Предисловие

Как видно из названия проекта, он был посвящен такому жизненно важному аспекту развития российских СМИ, как правовое регулирование лицензирования электронных СМИ – основы жизнедеятельности любой независимой теле- или радиокомпании. Как известно, лицензии независимым вещателям (сначала временные) в нашей стране начали выдаваться с 1990 года, при этом вещателям приходилось и приходится до сих пор обзаводиться двумя видами лицензий: лицензией собственно на вещание, выдаваемой ныне Федеральной конкурсной комиссией Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и массовых коммуникаций, и лицензией на частоту, выдаваемой Министерством РФ по связи и информатизации. Постольку, поскольку радиочастота является ограниченным ресурсом (в силу физических особенностей радиоэфира и передающей аппаратуры), распределение данного ресурса между субъектами теле- и радиовещания проводится не в уведомительном, а в разрешительном порядке на конкурсной основе, и с неизбежностью опосредуется определенной экономико-правовой формой, закрепленной в ряде юридических и государственно-административных институций.

Острота настоящего момента в части правовых механизмов распределения эфирных частот связана с тем что процесс "присвоения" частот фактически подходит к своему естественному завершению в силу практически полной исчерпанности национального частотного ресурса. Другими словами, от того, каким образом будут сегодня распределяться частоты, зависит состав "владельцев" эфира на многие годы вперед – ведь возможность разработки новых частот в российском эфире окажется полностью исчерпана уже через несколько лет (в силу естественно-физических причин). Следует также учесть, что нынешняя кризисная ситуация, больно ударившая по жизнеспособности и устойчивости российских СМИ (особенно в регионах), делает задачу создания системы цивилизованных правовых отношений в сфере лицензирования деятельности электронных СМИ, а также формирования развитого правосознания у работников независимых СМИ и должностных лиц лицензирующих органов особенно актуальной, придавая проблеме дополнительную остроту. Ведь общеизвестно, что основанное на принципах демократизма, открытости и справедливой конкуренции правовое регулирование лицензирования – это основа жизнестойкости и эффективности существующей системы независимых российских электронных СМИ, причем в условиях растущего усложнения общественных процессов роль независимых масс-медиа в формировании демократических институтов гражданского общества многократно возрастает. Поэтому Центр "Право и СМИ" считал и считает, что именно через оптимизацию механизмов правового регулирования лицензирования можно обеспечить устойчивое развитие независимых электронных СМИ как института демократии, ответственного перед обществом и не зависящего от конкретных личностей, стоящих у власти в сферах политики или экономики.

К сожалению, процесс лицензирования в России никогда не был прозрачным. Во многом это связано с тем обстоятельством, что до последнего времени официальный статус и состав лицензирующих органов, а также соответствующие процедуры постоянно менялись. Не удивительно, что нестабильность и неопределенность правовой среды в сфере лицензирования, а также закрытость и непредсказуемая изменчивость "правил игры" в соответствующей области и существующий среди вещателей информационно-правовой голод существенно затрудняют для независимых вещателей, особенно в регионах, задачу получения (продления) лицензий на вещание и на частоту. В результате возникают проблемы, накопление которых создает препятствие для рационального и эффективного использования одного из важнейших видов национального ресурса – радиочастот – в интересах российского общества.

Между тем, современное состояние законодательной базы в области лицензирования электронных СМИ и распределения между ними радиочастот, а также правосознание и правопонимание работников СМИ и официальных лиц оставляет желать лучшего, что многократно усугубляет трудности центральных и местных независимых СМИ в достижении вышеуказанных целей. С полным правом можно говорить о том, что правовая база в области лицензирования электронных СМИ до сих пор окончательно не сформирована. Нет закона о телевидении и радиовещании, отсутствует специальный закон о лицензировании телерадиовещания или об органе такого лицензирования (как в других странах бывшего СССР и Запада), нет обновленного Положения о лицензировании телерадиовещателей. Сам же процесс лицензирования электронных СМИ своей правовой основой имеет Указ президента РФ что неприемлемо с точки зрения норм и стандартов правового государства. Ликвидация указанного правового пробела входила в число приоритетных задач проекта, решение которых призвано было содействовать достижению его стратегических целей.

Следует особо подчеркнуть, что все связанные с лицензированием ТВР проблемы и противоречия, вызванные несовершенством законодательной базы, в настоящее время вышли за рамки узкого круга специалистов и приобрели поистине полномасштабное общественное звучание. Об этом свидетельствует принятое в начале ноября 1999 г. Национальной ассоциацией телерадиовещателей (НАТ) решение направить письма президенту Б.Ельцину, премьеру В.Путину, а также персонально каждому из девяти членов Федеральной конкурсной комиссии с требованием пересмотреть условия лицензирования вещания в России. Протест НАТ был вызван тем обстоятельством, что Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовой коммуникации, ответственное за распределение частот, прикрываясь лозунгом "эффективного использования ограниченного частотного ресурса", согласно утвержденному правительством "Положению о проведении конкурсов", фактически осуществляет конкурсное распределение частот исходя из "денежного" критерия, установив непомерно высокую для независимых СМИ, особенно региональных, единовременную плату за получение права на вещание. По мнению большинства независимых вещателей, введение явно завышенной и неподъемной для них платы за лицензию (при которой радио- и телевещание фактически приравнивается к нефтяному или газовому бизнесу, а плата за использование эфирных частот – к плате за использование месторождения любого "природного ограниченного ресурса") означает для мелких и средних негосударственных вещателей применение против них сразу трех "удавок" – технической, политической и экономической. Сразу отметим, что, разделяя беспокойство независимых вещателей, Центр "Право и СМИ" совместно с АНО "Интерньюс" выступил с конструктивными предложениями и рекомендациями по разрешению указанного конфликта в интересах всего общества, поднявшись над узковедомственным интересом Минпечати и узкокорпоративным интересом СМИ.

Кроме того, свою задачу Центр также видел в том, чтобы в ходе реализации настоящего проекта попытаться разработать механизм судебной защиты от злоупотреблений, связанных с применением Закона 1998 года "О лицензировании", используемого в настоящее время, по сути, исключительно в целях произвольной приостановки действия лицензии на деятельность в области ТВР по решению лицензирующего органа (как, например, в случае с ТК "Петербург" в конце лета 1999 года, "Макс-ТВ" в Сочи в конце 2000 года), что не предусматривается в законе о СМИ. Центр и его эксперты уже выступали по этому поводу в "Комментарии", а также в интервью, распространенных в СМИ. Центр выступал также против необоснованных решений Комиссии по телерадиовещанию и ФСТР по вынесению предупреждений сменившей свой формат радиостанции ("дело" р/с "Классика"), комментировал введение концепции вещания в лицензионные условия и другие проблемы лицензирования, что находило отражение в СМИ – как центральных, так и местных.

Для подведения и закрепления итогов проекта Центр предпринял издание тематического сборника, своего рода Белой книги, которую вы сейчас держите в руках. Выпуск этой книги диктовался необходимостью раскрыть состояние законодательного регулирования и правоприменительной практики в области лицензирования с точки зрения соблюдения прав и интересов независимых российских вещателей, принципов демократии и свободной конкуренции. Для этого Центром были использованы материалы мониторинга, электронная база данных, результаты юридического анализа и т.п., — т.е. все наработки проекта.

Разумеется, не все намеченные цели были реализованы в полной мере, не все поставленные перед Центром задачи были решены одинаково успешно, однако, как нам кажется, юристам Центра и привлеченным специалистам удалось внести свой весомый вклад в процесс формирования благоприятных для независимых российских теле- и радиовещателей законодательных основ системы правового регулирования лицензирования электронных СМИ — и тем самым оказать им существенную помощь. В этой связи следует особо отметить широкую географию проекта: в рамках реализации образовательной и исследовательской частей программы были охвачены не только и не столько центральные СМИ, московские НКО и федеральные органы, сколько региональные независимые электронные СМИ и заинтересованные лица из регионов России, которые выступают в качестве основных акцепторов эффекта от реализации проекта.

Хочется надеяться, что настоящая книга поможет всем журналистам, юристам, законодателям, работникам профильных госучреждений и другим заинтересованным лицам в выработке и использовании комплекса правовых механизмов и практических рекомендаций по совершенствованию правового обеспечения лицензирования электронных СМИ. В итоге, в том числе и благодаря реализации настоящего проекта, в практику центральных и региональных электронных СМИ будет внедрен комплекс рациональных и общеприменимых "правил игры", которые позволят им выполнить свою общественную функцию – юридически корректное информационное обеспечение граждан и общества в целом, благодаря чему будут созданы объективные и субъективные предпосылки для укрепления свободы массовой информации, становления независимой и плюралистической прессы, формирования культуры честной и ответственной журналистики.

В работе над книгой, как и над реализацией проекта в целом, принимали участие работники Центра "Право и СМИ": Г.В.Винокуров, Ф.Д.Кравченко, А.Г.Рихтер, Я.В.Склярова, В.В.Чернышов. В качестве привлеченных специалистов в реализации проекта на различных этапах принимали участие юрист М.А.Кудрявцев; Л.Л.Ефимова, юрист, советник РФ 1-го класса; А.Г.Качкаева, преподаватель кафедры телевидения факультета журналистики МГУ, телеобозреватель радиостанции "Свобода". Следует особо отметить, что к работе по проекту привлекались также специалисты из регионов, в частности, руководители различных российских негосударственных телерадиокомпаний, такие, например, как Игорь Мишин из телекомпании "4-й Канал" (г.Екатеринбург), Николай Грахов из Радио Екатеринбурга и др. Несомненно, учет Центром мнения практиков-вещателей и попытка взглянуть их глазами на проблему лицензирования ТВ существенно повысили эффективность проекта.

Неоценимую помощь в работе над проблемой оказали Я.Н.Засурский, профессор, декан факультета журналистики МГУ им.М.В.Ломоносова и бывший председатель Комиссии по вещанию ФСТР; М.А.Асламазян, генеральный директор АНО "Интерньюс" и член ФКК; В.В.Познер, известный телеведущий и член ФКК.

Среди профильных негосударственных организаций, сотрудничавших с Центром при решении отдельных проблем, связанных с темой лицензирования СМИ, следует назвать, прежде всего, АНО "Интерньюс", Национальную ассоциацию телерадиовещателей, Судебную палату по информационным спорам при президенте РФ и др.

Большую помощь Центру в работе над проектом оказали наши зарубежные партнеры, прежде всего: Школа права им.Б.Кардозо Йешивского университета (Нью-Йорк, США), Программа сравнительного права и политики СМИ Оксфордского университета (Великобритания), Европейская аудиовизуальной обсерватория при Совете Европы (Страсбург, Франция). Особо мы должны поблагодарить наших зарубежных коллег, оказавших нам неоценимую помощь в части исследования западного опыта правого регулирования лицензирования электронных СМИ: профессора Монро Прайса (США), профессора Герберта Терри (США) и профессора Дэвида Голдберга (Великобритания).

В заключении хотелось бы отметить, что для Центра "Право и СМИ" высшим подтверждением успеха проекта явилось бы оказываемое им содействие формированию в государственных институтах и медиа-сообществе цивилизованного отношения к проблемам соблюдения принципов демократизма, честной и справедливой конкуренции, непредвзятого и равного подхода к претендентам на частоту в деле распределения лицензий, а также защиты интересов независимых вещателей – особенно в регионах России. Мы будем рады получить замечания по содержанию книги и предложения по развитию темы от экспертов и заинтересованных лиц (адрес электронной почты mmlpc@online.ru).