине, условия и критерии, регламентирующие выдачу и продление лицензий, должны ясно определяться законодательством и/или регулирующим органом, а решения регулирующих органов относительно выдачи лицензий — публиковаться всеми доступными способами.

41. Рекомендация требует дальнейшего уровня открытости через положение о том, что процедура лицензирования должна быть открытой для общественной проверки — требование, не исключающее рассмотрение заявок за закрытыми дверями в целях обеспечения справедливого соревнования путем недопущения всякого внешнего давления, и в целях сохранения секретности в отношении определенной информации о кандидатах, содержащейся в представляемых ими документах (см., в этой связи, Рекомендацию № R (94) 13 о мерах по обеспечению прозрачности СМИ, и в особенности Директиву № 1 указанной Рекомендации).

Надзор за соблюдения вещателями своих обязательств

42. Чтобы обеспечить практическое исполнение действующего законодательства, а также от взятых вещателями на себя обязательств, регулирующие органы должны иметь право осуществлять надзор за практическим соблюдением вещателями условий, установленных в законодательстве и выданных им лицензиях.

43. Поэтому в Рекомендации подчеркивается, что регулирующие органы должны обеспечить, чтобы находящиеся под их юрисдикцией вещатели соблюдали основные принципы, изложенные в Европейской конвенции о трансграничном телевидении, и особенно положения Статьи 7 этой конвенции (касающиеся обязанностей вещателей). Данная Статья предусматривает, что форма и содержание всех передач должны уважать человеческое достоинство и основные права других людей (в частности, она запрещает программы, пропагандирующие порнографию, культ насилия и могут спровоцировать расовую нетерпимость). Она также запрещает показ программ, способных нанести вред физическому, психическому или нравственному развитию детей и подростков, в то время суток, когда они могут их увидеть.

44. Рекомендуется, чтобы жалобы относительно действий вещателей, относящиеся к компетенции регулирующих органов (особенно в отношении содержания программ) или нарушения порядка лицензирования или законодательства (о вещании, о рекламе, спонсорстве, конкуренции и т.д.), расследовались регулирующими органами. Для повышения эффективности процедуры рассмотрения жалоб, как в целях общественного интереса, так и для обеспечения правовой защищенности операторов, регулирующие органы должны регулярно публиковать свои заключения по результатам расследования таких жалоб.

45. В зависимости от имеющихся в распоряжении ресурсов, возможны различные типы процедуры надзора за деятельностью вещателей: их можно подразделить на две основные категории. В первой, надзор осуществляется самим регулирующим органом. Вполне очевидно, что для этого требуются весьма значительные людские и технические ресурсы и потому этот метод весьма дорогостоящ. Одним из решений проблемы — которое будет становиться все более распространенным по мере роста числа вещательных служб на волне развития цифровых технологий — может стать не постоянный, а выборочный мониторинг. Вторая категория включает анализ оценок, выполненных самими вещателями, которые в некоторых странах учредили структуры саморегулирования в сотрудничестве с надзирающими за ними регулирующими органами. Хотя этот метод несомненно дешевле, недостаток его заключается в том, что он не столь надежен, как первый подход. В любом случае, необходимо соблюдать основной принцип, гласящий, что мониторинг содержания программ должен быть последующим, в соответствии с правом на свободу информации и самовыражения в области вещания.

46. Регулирующие органы в вещательном секторе должны следить за соблюдением правил о плюрализме в СМИ, а в некоторых случаях — и правил о конкуренции. Следует здесь отметить, что в Рекомендации № R (99) 1 о мерах по содействию плюрализму в СМИ говорится о том, что государства-участники "должны изучить возможность установления допустимых пределов — в своем законодательстве или в порядке выдачи разрешений, лицензирования и т.п. — для ограничения влияния, которое отдельная коммерческая компания или группа может иметь в одном или нескольких секторах СМИ ". Кроме того, в ней говорится, что "национальные органы, отвечающие за выдачу лицензий частным вещателям, при исполнении своих задач должны обращать особое внимание на содействие плюрализму в СМИ ".

47. Надзор не может быть эффективным без права налагать санкции. Согласно Рекомендации, если вещатель нарушает законодательство или изложенные в лицензии условия, регулирующие органы должны иметь право налагать санкции (различающиеся по строгости в зависимости от серьезности нарушения), в соответствии с законодательством.

48. Санкции могут варьироваться от простого предупреждения, штрафов в различных размерах и временного прекращения действия лицензии до максимального наказания — аннулирования лицензии. Согласно внутреннему законодательству, санкции могут быть публичными в целях информирования общественности и обеспечения прозрачности решений регулирующих органов. Принимая во внимание всю тяжесть аннулирования лицензии, эта мера должна применяться только в исключительных случаях, когда вещатель виновен в очень серьезных нарушениях.

49. В Рекомендации оговаривается, что санкции должны быть соразмерными и не должны налагаться, пока вещателю не будет предоставлена возможность высказать свое мнение по разбираемому вопросу. Действительно, первоочередной задачей регулирующих органов является не "управление" вещательным сектором, а обеспечение его беспрепятственного функционирования путем создания климата диалога, открытости и доверия в отношениях с вещателями. Тем не менее, в некоторых исключительных случаях может быть оправдано применение санкций без предварительного предупреждения. Ради правовой защищенности операторов такие исключительные случаи должны быть четко оговорены в законодательстве.

50. При выполнении задач мониторинга и наложении штрафов и других санкций, регулирующие органы должны не только действовать справедливо и беспристрастно и относиться одинаково ко всем вещателям, но и обязаны заботиться об открытости и ответственности. Поэтому в Рекомендации предусматривается, что все санкции должны быть открытыми для пересмотра компетентными инстанциями в соответствии с национальным законодательством.

Полномочия в отношении общественных вещателей

51. Принимая во внимание различный характер, с одной стороны, общественного, а с другой — коммерческого вещания, обычной практикой в государствах-участниках является наличие особого законодательства для каждого из секторов. Такое разделение существует также в структуре регулирующих органов и их властных полномочиях.

52. В Рекомендации, однако, отмечается, что органам регулирования вещания также может быть поручено выполнять задачи регулирования общественных вещателей, — функцию, обычно возлагаемую органы регулирования общественного вещания. В этой связи, Рекомендация ссылается на задачи надзирающих органов за организациями общественного вещания, изложенные в Рекомендации № R (96) 10 об обеспечении независимости общественного вещания.

53. Задача регулирования как коммерческих, так и общественных вещателей может быть поручена одному и тому же регулирующему органу в том числе и для того, чтобы гарантировать честную конкуренцию между общественными и частными вещателями.

V. Подотчетность

54. В Рекомендации подчеркивается, что регулирующие органы должны быть подотчетны обществу, что логически вытекает из их обязанности действовать исключительно в общественных интересах. Они могут сделать свою деятельность прозрачной для общественности, например, путем публикации годовых отчетов о своей работе и о выполнении возложенных на них задач. Это может способствовать лучшему пониманию задач, функций и полномочий регулирующих органов, а также всего вещательного сектора.

55. Как указано выше, для осуществления эффективного регулирования вещательного сектора регулирующим органам требуются широкие полномочия и права. Однако, как и все властные органы в демократическом обществе, они должны отвечать за свои действия и, следовательно, подлежать демократическому контролю. Ключевые вопросы при этом — кто и как осуществляет такой контроль. Рекомендация не содержит ответа на первый вопрос, предоставляя самим государствам решать, какой орган или органы будут отвечать за надзор за деятельностью учрежденных ими органов регулирования вещания.

56. По второму вопросу Рекомендация указывает, что надзор за регулирующими органами может осуществляться только в отношении законности их деятельности, а также правильности и прозрачности их финансовых операций. Более того, не разрешается никакой другой контроль за решениями регулирующих органов. Чтобы не допустить превращения надзора за законностью деятельности регулирующих органов в цензуру, этот надзор должен всегда осуществляться апостериори. С другой стороны, в соответствии с внутренним законодательством, надзор за правильностью и прозрачностью финансовой деятельности регулирующих органов может осуществляться на априорной основе.

57. Наконец, Рекомендация устанавливает, что все решения и постановления, принимаемые регулирующими органами, должны быть должным образом аргументированы и, в соответствии с национальным законодательством, подлежать пересмотру со стороны определенных законодательством компетентных инстанций. Требование должной обоснованности решений, основывающееся на принципе верховенства права и потребности в прозрачности деятельности регулирующих органов — ключ, позволяющий всем, кого затрагивают принятые регулирующими органами решения, оспорить эти решения в компетентных инстанциях. Поскольку прозрачность является одних из главнейших принципов функционирования регулирующих органов и их подотчетности перед общественностью, все принимаемые решения и постановления должны соответствующим образом доводиться до широкой публики.