Центр "Право и средства массовой
информации"
Серия "Журналистика и
право"
Выпуск 27
Общественный контроль за деятельностью электронных средств массовой информации в Европе
*Цель настоящего исследования заключалась в том, чтобы внести свою лепту в области изучения статуса и компетенции органов, регулирующих деятельность телевещания в Европе. Именно по этой причине анализ проводился применительно к отдельным государствам континента. Одним из основных выводов представляется тот факт, что в изученных странах наблюдается организационное однообразие – за редким исключением во всех странах ключевые вопросы регулирования деятельности телевещательных организаций находятся в компетенции так называемых независимых органов. Наиболее значительные отличия имеют отношение к сфере компетенции и способам, используемым ими для выполнения своих обязанностей. Кроме того, в некоторых странах просматривается неутолимая жажда к увеличению количества регулятивных институтов. Эта тенденция иллюстрирует необходимость адаптации всех регулятивных систем к различным потрясениям и коллизиям, присущим миру коммуникаций.
В целях заключения мы, прежде всего, предлагаем краткий обзор имеющихся в Европе регулятивных органов в плане их статуса и сферы компетенции. При этом отмечаем, что настоящее исследование одновременно следует рассматривать как отправную точку для дальнейших крупных изысканий в указанной области.
I. Регулятивные органы: между организационным единством и оперативным разнообразием
Разнообразие имеющихся правовых систем крайне затрудняет любую попытку классификации и делает практически невозможным создание какой-либо универсальной структуры. Однако наша задача заключалась скорее в том, чтобы идентифицировать существующие властные органы, уполномоченные регулировать теле- и радиовещательную деятельность, а не представить детальную классификацию регулятивных структур. Учет различия в полномочиях различных регулятивных органов в стремлении разработать типологию в отношении их обязанностей представляется задачей, сопряженной с определенными трудностями.
1 На основании выявленных в ходе исследования данных по полномочиям и статусу указанных организаций можно сделать два вывода:— во-первых, судя по большинству изученных судебных систем, гарантии независимости относятся в первую очередь к системе назначения лиц для работы в соответствующих органах;
— во-вторых, можно выявить пять категорий соответствующих полномочий. Проанализированные нами регулятивные органы обладают в совокупности или в отдельности: административными полномочиями в отношении сектора теле- и радиовещания; наблюдательными функциями в отношении программ; в несколько маргинальном смысле – некоторыми обязанностями по установлению правил и регулятивных мер; консультативными полномочиями; и квазисудебными функциями.
1. Система назначения: приоритет, не дающий полной гарантии
Вопрос независимости изучаемого нами властного органа при сравнении с исполнительными органами власти предстает как вопрос номер один, не сходящий с уст практически всех граждан. По выражению одного автора, "…молвлено волшебное слово. Если послушать или почитать некоторых авторов, главная задача этих властей заключается не в том, чтобы регулировать, а в том, чтобы быть независимыми".
2 И все же в выполнении своих функций регулятивный орган, если он призван вызывать к себе доверие, должен, по крайней мере, внешне принимать решения в независимом режиме, вне какого-либо диктата со стороны политических властей. Одновременно должно присутствовать и соответствующее внутреннее наполнение, поскольку внешность зачастую обманчива. Чтобы попытаться установить, насколько автономен орган в плане организации и практической деятельности, применительно к каждому из них можно привести определенные конкретные факторы. Можно, например, бросить взгляд на систему назначения членов того или иного органа, либо на финансовые и людские ресурсы, которые он получает в свое распоряжение. К этим критериям необходимо добавить одно соображение непосредственно из "реального мира": независимость – это не книжное понятие, а реальность, основанная на чувствах ответственности и сознательности, присущих порядку выполнения обязанностей.В Таблице 1 приводится перечень властных структур, уполномоченных производить необходимые назначения, которые классифицируются на четыре категории. Первые три из них представляют собой традиционное разделение власти на исполнительную, законодательную и судебную. Однако мир электронных СМИ генерировал и четвертую категорию, которая являет собой непосредственный продукт гражданского общества. В некоторых странах в процессе назначения членов регулятивных органов участвуют самые разнообразные социальные группы. При этом привлечение представителей общественности, безусловно, укрепляет независимость указанных властных структур.
3Взгляд на Таблицу 1 позволяет произвести следующие наблюдения:
Представительные группы имеют право на назначение членов регулятивных органов или на предоставление соответствующих рекомендаций. Такие группы недвусмысленно определяются законодательными органами и включают, как правило, религиозные, культурные, образовательные и научные организации, а в Германии и политические партии.
В подавляющем большинстве случаев, а иногда в исключительном порядке, право назначения принадлежит органам исполнительной власти, правительству или профильному министру. Тем не менее, не следует делать поспешных выводов, которые могли бы навести нас на мысль, что указанные органы не являются независимыми. Что бы тогда нужно было бы думать о британской системе, которая на протяжении долгих лет отличается реальной стабильностью, или о шведской системе, основанной на законодательных традициях, в рамках которых правительство выступает в качестве гаранта плюрализма? Полезно запомнить, что независимость являет собой понятие, которое подлежит объективной оценке посредством практики, а не самого по себе законодательного закрепления. Мы быстро скатимся к бессмысленной и пустой дискуссии, если не будем учитывать разнообразие имеющихся в мире юридических традиций.
Представительность парламентских полномочий также способна формировать основу для назначения членов регулятивных органов. В некоторых случаях национальные парламенты имеют исключительное право на произведение соответствующих назначений. Это относится к Болгарии, Чешской республике, Эстонии, Исландии, Литве, Словакии. Словении и Турции. В других случаях право на назначение принадлежит исполнительной власти, например во Франции, Румынии и Польше, которые имеют именно такую модель. Системы назначения членов регулятивных органов, в которых участвуют одновременно исполнительная и законодательная ветви власти, следует считать отдельной категорией.
Применительно к порядку назначения членов регулятивных органов судебная власть в некотором смысле "простаивает", поскольку только в Австрии и Португалии она наделена весомыми полномочиями в этой области. Вместе с тем, судьи высокого уровня иногда выбираются для выполнения этих обязанностей. В соответствии с законодательством, одним из требований к гаранту (Garante) в Италии является прежнее членство в Конституционном суде или Государственном совете. Председатель и вице-председатель Комиссии по вопросам вещания Швеции оба должны быть опытными судьями. Однако это только отдельные изолированные примеры. Если продолжить анализ путем сопоставления систем назначения (Таблица 1) и полномочий регулятивных органов (Таблица 2), станет очевидно, что даже в тех случаях, когда регулятивные органы пользуются квазисудебными полномочиями, законодательство не всегда требует вовлечения судебной власти в процесс назначения в органы надзора и контроля.
4 Такой вывод представляется весьма важным, поскольку он подтверждает, что регулятивные органы в своем большинстве замыкаются на область администрирования. Да и может ли быть иначе, если учесть характер их деятельности?И, наконец, нельзя не отметить слабую активность в процессе назначения общественных движений и групп. Этому можно найти всего несколько примеров в сфере регулирования работы общественных служб вещания (Комиссия по контролю над соблюдением Закона о теле- и радиовещании в Австрии, компании ARD и ZDF в Германии, Консультативная комиссия по вопросам вещания на Кипре, Управление ирландского радио и телевидения).
5 В некоторых случаях общественность включается в регулирование деятельности частного сектора (земельные Ведомства по вопросам СМИ в Германии, Национальный совет по вещательным программам в Люксембурге). В целом общественные и деловые круги в большей степени представлены в регулятивных органах. Которые имеют консультативные функции (Высший совет по вопросам радио и ТВ франкоговорящей общины Бельгии, Высший совет по вопросам электронных СМИ Португалии).
2. Разнообразие полномочий, затрудняющее составить их типологию
Полномочия регулятивных органов крайне разнообразны
6 и в более подробном виде рассматриваются в Таблице 2. Властные структуры, несущие ответственность за деятельность вещательных организаций, могут одновременно выполнять несколько функций. Иногда их сфера компетенции ограничена отдельными вопросами, например рекламой (комиссии по вопросам рекламы в Дании и Бельгии). Полномочия этих двух органов далеко не одинаковы, а варьируются от чисто консультативных до квазисудебных прав.Таблица 2 позволяет выделить пять категорий полномочий европейских регулятивных органов.
(a) Саморегулирование в деятельности общественных каналов
Создание саморегулирующихся систем в общественном секторе сопряжено со значительными трудностями. Любое государство стремится организовать общественный сектор в соответствии с национальными правовыми традициями. Поэтому законодатели должны найти баланс, с одной стороны, между гарантиями независимости и политической властью, а также экономическими интересами, а с другой – между необходимостью предоставить государству право в законном порядке осуществлять надзорные функции (по крайней мере, резервного характера) над общественным вещанием, которое призвано предоставить всем гражданам доступ ко всему диапазону программ, которые интересны всему обществу. "Общественное вещание" определяется, исходя из следующих шести характеристик:
7(1) общий географический доступ;
(2) соблюдение принципов национальной идентичности и культуры;
(3) независимость от государства и коммерческих интересов;
(4) непредвзятость программ;
(5) диапазон и разнообразие программ;
(6) значительное финансирование путем взимания сборов с пользователей.
Саморегулирование имеет место в том случае, если "в рамках единой теле- и радиовещательной организации существует внутреннее структурное подразделение, недвусмысленно наделенное правом выработки собственной политики такой организации с четко определенными целями и несущее личную ответственность за свои любые действия в рамках структуры этой организации".
8 Наиболее широко известны две схемы саморегулирования – компании ZDF и ARD в Германии и Би-би-си в Великобритании. Однако в порядке назначения членов надзорных органов имеются различия. Представители социальных движений и групп имеются во всех органах управления (германский Совет по радиовещанию), которые образуют ARD,9 а также в ассамблее (Совет по телевидению) компании ZDF.10 Общественность также представлена в Национальных советах по вещанию Би-би-си. Тем не менее, система саморегулирования зависит от Совета управляющих, члены которого назначаются профильным министром. Именно они владеют правом регулирования, тогда как Национальные советы играют не более чем консультативную роль. И все же в Великобритании действует традиция назначать на эти должности лиц, пользующихся широким авторитетом и представляющих различные слои общества. Несмотря на определенные различия в порядке назначения представителей, конечная цель регулятивных органов в обеих странах едина – обеспечить в общественной системе вещания внутренний плюрализм. 11 ФРГ, безусловно, скопировала британскую модель при создании своей системы юридического обеспечения сферы вещания.
(b) Администрирование в секторе вещания
Нами установлены две категории полномочий. Одна из них включает администрирование в вещательном секторе посредством подбора кандидатов и выдачи лицензий на вещательную деятельность. Вторая связана с назначением персонала для управления общественными каналами. Последняя категория представляется более второстепенной по значимости, поскольку такая функция осуществляется всего несколькими регулятивными органами.
Выдача лицензий
Выдача лицензий на протяжении многих лет остается главной функцией регулятивных органов. Гарантирование внешнего плюрализма и подбор кандидатов в соответствии вышеприведенными критериями в условиях полной независимости могут стать реальностью, только если такая деятельность будет находиться вне сферы политики. Как свидетельствует Таблица 2, в Европе имеются 18 регулятивных органов, обладающих полномочиями по выдаче лицензий.
Такие полномочия могут быть централизованы. На деле это означает наличие единого регулятивного органа, занимающегося лицензированием во всем секторе вещания, например Высший совет по вопросам радио и телевидения во Франции.
12 В государствах с федералистскими традициями, например в Германии, или в государствах, характеризующихся делокализацией, например, в Дании, распределение сфер компетенции между регулятивными органами осуществляется через законотворчество, причем на начальном этапе этот процесс сопряжен со значительными трудностями. Рассмотрение этих двух примеров указывает на существенные расхождения между этими двумя системами. Местные советы по радио и телевидению в Дании имеют полномочия, ограниченные рамками местных сетей кабельного телевидения.13 Службы, подпадающие под юрисдикцию регулятивных органов, недвусмысленно определены Статьей 44 Закона от 24 июня 1994 года, который также содержит требование, что большинство членов советов управляющих должны проживать в районе, на который распространяется сфера компетенции местных советов по радио и телевидению. Вся деятельность координируется комитетом, учреждаемым на национальном уровне, причем в случае необходимости он может выступать как апелляционная инстанция.В Германии вся система зиждется на федеральной основе, которая предоставляет членам федерации исключительную компетенцию в этих вопросах. В результате какая-либо комиссия федерального уровня отсутствует, а вместо этого действует схема координации между землями не только в части нормативной базы в виде межземельного договора, но и в структурном плане посредством учреждения рабочих групп (Конференция директоров земельных ведомств по вопросам СМИ). Несмотря на наличие системы координации, конфликты в части юрисдикции и расхождения во мнениях по многим вопросам, например, о правилах по концентрации СМИ, представляются неизбежными. Примером тому служат действия независимых органов в Баварии и Берлине-Бранденбурге в отношении "дела компании DSF".
14 Две регулятивные организации разошлись во мнении относительно толкования соответствующих правил, и дело было передано в суд. В такой ситуации административные судебные органы представляются единственной инстанцией, способной решить возникшую проблему.Назначение управляющих в общественном секторе
Из таблицы 2 наглядно видно, что вышеуказанное право передается регулятивным органам в весьма ограничительном виде – его имеют только Совет по радио и телевидению Эстонии, Высший совет по вопросам радио и телевидения Франции,
15 а также Национальный совет по вопросам вещания Польши.16 Вся эта ситуация предстает своеобразным "бокалом отравленного вина", поскольку регулятивные органы оказываются в самом центре внимания, тогда как исполнительная власть осуществляет собственный надзор над порядком управления общественным вещанием и устанавливает его обязательства. Этот вопрос вполне уместен для Франции, где Высший совет уполномочен назначать председателя "Французского телевидения"17 , при этом не имея права устанавливать правила работы общественного вещания в рамках так называемой нормы ‘cachier des charges’.18 Тем не менее, только четыре из 12 членов совета управляющих, включая его председателя, назначаются Высшим советом. В отношении остальных членов следует отметить, что два члена парламента назначаются соответственно Национальной ассамблеей и Сенатом, четыре – правительством и два – коллективом компании. Общая тенденция идет в сторону того, чтобы сосредоточить дискуссию на вопросе о председателе. В Польше функция назначения членов совета управляющих находится преимущественно в ведении Национального совета по вопросам вещания, полномочия которого простираются вплоть до установления стоимости лицензии.Эти два примера демонстрируют, насколько трудно соблюсти баланс при распределении полномочий в секторе, который одновременно находится в сфере компетенции исполнительных структур и регулятивных органов.
(с) Надзорные и регулятивные функции: что ставят на карту независимые органы?
Функция надзора за вещанием часто сопровождается полномочиями по применению санкций, без которых функция сама по себе была бы не более чем консультативной. Различия в правовых традициях особенно между англосаксонским и континентальным законодательством при преобладании первого затрудняет проведение сопоставительного анализа, призванного разграничить функции, относящиеся к надзорным полномочиям, и функции по учреждению обязательных для исполнения правил. Термин "регулирование" проистекает из англосаксонского права и может быть определен как "средство поддержания баланса и обеспечения функционирования сложной системы"
19 , т.е. надзор и установление правил.В некоторых странах, например во Франции, эта вторая функция весьма противоречива и не укладывается в рамки правовых традиций. Идет ли здесь речь только о теоретической дискуссии? Тогда как, с одной стороны, этот вопрос, по-видимому, не представляет большого интереса для англосаксов, с другой, он указывает на двусмысленную природу регулятивных органов в рамках континентального законодательства.
20 В то время как регулятивные органы имеются во многих других отраслях экономики, органы, связанные с вопросами вещания представляются особенно важными, поскольку в этом случае речь идет о весьма чувствительной материи, каковой являются основные права и свободы человека. Именно под этим углом специфические черты законодательства о вещании позволяют нам заявить, что "регулирование" являет собой составление правил и одновременно осуществление контроля над их применением, причем вторая функция постоянно корректирует первую.Надзорные функции характеризуются определенной однородностью применительно ко всем регулятивным органам и сводятся к вопросу о содержании программ. Полномочия регулятивных органов могут осуществляться применительно к каждому конкретному случаю: нарушение принципов объективности информации, нарушение правил относительно соблюдения высоких моральных стандартов (насилие, защита меньшинств). Таким образом, члены регулятивного органа должны вынести свой вердикт по конкретной передаче, либо по факту несоблюдения качественного стандарта. Власти также осуществляют мониторинг в отношении количественных показателей. Посредством детальных проверок соответствующие органы могут проверить, выполняет ли вещательная компания свои обязательства в отношении квотирования определенных программ: передачи европейского производства, программы независимых производителей, культурные и образовательные программы, и т.д. Мониторинг такого рода может косвенно влиять на финансирование в секторе вещания, особенно если он затрагивает ограничения в отношении рекламы и спонсорства. В документах Высшего совета по вопросам радио и ТВ Франции подчеркивается, что "функция мониторинга являет собой один из ключевых узлов всего процесса регулирования. Законодательство и правила, обязанности и обязательства, закрепленные в соглашениях или индивидуальных лицензиях в совокупности, формируют правовые рамки свободы общения. Такая схема вряд ли была бы эффективной в отсутствие гарантий соблюдения принятых норм".
21 И, наконец, надзорные полномочия могут осуществляться на случайной основе – во время предвыборных кампаний для обеспечения принципа плюрализма мнений. 22 Эффективность такого мониторинга будет зависеть, с одной стороны, от диапазона санкций и эффективности их применения, а с другой – от финансовых и кадровых возможностей, имеющихся в распоряжении регулятивного органа.Публичное право определяет регулятивные полномочия как "право на принятие исполнительных решений общего и неличностного характера".
23 Некоторые регулятивные органы создают кодексы поведения в отношении программ, которые несут в себе такие же характеристики. Комиссия по вопросам независимого телевидения и Совет по стандартам в области вещания Великобритании имеют огромный опыт работы в этом направлении. Такие кодексы на регулярной основе пересматриваются и являются обязательными для исполнения теле- и радиовещательными организациями.Имеющая не менее богатый в этой области опыт корпорация Би-би-си обладает аналогичными кодексами. Схожие примеры можно найти в Чешской республике, Германии, Греции, Ирландии, Нидерландах, Польше, Румынии, Турции и на Мальте. На деле регулятивные органы обладают полномочиями в отношении таких кодексов только в 10 из 35 изученных стран. Представляется полезным провести дополнительное исследование и определить, насколько эффективны эти полномочия – не только в плане генерирования руководящих принципов, но и с точки зрения их практического применения. Право на надзор за вещанием, а в редких случаях – на введение санкций, являют собой венец в арсенале средств, предоставляемых регулятивным органам для регулирования сектора вещания. Нам остается только отметить значительные различия в диапазоне полномочий, имеющихся в органах разных стран. Предварительная оценка этих факторов приводится в Таблице 3, в которой содержится обзор действующих в настоящее время процедур по странам Европы. При этом обращаем внимание на два следующих аспекта:
Диапазон применения полномочий: частный сектор обычно не подвергается мониторингу в объемах общественного сектора. В первую очередь, не сопоставимы сами санкции.
Метод постановки вопроса: в большинстве случаев регулятивный орган действует по своей собственной инициативе. При этом закон предоставляет другим действующим лицам в секторе вещания возможность постановки вопросов перед регулятивным органом. Это являет собой косвенную форму надзора.
Таблица также позволяет составить упорядоченный список потенциальных санкций.
Как показано в таблице 3, санкции различаются по степени жесткости в зависимости от типа нарушений и их повторяемости. В соответствии с условной шкалой, на первом уровне находится предупреждение, которое может быть направлено вещательной компании в письменном виде. Предупреждение может быть транслировано или опубликовано. Второй уровень – применение финансовых санкций. Третий начинается с временного приостановления трансляции инкриминированной программы или временного отзыва лицензии и заканчивается полным изъятием лицензии, которое представляет собой самое суровое наказание. Такая схема соблюдается в подавляющем большинстве случаев. Именно по ней можно судить о реальных полномочиях регулятивного органа. Для обеспечения эффективного мониторинга право на применение санкций абсолютно необходимо. Судя по санкциям, предусмотренным законодательством, невозможно сравнивать полномочия различных органов регулирования вещания. При сопоставлении полномочий необходимо проявлять повышенную осторожность, поскольку такой анализ нельзя проводить без учета конкретных правовых традиций, который являют собой важный и неотделимый фактор в подобном исследовании. Для иллюстрации этого вывода можно привести такой пример: британские Комиссия по рассмотрению жалоб в области вещания и Совет по стандартам в области вещания имеют карательные полномочия только в виде обязывания вещательной организации опубликовать или транслировать соответствующее постановление. Тем не менее, такие решения пользуются всеобщим уважением и реально эффективны в деле корректировки вещательной политики. Следует отметить, что полномочия регулятивного органа сокращаются, если он вынужден действовать в русле санкций через своеобразный фильтр в виде профильного министерства.
(d) Квазисудебные полномочия
Регулятивные органы, уполномоченные управлять и осуществлять надзор в вещательном секторе, следует отличать от органов, которые имею квазисудебные функции, т.е. исключительное право на разрешение конфликтных ситуаций. В организации второго типа могут обращаться физические лица. Речь идет об австрийской Комиссии по контролю над соблюдением закона о вещании, британской Комиссии по рассмотрению жалоб в области вещания, швейцарском Независимом управлении по рассмотрению жалоб, в отношении которых необходимо иметь в виду фактор полномочий применительно к общему праву. Безусловно, эти органы обладают функцией по определению правового статуса субъектов. В большинстве случаев они имеют право либо принять иск в производство, либо не предпринимать каких-либо дальнейших действий. Поэтому имеются основания полагать, что "жалоба не является основанием для юридического преследования, а представляет собой всего на всего случившийся факт".
25 Когда дело доходит до процессуальных действий, в практике упомянутых организаций проявляются существенные различия. Некоторые органы имею право на введение санкций против вещательной организации, тогда как другие могут всего на всего предложить применение санкций действительно компетентному органу.
II. Предложения для дальнейшей дискуссии и исследований
Настоящее исследование посвящено проблемам статуса и сферы компетенции соответствующих регулятивных органов в странах Европы. Основные темы, способные стать предметом дискуссии и изучения в будущем сводятся к (1) порядку осуществления функций регулятивными органами и (2) выявлению трудностей, с которыми они сталкиваются сейчас и столкнутся в дальнейшем. Далее приводим основные моменты, которые могли бы вкратце обозначить четыре основные круга вопросов для дальнейшего обсуждения проблемы регулятивных органов. Хотелось бы начать с рассмотрения текущей практики деятельности регулятивных органов, а затем бросить взгляд на перспективу.
— эффективность работы регулятивных органов;
— регулятивные органы в поисках равновесия между общественным и частным сектором;
— сотрудничество между различными компетентными органами;
— возможное слияние норм и правил, регулирующих вещание и применение новых технологий, а также применение соответствующих полномочий регулятивных органов.
1. Эффективность деятельности регулятивных органов
Как уже отмечалось, степень независимости регулятивного органа может быть определена исключительно путем анализа принимаемых им решений с учетом правовых традиций конкретной страны. При этом эффективность роли регулятивных органов зависит, прежде всего, от их статуса.
(a) Независимость регулятивных органов
Исследование статуса регулятивных органов позволит нам выявить гарантии, предоставляемые не только системой назначения их членов, но и порядком их дисквалификации в соответствии с законодательством. Вторая категория гарантий представляется важной, поскольку ее присутствие означает, что система способна избавляться от членов, чья профессиональная и коммерческая деятельность может препятствовать выражению независимых суждений. В этой связи можно установить различные критерии оценки независимости:
— включение пункта о регулятивных органах в конституцию страны, наделив ее тем самым таким свойством, как структурная стабильность (в положительном смысле);
— система назначения определяется законодательством;
— состав регулятивного органа;
— условия дисквалификации членов органов;
— отношения между регулятивным органом и профильным министром;
— финансовая и организационная автономность.
Учитывая важность правовых традиций, указанные критерии могут применяться только в национальном контексте. Если взять вопрос о внесении записи и регулятивных органах в конституцию, такая гарантия будет бессмысленна в отношении Великобритании, поскольку там конституция отсутствует. Такое утверждение справедливо и для Германии, где каждая из земель имеет эксклюзивную юрисдикцию. При этом такой шаг способен значительно укрепить политическую стабильность регулятивных органов в странах Восточной Европы, поскольку таким образом вещание было бы выведено из области политики. Мы уже признавали необходимость проявления осторожности в оценке систем назначения членов регулятивных органов. Учитывая правовые традиции каждой страны, любой сопоставительный анализ полномочий регулятивных органов должен начинаться с оценки статуса изучаемого органа.
(b) Полномочия регулятивных органов и порядок применения законодательства о вещании
Регулятивные органы имеют целый ряд приоритетов, наиболее важным из которых представляется обеспечение плюрализма. Не менее значим фактор осуществления контроля над качеством программ. Проиллюстрируем эти два момента следующими примерами:
Транспарентность и концентрация СМИ
Право предоставления лицензий иными словами являет собой право на подбор кандидатов, что наделяет регулятивные органы важной ролью, когда речь идет о плюрализме и концентрации СМИ. В рамках этой процедуры кандидаты должны предоставить информацию о распределении своего капитала и личностях держателей акций.
Дискуссия сосредоточена на вопросе об эффективности текущих правил. Все нормы и правила в сфере вещания включают в себя обязательство в отношении лицензированных вещательных организаций информировать регулятивные органы обо всех изменениях в отношении распределении своего капитала. Таким образом, априори и апостериори, создается транспарентность. Правила в отношении транспарентности сводятся в основном к правилам по ограничению доступа к владению средствами массовой информации, а также к изменению критериев. Тем не менее, в дополнение к ответу с чисто юридической точки зрения необходимо также проанализировать эффективность действующих правил. Особенно полезным в этом плане представляется изучить процедуры, связанные с доступом к системам связи в секторе вещания. В нашей работе акцент делается на различные фазы этой процедуры с выделением критериев, которыми пользуются регулятивные органы в качестве основы при отборе кандидатов. Этап селекции дополняется этапом мониторинга, на котором имеет место оценка степени соблюдения правил в отношении транспарентности и плюрализма. Вопрос прозрачности в СМИ в результате приобретает еще более важное значение. На национальном уровне он являет собой тест эффективности средств контроля, используемых регулятивными органами. В этой связи полезно задать себе вопрос, достаточно ли широки и эффективны полномочия регулятивных органов. Иногда ситуация далее усложняется столкновением сфер компетенции различных органов регулирования (непосредственно регулятивные органы в области вещания, комиссии по вопросам конкуренции, компетентные министры и, иногда, общеправовая юрисдикция).
В работе на направлении транснациональности вещательных служб европейские институты идут на определенный риск. Судя по всему, вопрос об учреждении Европейского комитета по СМИ вызовет широкомасштабное противодействие, хотя проблема распределения и формулирования обязанностей компетентных регулятивных национальных и регулятивных региональных органов более чем актуальна. Каким образом такие органы могли бы взаимодействовать и работать на повышение прозрачности в СМИ? Каким образом такое взаимодействие можно поставить на институционную основу?
Речь идет о том, чтобы исключить компании-операторы, которые не имеют лицензии на вещание, однако обходят запрет посредством спутниковых систем связи с территории других стран.
26 Речь идет о том, чтобы избежать повторения "дела компании DSF" уже на европейском уровне.27 Это дело наглядно иллюстрирует проблему конфликта юрисдикции различных регулятивных органов. Комиссия Евросоюза рассматривает вопрос об инициативе в рамках ЕС, которая позволила бы определить критерии для определения численности зрительской аудитории28 и критериев, используемых для выявления "лиц, контролирующих СМИ". Это, в свою очередь, создало основу в виде общего мнения и обеспечило бы некоторую стабильность в отношениях между игроками на рынке телекоммуникаций.29 Как считает Европейская комиссия, разнообразие действующих правил препятствует развитию внутреннего рынка и выступает как преграда для инвестиций в этот сектор экономики. Возникают и другие вопросы: Насколько эффективны текущее законодательство и меры контроля, используемые регулятивными органами в транснациональных случаях? Каким образом можно поставить на официальный уровень сотрудничество между различными национальными органами, с одной стороны, и между этими органами и Европейской комиссией, с другой?Содержание программ и эффективность средств контроля, находящихся в руках регулятивных органов
Содержание программ подвергается далеко идущему регламентированию в правовых системах всех стран. Исходя из принципа необходимости учета интересов широкой публики в телевизионном вещании, регулирование должно предоставлять рамки для гарантирования определенного качества программ посредством учета культурного разнообразия и необходимости стимулировать доступ граждан к информационным, образовательным и развлекательным передачам. Как уже отмечалось, в этой области регулятивные органы наиболее активны на этапе, когда корректируются правила и устанавливаются новые требования. Чтобы проиллюстрировать трудности в части применения текущих правил и важную роль регулятивных органов в их применении, рассмотрим пример рекламы, направленной на детей.
Рекламный сектор рассматривается как вид экономической деятельности, основанный на конституционных гарантиях свободы предпринимательства. При составлении норм и правил законодатель всегда предусматривает некоторые ограничения на свободы, в том числе в целях защиты малолетних. В большинстве стран регулятивные органы наделены правом разработки кодексов "хорошего поведения", гарантирующих такую защиту. Те же самые органы наделены правом на контроль над соблюдением принятых норм. Как мы уже видели, эти органы иногда имеют чисто консультативную роль. Именно так обстоит дело с Высшим советом по вопросам электронных СМИ в Португалии, Советом пользователей в Италии или Высшим советом по вопросам радио и ТВ во франкоговорящей общине Бельгии. В большинстве случаев закон наделяет регулятивные органы надзорной функцией – Высший совет по вопросам радио и ТВ во Франции, земельные Ведомства по вопросам СМИ в Германии или, например, Комиссия по вопросам вещания в Швеции, которые призваны обеспечивать правильность применения правовых норм. Роль регулятивных органов может быть расширена путем включения функций по составлению кодексов поведения, как это, например, делают Комиссия по вопросам независимого телевидения и Би-би-си в Великобритании. Главная трудность заключается в поиске компромисса между различными интересами: рынок рекламы для детей весьма значителен, являясь источником внушительных доходов для рекламных компаний. Однако интересы потребителей должны быть защищены. Иными словами, в расчет должны браться и их интересы, и то, что реклама способна влиять на развитие ребенка. В каждой стране имеются собственные критерии. Такое утверждение также справедливо в отношении показа насилия или порнографических программ. Сравнительный анализ различных ответов на вопрос об эффективности текущих правил и возможность адаптации законодательства к культурным, социологическим и экономическим требованиям мог бы наглядно показать роль, которую играют эти регулятивные органы, а также предложить варианты в отношении возможных путей их перспективного развития.
Значительное внимание в дискуссии уделяется европейскому уровню. Регулятивные органы участвуют в процессе применения руководящих принципов Европейского сообщества. Однако при выдаче лицензии на право вещания разве регулятивным органам не нужно предусматривать потенциальное "выплескивание" через национальные границы, или транснациональный характер вещательных компаний особенно сейчас, когда при помощи современных технологий реклама может быть направленной?
Глубокие отличия выявлены в части степени регулирования. Реклама для детей может быть запрещена (Швеция), жестко регламентирована (Дания), или превращена в нечто в виде механического переноса директивы ЕС в национальное законодательство. Более субъективные критерии, тем не менее, идут рука об руку с физическими правилами, ослабляя целостность национальных систем. В первую очередь поднимаются следующие вопросы: Что собой представляет область применения норм и правил?
30 До какого возраста должна обеспечиваться такая защита?31 Каким способом можно эту защиту разграничить?32 Каким образом можно учесть такой особый случай, как тематические каналы для детей, финансирование которых строится преимущественно за счет рекламы?Учитывая разнообразие текущих правил, действительно ли мы хотим, если это возможно, достичь компромиссного решения? Различия в правовых традициях делают задачу ЕС весьма деликатной. В результате средства контроля, применяемые национальными регулятивными органами, становятся основой для транснационального подхода.
2. Регулятивные органы – в поиске баланса между общественным и частным секторами
Дискуссия о будущих правилах отчасти сводится к проблеме, каким образом регулятивные органы должны быть связаны с сектором общественного вещания. В этом контексте наибольший интерес представляют два вопроса:
(а) Какие законодательные гарантии необходимы для сохранения политической независимости общественного сектора? Как уже подчеркивалось, возможным вариантом представляется система назначения. Применительно к общественному вещанию существуют различные системы назначения. Таблица 2 свидетельствует, что только в двух случаях регулятивные органы участвуют в назначении управляющих в общественном вещании.
33 Текущая система в первую очередь является результатом правовых и культурных традиций каждого отдельного общества.(b) Какие негативные и позитивные факторы оправдывают необходимость подготовки особых сводов правил для общественного и частного секторов? В сфере регулирования и контроля имеется ряд областей, которые в одинаковой степени затрагивают общественные и коммерческие вещательные организации (например, защита малолетних, право на личную жизнь и т.д.). Для повышения эффективности небезынтересно рассмотреть вопрос о централизации функций надзора, применяемых в различных областях. Тем не менее, поскольку общественные вещательные организации призваны выполнять более широкие функции, а наложенные на них обязательства обычно более жестки и детальны, регулирование этих двух секторов должно отличаться друг от друга. Централизованный надзор может скрыть коренные различия между секторами. Более того, есть основания утверждать, что регулятивный орган, несущий ответственность за деятельности обоих секторов, может стать мощным орудием в руках однонаправленного политического или экономического полюса силы.
3. Сотрудничество между различными компетентными органами
В силу необходимости сотрудничество между компетентными органами устанавливается не только на национальном, но и на европейском уровне.
На национальном уровне
Сотрудничество между различными компетентными органами становится абсолютно необходимым из-за проблемы концентрации СМИ. Полномочия регулятивных органов часто осуществляются параллельно и, применительно к ограниченной сфере – вещанию, чтобы обеспечить совместно с другими органами регулирования честность конкуренции на рынках. Законодательство сумело навести определенные мосты между регулятивными органами двух видов. Именно таким образом обстоит дело во Франции, где закон о свободе информации
34 наделяет Совет по вопросам конкуренции четко выраженными полномочиями для обеспечения соблюдения принципов конкуренции. Два органа, Высший совет по вопросам радио и ТВ и Совет по вопросам конкуренции, могут при этом консультироваться друг другом по вопросам, связанным со злоупотреблением преимущественным положением или созданием препятствий свободе конкуренции. Недавние предложения британского правительства по этому поводу прекрасно иллюстрируют наш тезис. В вопросах концентрации средств массовой информации британское правительство ставит вопрос о необходимости учреждения особого регулятивного органа для осуществления надзора за всем сектором СМИ.35 Правительство, тем не менее, полагает, что "адекватным регулятивным органом на продолжительное время должен стать Генеральный директор по вопросам честности в коммерции. При этом определенная роль отводится Комиссии по монополиям и слиянию компаний. Комиссия по вопросам независимого телевидения и Управление по вопросам радио будут по-прежнему отвечать за лицензирование вещательных компаний и соблюдение положений законодательства о вещании, в вопросах, не связанных с владением СМИ. 36В Германии один аспект дискуссии об эффективности текущих норм и правил в отношении монополии в СМИ, сводится к вопросу, следует ли регулятивным органам отдельных земель активизировать взаимодействие с Федеральным управлением по вопросам картелей или даже иметь такие же полномочия в части расследования дел и применения санкций.
37На европейском уровне
Необходимость усиления взаимодействия между различными органами, связанными со сферой компетенции закона о конкуренции, в развитие предыдущего раздела убедительно иллюстрируется делом о компании "МСГ медиа сервис".
38 Монополия посредством создания совместного предприятия была объявлена Европейской комиссией несовместимой с принципами Общего рынка. Предлагаемая концентрация сил и средств39 предоставляла бы указанному совместному предприятию прочную доминантную позицию на германском рынке платного и кабельного телевидения. Даже если такое предложение связано с внутренним рынком, Комиссия имеет исключительную юрисдикцию в отношении такого слияния, которое имеет "европейское измерение". 40Вряд ли целесообразно тратить время на расследование в отношении того же самого слияния на национальном и европейском уровнях. Тем не менее, желание избежать столкновения юрисдикций не подводит к выводу, что расследования должны проводиться в условиях взаимодействия с национальными регулятивными органами. Это являет собой потенциальную зону конфликта между национальными и европейскими организациями, указывая на необходимость их сотрудничества.
В других областях такие примеры, как программы Red Hot TV (защита малолетних, высокие моральные стандарты)
41 и деятельность Теда Тернера (европейские квоты)42 , вычленяют трудности, связанные с конфликтами в области сферы компетенции между странами-членами Европейского союза.43Сотрудничество между регулятивными органами может только расширяться, если этот процесс не будет поставлен на формальную основу. Таким образом, на повестке дня ЕС стоит вопрос о создании единой платформы. Преимуществом такого решения должна стать гибкость, причем одновременно будет сохраняться взаимодействие между различными регулятивными органами. В развитие этой тенденции возникает вопрос о порядке отбора органов регулирования, имеющих одинаковый уровень полномочий.
4. Идет ли конвергенция правил в области вещания и в области новых технологий?
В преамбуле 4 новой Директивы "Телевидение без границ" читателю напоминают, что документ ЕС по вопросу об "информационном обществе"
44 акцентирует внимание на "важности системы регулирования применительно к содержанию аудиовизуальных услуг, которая содействовала бы свободному развитию таких услуг и рамках Союза и реагировала бы на возможности роста в этом секторе, предоставляемые новыми технологиями, одновременно учитывая специфический характер, особенно культурные и социальный аспекты, аудиовизуальных программ независимо от способа их передачи".В этой связи возникает целый ряд вопросов:
(a) Ведет ли конвергенция методов к конвергенции правил? Новые услуги возможно нуждаются в определенной защите, которая должна быть несколько отличной от традиционных форм защиты, предоставляемых законодательством о вещании. При этом во многих областях, например в защите потребителя, проблемы постоянно видоизменяются. Не идет ли речь скорее о непосредственной корректировке действующего законодательства, а не о создании новых руководящих принципов?
(b) Пригодны ли действующие в секторе вещания процедуры для новых услуг? Регламентирование априори находится под огнем критики. Правовая аргументация, которая основывала прежнюю систему лицензирования на дефиците частот, теперь поставлена под сомнение технологическими достижениями, в первую очередь цифровыми технологиями. Упреждающая система лицензирования, таким образом, не будет соответствовать новым экономическим условиям. Она только вызовет "эффект баронства", т.е. создания покровителя установленного порядка, который будет противодействовать честной и равной конкуренции.
45Если инфраструктуры достаточно хорошо развиты, государства будут по нарастающей получать возможность выбора между режимом с исключительным контролем апостериори, имеющийся в области печати, и сохранением смешанного режима с контролем априори и апостериори. Мы пока не знаем, насколько сильно будет затронута функция лицензирования регулятивных органов. Однако необходимо иметь в виду, что эта функция у них не единственная. Надзорная и регулятивная функции в будущем будут получать повышенное внимание. "Информационное общество" должно реагировать на социальные потребности. Появилось одно понятие, которое сродни общественному вещанию, но должно рассматриваться от него отдельно. Речь идет об "универсальном вещании", которое означает равный доступ к различным областям знаний, передаваемым этими новыми службами, и гарантии получения к ним доступа.
46 Параллельно следует исследовать вопрос об объеме полномочий и их эффективности. Вне лицензионного процесса будут ли регулятивные органы иметь финансовые ресурсы и кадры для эффективного мониторинга в отношении этих услуг? Насколько законодательство будет расширять их сферу компетенции? Указанные вопросы подводят нас будущему исследованию в отношении нового определения роли регулятивных органов.
5. На пути к стратегии диалога?
Настоящее исследование ограничено анализом традиционных функций регулятивных органов. Поскольку "информационное общество", в которое входит и сфера вещания, намеревается увеличивать объем контрактных отношений между игроками на рынке связи, возникает вопрос относительно возможности предоставления регулятивным органам новой роли – развитие диалога между ними. В будущем регулятивным органам понадобится новая дефиниция полномочий. Уже сейчас слышны голоса в пользу возврата к обычному праву, при помощи которого регулируется деятельность печатных органов. Тем не менее, регулятивные органы могут найти себе место в этой новой системе свобод и прав, которую "информационное общество" сулит нам посредством их регулятивной роли в условиях компромисса между различными факторами. Последние технические достижения позволяют утверждать, что "желательно подобрать другую формулировку для закона, который, по сути, совсем не похож на прежний, а не просто констатировать юридический статус, что является рабочей функцией судебных властей. Закон в большинстве случаев имеет контрактную сущность и составляется профессионалами, которые авторитетны и независимы, не полагаются на исход выборов или партийную принадлежность, равно как и на административную и управленческую сферу компетенции, а руководствуются только публичным одобрением своих действий со стороны равных себе".
47 Могут ли регулятивные органы содействовать развитию диалога между игроками на рынке услуг? Диалог позволяет добиться баланса между различными службами посредством продвижения этического компонента в составлении программ или на основе общей заинтересованности путем гарантирования ретрансляции всех спортивных или культурных мероприятий. Регулирование определяется как право на санкционирование, право на регламентацию и надзор, как право на применение санкций. Оно вполне может пойти по другому пути и сосредоточиться на регулировании диалога между различными игроками в сфере вещания.48 Тем не менее, необходимо учитывать опасность того, что регулятивные органы будут более прежнего вовлечены в коммерческие аспекты этой отрасли. В этой связи возникает риск потери отдаленности от экономических интересов, что снизит уровень независимости органов. Поэтому остро необходимо равновесное состояние, которое может быть получено только за счет правовой безопасности. Для этого нужно понимание статуса и обязанностей регулятивных органов, в отношении которых наша книга, мы надеемся, дает некоторую ясность.Коренные изменения, которые принесет "информационное общество", поставит вопрос о скорейшем разъяснении и адаптации текущих правил и норм. В процессе регулирования важно найти баланс между различными интересами, например, между развитием рынка и интересами зрителей/пользователей. В свете новых технологических достижений и вопросов, поднятых настоящим исследованием, сформирована основа для дальнейшей дискуссии.
(Перевод с английского осуществлен Центром "Право и средства массовой информации" для участников слушаний в Совете Федерации)
* Раздел “Заключение” книги Сержа Робилара “Телевидение в Европе: регулятивные органы”, изданной под эгидой Европейского института СМИ в Дюссельдорфе (Serge Robillard, Television in Europe: Regulatory Bodies, Лондон, издательство John Libbey, 1995). Следует заметить, что за четыре года, прошедшие с момента написания книги, ситуация с регулирующими органами несколько изменилась (напр., в Великобритании Комиссия по рассмотрению жалоб в области вещания и Совет по стандартам в области вещания объединились в Комиссию по стандартам вещания), хотя общее положение и тенденции в этой сфере сохранились. — Прим. редактора.
1 Ср. F. Jongen "La police de l’audiovisuel", с. 77-104
2 F. Jongen, см. с. 5
3 В Германии в эту категорию также входят представители политических партий.
4 Например, Совет по судебным спорам и Комиссия по коммерческой рекламе и спонсорству, действующие в интересах фламандской общины Бельгии, Совет по радио- и телевещанию Чешской республики, Комиссия по радио и телевидению Дании, Комиссия по вещанию Исландии, Комиссия по рассмотрению жалоб в области вещания Ирландии, Трибунал по рассмотрению жалоб Норвегии, Независимое управление по рассмотрению жалоб Швейцарии и Комиссия по рассмотрению жалоб в области вещания Великобритании.
5 Аналогичное участие имеет место в Консультативном совете и в Комиссии Би-би-си.
6 Детальное рассмотрение вопроса представлено в ранее упомянутой работе автора F. Jongen, в первую очередь - Глава II, Раздел I "Типология функций", с. 77 и далее.
7 По этому вопросу см. также работу "Законодательство о вещании: сопоставительное исследование" (Broadcasting Law, a Comparative Study) автора Эрика Барендта (E. Barendt), Clarendton Press, Oxford, 1993, с. 49 и далее.
8 Francois Jongen, ibid, с. 342.
9 Совет по радиовещанию состоит из представителей (от 16 до 58 в зависимости от численности населения каждой земли) назначаемых теми социальными и экономическими организациями земли, которые наиболее полно отражают ее культурные, религиозные, политические и экономические особенности.
10 В Совет по телевидению входят 77 членов: по одному представителю от правительства каждой земли (всего 16), 41 член по назначению премьер-министра земли по рекомендации наиболее представительных социальных и экономических групп, 20 членов по назначению политических партий в зависимости от масштабов их присутствия в парламенте.
11 Следует отметить, что в Великобритании корпорация Би-би-си традиционно работает в режиме саморегулирования, однако, как показывают некоторые политические тенденции, в будущем Совет управляющих должен получить более широкие регулирующие полномочия параллельно с имеющимися управленческими функциями.
12 Аналогичная ситуация в Болгарии, Чехии, Франции, Ирландии, в Нидерландах, Польше, Румынии, Словацкой республике, Словении, Турции, Великобритании, на Мальте и Украине.
13 Или местными радиоканалами. Статья 43 Закона № 578 от 24 июня 1994 года.
14 В рамках DSF в июне 1994 года 5-й канал был заменен на спортивный. Регулятивным органом Баварии была выдана новая лицензия. Суть дискуссии сводится к вопросу об интерпретации правил, регулирующих монополию на СМИ. Основными акционерами компании DSF являются Кирх, Шпрингер и корпорация "Фининвест".
15 Французский Совет уполномочен назначать председателей вещательных компаний положениями Статьи 47 Закона от 30 сентября 1986 года.
16 За исключением одного члена, назначаемого министром финансов (совет управляющих государственного канала может состоять из 5–9 членов (Статья 28 Закона от 29 декабря 1992 года).
17 Равно как и президентов всех вещательных компаний.
18 Контрактные условия устанавливаются правительственным указом (Статья 47 Закона от 30 сентября 1986 года).
19 Раздел автора C. Debbasch в коллективной работе "Регулирование степени свободы в деятельности электронных СМИ" ("La regulation de la liberte de la communication de l’audiovisuel’) под редакцией C.Debasch и C. Gueydan, Presses Universitaires d’Aix-Marseille, 1991, с. 13 и далее.
20 Комментарий в отношении полномочий по регулированию и надзору можно также найти в работе германского автора Wolfgang Hoffmann-Riem "Rundfunkaufsieht in Aslant: Grossbritanien, USA und Frankreich" (Надзор над радиовещанием за рубежом: Великобритания, США и Франция), Dusseldorf, Presse und Informationenamt der Landerregierung Nordreihn-Westfalen, 1989, с. 102-109.
21 Высший совет по вопросам радио и ТВ Франции, 3-й годовой отчет, 1 января - 31 декабря 1991 года, с. 195.
22 Во время предвыборных кампаний во Франции Высший совет тщательно, вплоть до минуты, регламентирует эфирное время, выделяемое политическим деятелям.
23 P. Weil "Administrative Law" (Административное право), PUF ‘Que sais-je?’ Paris 1981, с. 46.
24 Регулятивные органы, не имеющие санкционных полномочий, не рассматривались.
25 F.Jongen, то же, с. 482
26 См. послание Совету Европы и Европарламенту от 5 октября 1994 года о ходе консультационного процесса в отношении "зеленой книги" по вопросу "Плюрализм и концентрация СМИ на внутреннем рынке", с. 34.
27 Как уже отмечалось, канал, ранее имевший название Tele 5, изменил свои программы и сменил акционеров. Он получил новую лицензию от регулятивного органа земли Бавария. Вопрос сводится к выявлению реального хозяина компании, причем в числе основных акционеров присутствуют Кирх, Шпрингер и Берлускони. После подачи иска в земле Берлин-Бранденбург мюнхенский административный суд издал приказ от 24 марта 1993 года, в котором подчеркивалась необходимость более полного учета интересов широкой публики и плюрализму мнений в ущерб финансовому риску, который взяла на себя компания-держатель лицензии. После апелляции приказ был отменен и дело рассматривается в Конституционном суде. Доклад Совета Европы "О прозрачности в деле контроля над СМИ", с. 116 и далее.
28 См. "Эффективность использования метода измерения зрительской аудитории в целях оценки уровня плюрализма", постановочный доклад ЕС (GAH Group), ноябрь 1994 года (XV/9953/94).
29 См. "О прозрачности в деле контроля над СМИ".
30 Должен ли законодатель включать все формы рекламы в систему, предназначенную для обеспечения защиты – спонсорство, например, телемагазины или службы новостей, которые практикуют интерактивную рекламу.
31 В Швеции запрещено паблисити для детей до 12 лет. В Ирландии запрещается использовать актеров моложе 21 года в рекламе алкогольных напитков. Более того, актеры даже должны выглядеть старше 25 лет. В Италии 25 лет – тоже минимальный возраст для такой продукции. Такие различия проистекают из отличий в подходах к толкованию терминов "малолетний", "ребенок", "подросток".
32 Необходимо различать, в частности, следующее: (а) реклама продукции и услуг для детей всех возрастов; (б) реклама детской продукции и услуг, направленная на взрослых; (в) реклама продукции и услуг, направленная на детей; (г) реклама, в которой дети используются в качестве актеров.
33 Исключениями являются Высший совет по вопросам радио и ТВ во Франции и Национальный совет по вопросам вещания в Польше. В подавляющем большинстве случаев эти полномочия принадлежат правительству, а именно профильному министру. В других государствах это право имеют парламенты. Венгрия и Болгария, обе находящиеся в процессе подготовки законодательства о вещании, пользуются институционной логикой, основанной на парламентской системе. В Италии эта функция находится у председателей двух палат – сената и палаты депутатов. И, наконец, совсем особый случай с Нидерландами, где эфирное время распределяется между наиболее представительными группами общества.
34 Закон № 86/1067 от 30 сентября 1986 года в отношении свободы информации, статья 41-4.
35 "Владение средствами массовой информации". Предложение правительства от мая 1995 года, стр.24. Регулятивный орган будет должен уравновесить действие следующих критериев: содействие развитию разнообразия, поддержание мощной отрасли на экономическое благо страны, обеспечение нормального функционирования рынка.
36 "Владение средствами массовой информации". Предложение правительства, с. 25
37 Cм. "Земельные ведомства по вопросам СМИ", "Охрана свободы мнения".
38 Решение Комиссии от 9 ноября 1994 года 94/922/ЕС, "МСГ медиа сервис"
39 СП под названием "МСГ медиа сервис" планировалось к учреждению компаниями "Бертельсман АГ", "Дойче телеком" и "Таурус бетайлигунгс".
40 Постановление Комиссии ЕС № 4064/89 от 21 декабря 1989 года. Статья 1 (2): В целях настоящего постановления концентрация имеет европейское измерение если:
(а) совокупный мировой оборот всех предприятий составляет более 5000 миллионов экю и (в) совокупный оборот в рамках ЕС каждого из по крайней мере двух предприятий составляет более 250 миллионов экю, если каждое из соответствующих предприятий не достигает более двух третей своего совокупного европейского оборота в рамках одной страны-члена ЕС.
41 См. Колин Шоу "Вещание без границ", The EIM Bulletin, Vol. 10, #2. Июнь 1993 года, с.5 и далее.
42 О последствиях законодательства ЕС для национальных законодательств и о проблеме обхода национального законодательства см. "Регулирование и европейский ландшафт СМИ в будущем", Дж. Браутмайер, Г.Ингберг, П. Вотано, The Bulletin EIM 1/94, с. 3 и далее.
43 Статьей 2 Директивы от 3 октября была предпринята попытка избежать как негативные конфликты (отсутствие необходимого законодательства, отсутствие мер контроля), так и позитивные конфликты (накапливание соответствующих законов и мер контроля). К основному критерию (место учреждения) Директива добавила три второстепенных, что означало, что юрисдикция страны-члена ЕС может быть подтверждена либо посредством использования частоты, либо при помощи спутника, либо посредством связи с центральным узлом. Эти дополнительные критерии, в соответствии с предложением из Директивы от 22 марта 1995 года, применяются только к "телевизионным объектам вещания, учрежденным вне территории Союза". "Место учреждения" недвусмысленно представлено как главный критерий.
44 Информационный документ Комиссии от 19 июля 1994 года под названием "На пути к информационному обществу в Европе".
45 В этой связи см. работу "Le cadre reglamentaire des services de la societe de l’information? Laboratoire pour un nouveau droit du marche interiur’ авторов Emmanuel Crabit и Jean Bergein. Обзор единого европейского рынка 1/95, с. 15 и далее.
46 Это понятие следует отделять от государственного вещания. Задача государственного вещания основывается на природе государственного органа или обладателя соответствующей лицензии, которому доверено ее решение. Эта организационная характеристика перетекает в понятие универсального вещания, которое органично интегрирует спрос на здоровую и равную конкуренцию. Тем не менее, не будет ли понятие государственного вещания постепенно сливаться с понятием универсального вещания?
47 F. Balle, ibid, с. 447.
48 По этому вопросу см. I.Mariani "Le Conseil Superieur de l’Audiovisuel, une instance independante", Les cachiers francais no. 266, май-июнь 1994 года.
Таблица 1. Системы назначения
| Регулятивные органы | Министерства, Правительство и президент |
Парламент | Судебная власть (суды) | Особые группы |
| Австрия Комиссия по контролю над соблюдением Закона о теле- и радиовещании |
Н |
П |
П |
|
| Андорра | Р |
|||
| Белоруссия | Р |
|||
| Бельгия Высший совет по вопросам радио и ТВ (фр.) Комиссия по рекламным стандартам (фр.) Совет по судебным спорам (флам.) Совет по СМИ Комиссия по коммерческой рекламе и спонсорству |
Н Н Н Н |
Н |
||
| Болгария Временный совет |
Н |
|||
| Кипр Консультативная комиссия по вопросам теле- и радиовещания |
Н |
П |
||
| Чехия Совет по радио- и телевещанию |
Н |
|||
| Дания Местные советы по радио и телевидению Местные комитеты по радио и телевидению Совет по кабельному и спутниковому вещанию Комиссия по вопросам рекламы на радио и телевидении |
НМ Н Н Н |
|||
| Эстония Совет по радио и телевидению (общественные каналы) |
Н |
|||
| Финляндия | Р |
|||
| Франция Высший совет по вопросам радио и ТВ |
Н |
Н |
||
Регулятивные органы |
Министерства, Правительство и президент |
Парламент | Судебная власть (суды) | Особые группы |
| Германия Компания ARD (общественное вещание) Компания ZDF (общественное вещание) Земельные ведомства по вопросам СМИ |
НМ |
Н
Н |
Н Н Н |
|
| Греция Представительная наблюдательная ассамблея телезрителей и радиослушателей (общественное вещание) Национальный совет по радио и телевидению |
Н |
Н |
Н |
|
| Венгрия | В |
|||
| Исландия Комиссия по вопросам лицензирования в области вещания |
Н |
|||
| Ирландия Управление ирландского радио и те-левидения (общественное вещание) Комиссия по вопросам независимого радио и телевидения Комиссия по рассмотрению жалоб в области вещания |
Н Н Н |
П |
||
| Италия Парламентская комиссия (общественное вещание) Поручитель |
Н |
Н |
||
| Латвия Совет по радио и телевидению |
Н |
|||
| Лихтенштейн Комиссия по вопросам СМИ |
Н |
|||
| Литва | В |
|||
| Люксембург Национальный совет по вещательным программам |
Н |
|||
| Мальта Управление теле- и радиовещания |
Н |
|||
| Нидерланды Комиссия по вопросам СМИ |
Н |
|||
Регулятивные органы |
Министерства, Правительство и президент |
Парламент | Судебная власть (суды) | Особые группы |
| Норвегия Управление по вопросам СМИ Комиссия по рассмотрению жалоб |
Н Н |
|||
| Польша Национальный совет по вопросам вещания |
Н |
Н |
||
| Португалия Высший совет по вопросам электронных СМИ |
Н |
Н |
Н |
Н |
| Румыния Национальный совет по вопросам аудиовизуальной информации |
Н |
Н |
||
| Россия | В |
|||
| Сан-Марино | Р |
|||
| Словацкая республика Совет по радио и телевидению |
Н |
|||
| Словения Совет по вопросам вещания |
П |
Н |
||
| Испания | В |
|||
| Швеция Комиссия по вопросам вещания Швеции Управление шведского радио и телевидения |
Н Н |
|||
| Швейцария Независимое управление по рассмотрению жалоб |
Н |
|||
| Турция Высший совет по вопросам радио и телевидения |
Н |
|||
| Украина Национальный совет по вопросам радио и телевидения |
Н |
Н |
||
| Великобритания Британская радиовещательная корпорация (общественное вещание) Совет по вопросам валлийского вещания Комиссия по вопросам независимого телевидения Комиссия по рассмотрению жалоб в области вещания Совет по стандартам в области вещания |
Н Н Н Н Н |
|||
Таблица 2. Функции различных регулятивных органов
| Страны | Регулятивные органы | С |
У |
НБ/Р |
КВ |
КН |
||
Л |
НЗ |
НБ |
Р |
|||||
| Андорра | Регулятивные органы отсутствуют | |||||||
| Австрия | Комиссия по контролю над соблюдением закона о теле- и радиовещании | + |
||||||
| Беларусь | Вопрос находится на стадии рассмотрения | |||||||
| Бельгия | Высший совет по вопросам радио и ТВ (фр.) | + |
||||||
| Комиссия по рекламным стандартам (фр.) | + |
|||||||
| Совет по судебным спорам (флам.) | + |
|||||||
| Совет по СМИ | + |
|||||||
| Комиссия по коммерческой рекламе и спонсорству (флам.) | + |
|||||||
| Болгария | Временный совет | + |
+ |
+ |
+ |
|||
| Кипр | Консультативная комиссия по вопросам теле- и радиовещания | + |
||||||
| Чешская респ. | Совет по радио- и телевещанию | + |
+ |
+ |
+ |
+ |
||
| Дания | Местные советы по радио и телевидению | + |
+ |
+ |
||||
| Местные комитеты по радио и телевидению | + |
+ |
||||||
| Совет по кабельному и спутниковому вещанию | + |
+ |
||||||
| Комиссия по вопросам рекламы на радио и телевидении | + |
+ |
||||||
| Эстония | Совет по радио и телевидению (только общественные каналы) | + |
+ |
+ |
||||
| Финляндия | Регулятивные органы отсутствуют | |||||||
| Франция | Высший совет по вопросам радио и ТВ | + |
+ |
+ |
+ |
|||
| Германия | Компания ARD (общественное вещание) | + |
||||||
| Компания ZDF (общественное вещание) | + |
|||||||
| Земельные ведомства по вопросам СМИ | + |
+ |
+ |
|||||
| Страны | Регулятивные органы | С |
У |
НБ/Р |
КВ |
КН |
||
Л |
НЗ |
НБ |
Р |
|||||
| Греция | Представительная наблюдательная ассамблея телезрителей и радиослушателей (общественное вещание) | + |
||||||
| Национальный совет по радио и телевидению | + |
+ |
+ |
|||||
| Венгрия | Вопрос находится на стадии обсуждения | |||||||
| Исландия | Комиссия по вопросам лицензирования в области вещания | + |
+ |
+ |
||||
| Ирландия | Управление ирландского радио и телевидения (общественное вещание) | + |
||||||
| Комиссия по вопросам независимого радио и телевидения | + |
+ |
+ |
+ |
||||
| Комиссия по рассмотрению жалоб в области вещания | + |
|||||||
| Италия | Парламентская комиссия (общественное вещание) | + |
+ |
|||||
| Поручитель | + |
+ |
||||||
| Латвия | Совет по радио и телевидению | + |
||||||
| Лихтенштейн | Комиссия по вопросам СМИ | + |
+ |
|||||
| Литва | Вопрос находится на стадии обсуждения | |||||||
| Люксембург | Национальный совет по вещательным программам | + |
+ |
|||||
| Мальта | Управление теле- и радиовещания | + |
+ |
+ |
+ |
|||
| Нидерланды | Комиссия по вопросам СМИ | + |
+ |
+ |
+ |
|||
| Норвегия | Управление по вопросам СМИ (местный уровень) | + |
+ |
+ |
||||
| Трибунал по рассмотрению жалоб | + |
|||||||
| Польша | Национальный совет по вопросам вещания | + |
+ |
+ |
+ |
+ |
||
| Португалия | Высший совет по вопросам электронных СМИ | + |
||||||
| Румыния | Национальный совет по вопросам аудиовизуальной информации | + |
+ |
+ |
+ |
|||
| Страны | Регулятивные органы | С |
У |
НБ/Р |
КВ |
КН |
||
Л |
НЗ |
НБ |
Р |
|||||
| Греция | Представительная наблюдательная ассамблея телезрителей и радиослушателей (общественное вещание) | + |
||||||
| Национальный совет по радио и телевидению | + |
+ |
+ |
|||||
| Венгрия | Вопрос находится на стадии обсуждения | |||||||
| Исландия | Комиссия по вопросам лицензирования в области вещания | + |
+ |
+ |
||||
| Ирландия | Управление ирландского радио и телевидения (общественное вещание) | + |
||||||
| Комиссия по вопросам независимого радио и телевидения | + |
+ |
+ |
+ |
||||
| Комиссия по рассмотрению жалоб в области вещания | + |
|||||||
| Италия | Парламентская комиссия (общественное вещание) | + |
+ |
|||||
| Поручитель | + |
+ |
||||||
| Латвия | Совет по радио и телевидению | + |
||||||
| Лихтенштейн | Комиссия по вопросам СМИ | + |
+ |
|||||
| Литва | Вопрос находится на стадии обсуждения | |||||||
| Люксембург | Национальный совет по вещательным программам | + |
+ |
|||||
| Мальта | Управление теле- и радиовещания | + |
+ |
+ |
+ |
|||
| Нидерланды | Комиссия по вопросам СМИ | + |
+ |
+ |
+ |
|||
| Норвегия | Управление по вопросам СМИ (местный уровень) | + |
+ |
+ |
||||
| Трибунал по рассмотрению жалоб | + |
|||||||
| Польша | Национальный совет по вопросам вещания | + |
+ |
+ |
+ |
+ |
||
| Португалия | Высший совет по вопросам электронных СМИ | + |
||||||
| Румыния | Национальный совет по вопросам аудиовизуальной информации | + |
+ |
+ |
+ |
|||
| Страны | Регулятивные органы | С |
У |
НБ/Р |
КВ |
КН |
||
Л |
НЗ |
НБ |
Р |
|||||
| Россия | Вопрос находится на стадии рассмотрения | |||||||
| Сан-Марино | Регулятивные органы отсутствуют | |||||||
| Словацкая республика | Совет по радио и телевидению | + |
+ |
+ |
||||
| Словения | Совет по вопросам вещания | + |
+ |
+ |
||||
| Испания | Вопрос находится на стадии рассмотрения | |||||||
| Швеция | Комиссия по вопросам вещания Швеции | + |
+ |
|||||
| Управление шведского радио и телевидения (местный уровень) | + |
+ |
+ |
|||||
| Швейцария | Независимое управление по рассмотрению жалоб | + |
||||||
| Турция | Высший совет по вопросам радио и телевидения | + |
+ |
+ |
+ |
|||
| Украина | Национальный совет по вопросам радио и телевидения | + |
+ |
+ |
||||
| Велико-британия | Британская радиовещательная корпорация (общественное вещание) | + |
||||||
| Совет по вопросам валлийского вещания | + |
|||||||
| Комиссия по вопросам независимого телевидения | + |
+ |
+ |
+ |
||||
| Комиссия по рассмотрению жалоб в области вещания | + |
|||||||
| Совет по стандартам в области вещания | + |
+ |
||||||
| Страны | Регулятивные органы | С |
У |
НБ/Р |
КВ |
КН |
||
Л |
НЗ |
НБ |
Р |
|||||
| Россия | Вопрос находится на стадии рассмотрения | |||||||
| Сан-Марино | Регулятивные органы отсутствуют | |||||||
| Словацкая республика | Совет по радио и телевидению | + |
+ |
+ |
||||
| Словения | Совет по вопросам вещания | + |
+ |
+ |
||||
| Испания | Вопрос находится на стадии рассмотрения | |||||||
| Швеция | Комиссия по вопросам вещания Швеции | + |
+ |
|||||
| Управление шведского радио и телевидения (местный уровень) | + |
+ |
+ |
|||||
| Швейцария | Независимое управление по рассмотрению жалоб | + |
||||||
| Турция | Высший совет по вопросам радио и телевидения | + |
+ |
+ |
+ |
|||
| Украина | Национальный совет по вопросам радио и телевидения | + |
+ |
+ |
||||
| Велико-британия | Британская радиовещательная корпорация (общественное вещание) | + |
||||||
| Совет по вопросам валлийского вещания | + |
|||||||
| Комиссия по вопросам независимого телевидения | + |
+ |
+ |
+ |
||||
| Комиссия по рассмотрению жалоб в области вещания | + |
|||||||
| Совет по стандартам в области вещания | + |
+ |
||||||
Саморегулирование - С
Управление радио и ТВ - У
Наблюдение/ Регулирование – НБ/Р
Квазисудебные - КВ
Лицензирование - Л
назначение - НЗ
Наблюдение- НБ
Регулирование - Р
Консультирование -КН
Таблица 3. Действующие процедуры [24]
Страна |
Орган |
Сектор |
Принципиальный подход в инициировании вопроса |
Санкции |
|
| Австрия | Комиссия по контролю над соблюдением закона о вещании | Общественный | (1) лица, пострадавшие в
результате непосредственного нарушения закона,
или имеющие поддержку 500 других телезрителей или
радиослушателей. (2) госструктуры (федеральные или земельные, Совет телезрителей и радиослушателей, советы управляющих) |
Опубликование решения | |
| Бельгия (фламандская община) | Совет по судебным спорам | Частный Общественный | Непосредственно заинтересованное частное лицо | Официальное предупреждение о трансляции постановления. | |
| Совет по коммерческой рекламе и спонсорству | Частный Общественный | Непосредственно заинтересованное частное лицо | Изъятие программы из показа максимум на 1 месяц | ||
| Чешская республика | Совет по радио- и телевещанию | Частный Общественный | По инициативе регулятивного органа | (1) Общественный:
предупреждение (2) частный: предупреждение, штраф, изъятие лицензии |
|
Страна |
Орган |
Сектор |
Принципиальный подход в инициировании вопроса |
Санкции |
|
| Дания | Совет по кабельному и спутниковому вещанию | Частный | Министр культуры, непосредственно регулятивный орган | Изъятие лицензии | |
| Местные советы по радио и телевидению | Частный | Министр культуры, непосредственно регулятивный орган | Изъятие лицензии | ||
| Комитет по местному радио и телевидению | Частный | Любые жалобы в отношении решений Советов | Изъятие решения | ||
| Комиссия по вопросам рекламы на радио и телевидении | Общественный Частный | Непосредственно заинтересованные лица | Распоряжение о трансляции ответа | ||
| Франция | Высший совет по вопросам радио и телевидения | Общественный Частный | По инициативе регулятивного органа По инициативе профессиональных специальных организаций | (1) Общественный:
предупреждение (2) частный: предупреждение, штраф, изъятие лицензии |
|
| Германия | Земельные ведомства по вопросам СМИ | Частный | По инициативе регулятивного органа | Предупреждение, штрафы | |
| Греция | Национальный совет по радио и телевидению | Частный Общественный | По инициативе регулятивного органа | (1) Общественный:
предупреждения (2) частный: предупреждение, трансляция решения, штрафы, изъятие лицензии |
|
| Ирландия | Комиссия по вопросам независимого радио и телевидения | Частный | По инициативе регулятивного органа | Штрафы, временное изъятие лицензии | |
| Комиссия по рассмотрению жалоб в области вещания | Частный Общественный | В индивидуальном порядке | Постановление о трансляции решения | ||
| Исландия | Комиссия по вопросам лицензирования в области вещания | Местные службы | Заинтересованные частные лица или организации | Штрафы, изъятие лицензии | |
| Италия | Парламентская комиссия | Общественный | Жалобы в отношении доступа к эфирному времени (политические партии, общественные и культурные организации) | Решение о предоставлении доступа | |
| Поручитель | Частный | В индивидуальном порядке (право на ответ) или инициативно | Предупреждение: поручитель имеет право распорядиться о трансляции своего решения | ||
| Мальта | Управление теле- и радиовещания | Общественный | В индивидуальном порядке (право на ответ), по инициативе регулятивного органа | (1) предупреждения (2) предупреждение трансляция решения, штрафы, временное отстранение, сокращения срока действия или изъятие лицензии | |
| Нидерланды | Комиссия по вопросам СМИ | Частный Общественный | По инициативе регулятивного органа | Штрафы, сокращение эфирного времени, изъятие лицензии | |
| Норвегия | Управление по вопросам СМИ | Частный | По инициативе регулятивного органа | Предупреждение, штрафы, приостановление действия или отзыв лицензии | |
| Трибунал по рассмотрению жалоб | Частный Общественный | Заинтересованные физические и юридические лица | Публикация постановления | ||
| Польша | Национальный совет по вопросам вещания | Частный Общественный |
По инициативе регулятивного органа | Предупреждение Предупреждение, штрафы |
|
Страна |
Орган |
Сектор |
Принципиальный подход в инициировании вопроса |
Санкции |
|
| Румыния | Национальный совет по вопросам аудиовизуальной информации | Общественный Частный |
По инициативе регулятивного органа | Предупреждение Публикация предупреждения, штрафы, приостановления действия или отзыв лицензии |
|
| Словацкая республика | Совет по радио и телевидению | Общественный Частный |
По инициативе регулятивного органа | Предупреждение Предупреждение, штрафы, изъятие лицензии |
|
| Словения | Совет по вопросам вещания | Общественный Частный |
По инициативе регулятивного органа | Предупреждение Предупреждения, штрафы |
|
| Швеция | Комиссия по вопросам вещания Швеции | Общественный Частный |
По инициативе регулятивного органа, частные лица | Сообщение о решении Сообщение о решении, штрафы |
|
| Управление радио и телевидения | Местные | По инициативе регулятивного органа | Предупреждения, штрафы | ||
| Швейцария | Независимое управление по рассмотрению жалоб | Общественный Частный |
Частное лицо
непосредственно вовлеченное Лицо вовлеченная организация или Федеральное управление связи Частное лицо, если вопрос имеет общественное звучание |
Предупреждение | |
| Турция | Высший совет по вопросам по вопросам | Общественный Частный |
По инициативе регулятивного органа | Предупреждение Предупреждение, изъятие или приостановление лицензии сроком до одного года |
|
| Украина | Национальный совет по вопросам радио и телевидения | Общественный Частный |
По инициативе регулятивного органа | Предупреждение, штрафы, сокращение срока или отзыв лицензии | |
| Великобри-тания | Комиссия по вопросам независимого телевидения | Частный | По инициативе регулятивного органа | Предупреждения, требование транслировать извинение, штрафы, сокращение срока или изъятие лицензии | |
| Комиссия по рассмотрению жалоб в области вещания | Общественный Частный | Непосредственно заинтересованное частное лицо | Обязательство опубликовать решение | ||
| Совет по стандартам в области вещания | Общественный Частный |
По инициативе
регулятивного органа Частное лицо |
Публикация решения | ||