Так же как и в печатных средствах массовой информации, для пользователей Интернета и операторов всемирной сети Web (World Wide Web) серьезным является вопрос об авторских правах. Кажущаяся легкость загрузки или получения информации, а также дальнейшее ее распространение в виде печатного текста, картинки, музыки или программных приложений влечет за собой потенциальные возможности нарушения авторских прав. Статистика органов правопорядка США свидетельствует о том, что ежегодные нарушения авторских прав, а также кражи материалов и данных в системе он-лайн выливаются в сумму 10 миллиардов долларов.

Владельцы авторских прав должны отслеживать и принимать меры по выявлению незаконного использования их собственности в Интернете, конечно же не забывая о том, что копия их материала, распространяемая в электронном виде, имеет пометку об авторских правах. Пользователи и операторы Интернета должны в свою очередь быть уверены в том, что распространение или использование ими чьей-либо продукции не нарушает прав владельца этой продукции. Права на использование и распространение лицензионного продукта должны постоянно обновляться.

Один из очень важных в данное время вопросов, который активно обсуждается в издательском деле, — это вопрос о праве издательств распространять электронные версии печатных материалов, подготовленных внештатными корреспондентами и предварительно опубликованных в печати.

В настоящее время в федеральном суде города Нью-Йорк рассматривается дело Тазини против “Нью-Йорк таймс компани”. В своем иске против некоторых издателей двенадцать внештатных корреспондентов заявляют, что “авторские права распространяются и на электронную версию материала, подготовленного внештатным корреспондентом, в том случае, если он добровольно не передал свои права издательству согласно Закону об авторских правах”.

Истцы требуют возмещения им материального ущерба в сумме, равной прибыли ответчиков, полученной в результате нарушения ими авторских прав истцов, а также признание того, что включение статей истцов в электронную базу данных и запись на компакт-дисках материалов без предварительного уведомления авторов явилось фактом нарушения авторских прав.

Конечно же, ответчики в лице издателей отрицают эти обвинения, основываясь на том факте, что все права на печатные материалы автоматически переходят к издателю во время покупки материала у журналиста. Сумма денег, назначенная за печатный материал, также включает и компенсацию за утерю автором статьи всех прав на нее.

В какой-то степени этот случай является примером различной интерпретации контрактов. Он также показывает, что в случае использования печатных материалов в электронном виде заказчик, для своего же блага, должен приобрести всевозможные права на данный продукт, т.е. иметь эксклюзивные права на использование данного продукта.

Определенную роль при рассмотрении вопроса об авторских правах играет доктрина “честного использования”, которая определяется как использование в разумных пределах продукта, защищенного авторскими правами, без уведомления автора. Для того, чтобы определить насколько благоразумно использовался лицензионный продукт, органы судебной власти принимают во внимание интересы как обладателя авторских прав, так и пользователя продукцией.

Обычно это рассматривается по таким категориям:

1) цель и характер использования (использование материала для ревю, комментария, или в целях обучения обычно интерпретируется намного шире, чем использование сугубо в коммерческих целях);

2) сам лицензионный продукт (творческие работы более защищены, чем просто фактические работы);

3) количество материала, которое было использовано (чем больше, тем суровее наказание);

4) и экономическая выгода от использования (насколько незаконное использование материала уменьшило ценность оригинала).

Последние судебные разбирательства также поднимали вопрос об ответственности провайдера сети Интернет или оператора компьютерной доски объявлений за незаконное размещение подписчиком продукта, защищенного авторскими правами. В прошлом году федеральный суд Калифорнии в своем решении по делу “Релиджес текнолодж сентер” против “Нетком он-лайн коммьюникейшн сервисез” констатировал, что провайдер Интернета не был виновен в том, что один из подписчиков выставил в Интернете труды одного из основателей Церкви сайентологии.

Однако суд разрешил провести дальнейшие разбирательства по поводу того, знал ли провайдер Интернета о нарушении его подписчиком авторских прав другой организации, и не участвовал ли провайдер сознательно в нарушении его подписчиком авторских прав другой организации.

В 1993 году в иске “Плейбой ентерпрайзис инк.” против Френа, оператора абонентской сети, который выставлял фотографии из “Плейбоя” с возможностью последующего использования их абонентами, федеральный суд Флориды признал Френа виновным в нарушении авторских прав “Плейбой ентерпрайзис инк.”.

Суд также не принял во внимание утверждения ответчика, что абоненты сами использовали картинки, мотивируя это тем, что провайдер предоставлял продукт, содержащий незаконные копии лицензионного продукта.

Постоянно предпринимаются попытки создать защитные технологии (например, кодирование лицензионного продукта), которые облегчили бы выявление случаев плагиата.

Торговые марки

Также как и в случае с авторскими правами пользователи сети Интернет должны задуматься о возможных нарушениях прав других лиц на торговые марки. Такие нарушения проявляют себя в незаконном использовании слов или картинок.

Другой очень важный вопрос заключается в том, имеют ли владельцы прав на торговые марки эксклюзивные права на использование торговых марок в виде их адресов на страницах всемирной сети Web (например, chadbourne.com).

Адреса сети регистрируются такой организацией как “Интер Эн-ай-си”. Как показывает практика, некоторые предпринимательские структуры или частные лица при регистрации своего адреса включают в него названия очень известных торговых марок других компаний.

Клевета

Клевета обычно определяется как 1) клеветническое суждение о другом, 2) которое было высказано третьей стороне без права на то, 3) где присутствовала определенная доля ответственности, и 4) в результате чего истец понес определенные моральные или материальные потери. Также как и в печатных масс-медиа, клеветнические суждения могут распространяться через электронные средства массовой информации, включая Интернет.

В одном из последних судебных разбирательств, которое широко обсуждалось, государственный суд в своем решении по случаю “Страттон Окмонт инк.” против “Проджиди сервисез сомпани” постановил, что в судебных разбирательствах по поводу клеветы провайдеры он-лайн могут считаться “издателями” и нести ответственность за клеветнические утверждения, высказанные их пользователями и распространенные через сеть.

Традиционно, такие операторы считались лишь дистрибьюторами, подобно газетным киоскам или книжным магазинам, и не несли никакой ответственности за содержание материалов, которые они распространяли, за исключением тех случаев, когда они были заинтересованы в распространении таких суждений.

В приведенном выше случае решение суда основывалось на том факте, что “Проджиди” представлял себя как провайдер, осуществляющий редакционный контроль над содержанием материалов, размещаемых на его страницах, Суд решил, что “вместе с редакционным контролем приходит и ответственность за размещаемые материалы”.

Данный случай имел большой резонанс среди тех, кто только задумывался о запуске новых он-лайновых систем во всемирной сети Web. Поэтому для операторов сети лучше не брать на себя обязательств по осуществлению редакционного контроля.

Даже если редакционный контроль и осуществляется, то операторы должны строго следить за его исполнением и определить для себя, каким он должен быть и как будет осуществляться. Также возможно помещение специального объявления о том, что оператор не несет никакой ответственности за содержание материалов, размещенных пользователями. В дальнейшем эту же мысль следует привить и своим пользователям. Но самое надежное средство — это запретить своим пользователям располагать подобные материалы или послания на ваших страницах.

Ларри СТЕЛЛ,
адвокат из Нью-Йорка,
специализирующийся на судебных процессах, касающихся масс-медиа

Говоря о Телекоммуникационном акте 1996 года следует прежде всего сказать, что именно этот акт представляет собой наиболее значимое за последние 60 лет явление в сфере регулирования телекоммуникаций. Именно данный акт расширил границы правового регулирования телекоммуникаций в США, а также окончательно закрепил рыночные принципы в сфере телекоммуникаций.

Телекоммуникационный акт 1996 года явился историческим преемником американского Закона о коммуникациях 1934 года. Создатели закона 1934 года просто не могли предположить, насколько разовьются коммуникационные услуги к концу ХХ столетия, насколько велика будет их роль (хотя, безусловно, значимость данного вопроса в общественной жизни уже в то время была неоспорима).

Таким образом, в правовой сфере регулирования телекоммуникационных отношений к началу 90-х годов сложилась следующая ситуация: с одной стороны, имелся старый акт 1934 года, а с другой стороны, создавались новые коммуникационные условия, предоставлялись новые услуги, и спектр этих услуг и условий стремительно расширялся. Был необходим некий баланс, некая компенсация, позволяющая прояснить несоответствие между законодательной регламентацией и растущим вместе с техническим прогрессом спектром телекоммуникационных отношений. Такой баланс был установлен вместе с подписанием Телекоммуникационного акта 1934 года, который не просто дополнил закон 1934 года, но и создал свою собственную систему норм, регулирующих правоотношения в телекоммуникационной сфере.

Первая группа отношений, закрепленных актом 1996 года касается такой важной части телекоммуникационной политики в сфере касается рыночных отношений. В области регулирования данных отношений Акт закрепляет на законодательном уровне решение суда по делу АТ&Т, компании, обвиненной в монополизации телекоммуникационного рынка. Данная компания была “разбита” на несколько мелких компаний, и в дальнейшем решение по делу АТ&Т носило функцию юридического прецедента, теперь же оно стало частью закона. Суть данной нормы состоит в том. что компания, предоставляющая телекоммуникационные услуги не должна ограничивать другие подобные ей компании в производстве точно таких же услуг и распространении их на этом же рынке. Закрепляется принцип конкурентоспособности, т.е. презумпция нахождения всех субъектов телекоммуникационных отношений в равных условиях, а также Акт не допускает ограничения законами основ конкуренции и рыночных отношений. Однако (и здесь в законе сделана оговорка), учитывая интересы крупных бизнес-компаний, можно предусмотреть протяженность непосредственно их сетей на длинную дистанцию (но, опять же, не на монопольных или псевдомонопольных основаниях). Одним словом, если одна телефонная компания имеет возможность обеспечения многодистанционных переговоров в данном регионе, то другая телефонная компания вполне может предлагать такие же услуги в данном регионе, однако, если большинство клиентов старой, зарекомендовавшей себя на рынке компании, по-прежнему останутся в числе ее клиентов, то это отнюдь не должно считаться нарушением правил конкуренции.

Следующая проблема, освещенная Телекоммуникационным актом 1996 года является проблема технологи ческой нейтральности. Что это означает? С этой проблемой столкнулся Закон о коммуникациях 1934 года — естественно, что 60 лет назад никто не мог и предположить, что уже скоро появятся столь усовершенствованные телекоммуникационные средства, как компьютерные сети, мобильная связь, кабельное и спутниковое телевидение и пр. Поэтому Акт 1996 года создавался уже с прицелом на развитие науки и технологии, т.е. в нем по-прежнему остается открытым перечень телекоммуникационных услуг, со ссылкой на те услуги, которые “будут признаны в качестве таковых”. Такой неисчерпывающий перечень встречается, например, в статьях, посвященных ответственности телекоммуникационных операторов, провайдеров сетей и т.д.

Возникает вполне резонный вопрос: каким образом может быть проконтролировано выполнение требований настоящего акта? Для этих целей расширены полномочия Федеральной Комиссии связи США. В частности, предусмотрено, что данной Комиссии подотчетны все регулятивные органы телекоммуникационной сферы. В частности, у Комиссии есть полномочия доступа к платформам связи как провайдеров, так и операторов. Регулятивные органы телекоммуникационной сферы осуществляют сбор необходимой Комиссии информации и предоставляют ее Комиссии в определенные ей сроки. Помимо вышеозначенных функций ФКС осуществляет и регулирование лицензионной деятельности, в частности, именно она устанавливает те требования, которые предъявляются к лицензиям различного рода, и осуществляет контроль за соблюдением требований лицензии.

Следует также отметить, что помимо технологической нейтральности самого Телекоммуникационного акта 1996 года, в нем достаточное место занимают нормы, посвященные развитию телекоммуникационных технологий. Как уже отмечалось выше, данные нормы содержат неоткрытый перечень тех технических новшеств, которые появились (или появятся в будущем) в сфере телекоммуникаций. В частности, акт предъявляет определенные требования к программам “video-on-demand (VOD)” и к V-чипам, однако данные требования сопряжены с положениями об ответственности. Так, например, в системе детского VOD не могут быть транслированы программы непристойного содержания, а также программы, содержащие открытые сцены жестокости и насилия. Это связано прежде всего, как сказано в акте, “с возможностью нарушения морального и психического развития несовершеннолетних”, что представляется вполне правомерным. Есть в акте и нормы, посвященные другим моральным проблемам, в частности проблемам, связанным с трансляцией программ, которые могут возбудить сексуальную агрессию. Для таких программ устанавливаются возрастные ограничения, а также ограничения по времени трансляции.

Итак, в качестве общего итога, можно отметить, что в Телекоммуникационном акте 1996 года можно выделить следующие основные вопросы, которые он регулирует: развитие рыночных отношений и конкуренции; защита интересов личности; расширение полномочий контрольно-административного органа (ФКС); технологическая нейтральность телекоммуникационного законодательства.

Однако, к числу недостатков данного акта можно отнести его некоторую бессистемность, ему не свойственна континентальная законодательная четкость, он весьма обрывочен, поэтому несколько неудобен для системного изучения. Каждый титул представляет собой просто схему дополнений к определенным актам, существовавшим ранее, а выделения конкретно поименованных глав в Телекоммуникационном акте отсутствует. Однако, данная теоретическая “сумбурность” несколько облегчает его практическое применение, поскольку сразу ясно, какой закон следует смотреть вместе с данным актом при его применении на практике (ссылка на иные законы, которые акт дополняет, присутствует всегда).

Исходя из всего вышесказанного, можно еще раз подтвердить, что Телекоммуникационный акт США 1996 года явление неоднозначное и, возможно, одно из самых заметных за последние годы в телекоммуникационном праве стран Нового Света.

_______________________

Павел СУРКОВ,
юрист Центра “Право и СМИ”

Закон о телекоммуникациях Норвегии, принятый 23 июня 1995 года, ознаменовал собою новую веху в развитии правового регулирования телекоммуникационных отношений в Норвегии. Как сказано в статье 1-1 Закона, его целью является “урегулирование всех отношений в области телекоммуникаций”, то есть законодатель изначально ставил своей целью комплексный подход к регулированию всех аспектов деятельности в области предоставления телекоммуникационных услуг.

Статья 1-6 Закона посвящена определению основных терминов, например “телекоммуникационные услуги”, “телекоммуникации”, “телекоммуникационная сеть”. Однако в статье не расшифровывается такое понятие как “телекоммуникационная деятельность”. О ней говорится несколько раньше, в статье 1-1, где сказано, что решение вопроса о том, может ли какая-либо деятельность быть отнесена к телекоммуникационной, принадлежит монарху. Это — его привилегия, определять, что именно относится к телекоммуникационной деятельности. Хотя, a priori, к такой деятельности безусловно относится обеспечение деятельности сетей, телефонии и пр.

Несомненно, данное положение закона можно считать положительным, поскольку законодатель, судя по всему, намеренно не стал придумывать какую-то усложненную формулировку определения телекоммуникационной деятельности, а непосредственно отдал правомочие определения ее в качестве таковой монарху. Это говорит о том, что при создании Закона законодатель не стремился заполнить пустующую нишу в правовой базе актом-однодневкой, а, напротив, старался создать комплексный акт, рассчитанный на долговременное применение. Логично предположить, что нельзя создать такое универсальное определение телекоммуникационной деятельности, под которое могли бы попасть еще не существующие виды деятельности в области телекоммуникаций, такие, которые только появятся в будущем благодаря техническому прогрессу. Как быть с ними в случае существования узкой дефиниции телекоммуникационной деятельности? Пересматривать весь Закон или его отдельные положения? Передав правомочие определения деятельности в качестве телекоммуникационной монарху законодатель вообще исключил появление подобной проблемы.

Что касается общей структуры Закона, то она также построена весьма предусмотрительно. Закон состоит из 11 частей. Первая из них посвящена общим положениям о телекоммуникациях. Вторая — телекоммуникационным организациям, таким, как объединения сетевых провайдеров, телекоммуникационные компании, открытые телекоммуникационные сети, а также данная часть отражает основные вопросы, связанные с лицензированием в сфере телекоммуникаций. Для получения лицензии, выдаваемой монархом, следует соблюдать как внутригосударственные, так и международные стандарты, установленные в соответствующих актах.

Третья глава посвящена регулированию предоставления телекоммуникационных услуг. Это — не только деятельность сетевых провайдеров, но и общие основы взаимоотношения рядовых граждан с провайдерскими компаниями. Следует особо подчеркнуть то внимание, с которым законодатель отнесся к вопросам саморегулирования деятельности провайдеров, поскольку типовые договоры, заключаемые между пользователем и провайдером, разрабатываются непосредственно провайдером. Единственное условие — они не должны ограничивать пользователя в “правах, принадлежащих ему до заключения договора”.

Четвертая глава посвящена в основном техническим вопросам, связанным с обеспечением телекоммуникационных компаний соответствующим оборудованием. Гораздо больший интерес представляют шесть последующих глав, посвященных деятельности по предоставлению радиоуслуг, а также контролю за деятельностью в сфере телекоммуникаций.

Что касается контроля, то Закон предусматривает достаточно обширный спектр санкций за нарушения в области телекоммуникационной деятельности. Это и лишение лицензии, и штрафы, размер которых определяется в зависимости от совершенного правонарушения, и прекращение деятельности телекоммуникационной организации в принудительном порядке. Также предусмотрена и такая, осуществляемая только по решению монарха, санкция, как экспроприация. Однако, как сказано в законе, принудительная экспроприация телекоммуникационной собственности возможна только в исключительных случаях, при условии, что в случае продолжения данной деятельности первоначальным собственником может быть нанесен значительный ущерб как государству, так и неограниченному кругу лиц.

Наконец, заключительные положения Закона посвящены изменениям, которые вносит данный Закон в действующее законодательство Норвегии о телекоммуникациях, в частности, в Закон о коммуникационных услугах 1899 года, в Гражданский кодекс и прочие акты.

Норвегия принадлежит к числу государств, в которых правотворчество изначально строилось таким образом, что законы отражали лишь основные положения, которые затем корректировались соответствующими подзаконными нормативными актами. С одной стороны, это можно рассматривать как недостаток законодательства, но с другой стороны, очевидны и преимущества такой практики, в частности, это касается того, что основные законы, создаваемые в рамках данной законотворческой системы, являются своеобразными юридическими “долгожителями”, как можно судить на примере Закона о коммуникационных услугах, созданного 100 лет назад. Произойдет ли подобное с Законом о телекоммуникациях — покажет время.

Павел СУРКОВ,
юрист Центра “Право и СМИ”

Большие экономические и социальные перспективы телекоммуникационной отрасли вызывают решимость у парламентариев и высших должностных лиц многих государств бывшего СССР изменить взгляды и правовые подходы к традиционному законодательству о связи. Эта тенденция наиболее показательно проявляется в формировании базовых, отраслевых законов, регулирующих отношения в области электросвязи или телекоммуникации. В настоящей статье мы предлагаем читателю рассмотрение основных черт новейших (1998 г.) телекоммуникационных законов Литвы и Армении, сравнивая их по мере возможности с законодательством России и европейским регулированием.

Закон “О телекоммуникациях” Литовской Республики №VIII-774 был принят 9 июня 1998 г. В первой статье о назначении и применении закона провозглашается его направленность на соблюдение правовых требований Европейского Союза, что свидетельствует о политической ориентации Литвы и желании строить более тесные телекоммуникационные отношения с экономически развитыми государствами Европы. Являясь отраслевым законом, литовский закон о телекоммуникациях концентрирует в себе нормы, регулирующие наиболее принципиальные механизмы отношений в области связи. Нормы 32 статей этого закона, объединенные в 7 автономных глав, закрепляют основы отношений между операторами телекоммуникаций и потребителями их услуг, устанавливают порядок управления, использования и контроля за радиосвязью, регулируют ввоз, производство, использование излучающих электромагнитные волны устройств, а также обеспечивают эффективное использование радиочастот и устанавливают условия для расширения конкуренции в области телекоммуникаций. Важно отметить приведенную в ст.1 оговорку, свидетельствующую о том, что лицензирование телерадиовещания составляет предмет регулирования специального законодательства Литвы о телевидении и радиовещании.

В целях предотвращения неясности в понимании норм закона приводится развернутый перечень определений основных понятий, используемых в телекоммуникационном законодательстве.

Государственное управление телекоммуникациями осуществляет Правительство Литвы или уполномоченный им орган, а также Служба регулирования связи. Отдельно законом закрепляется правовой статус особого должностного лица Службы регулирования связи — инспектора, который несет ответственность за реализацию всех контрольных функций Службы, направленных на соблюдение нормативных актов о телекоммуникациях, лицензионных условий, порядка сертификации оборудования и оказания услуг и т.д.

Существенной спецификой литовского телекоммуникационного закона в сравнении с российским законодательством о связи обладают нормы, регулирующие телекоммуникационные услуги.

Прежде всего, законом принимается в расчет уже устоявшаяся в развитии национальных европейских телекоммуникаций и общеевропейской телекоммуникационной инфраструктуры тенденция либерализации этого сектора экономики, постепенного освобождения связного хозяйства от излишней государственной опеки. Так, ст.8 закрепляет норму о том, что “Правительство на основании настоящего Закона и при соблюдении условий выданных лицензий выносит решения о постепенной либерализации телекоммуникационного сектора с учетом:

1) тарифов основного оператора общей фиксированной телефонной связи, отражающих основные расходы по эксплуатации телекоммуникационных сетей и оказанию телекоммуникационных услуг;

2) выдвигаемых к основному оператору общей фиксированной телефонной связи и другим оказателям телекоммуникационных услуг требований международных стандартов развития общей телекоммуникационной сети;

3) принципов и политики Европейского Союза, а также международных обязательств Литовской Республики”.

Окончательная либерализация рынка эксплуатации сети общей фиксированной телефонной связи и оказания телекоммуникационных услуг посредством этой сети планируется осуществить до 31 декабря 2002 года (п.1 ст.8). До этой даты оператор основной общей фиксированной телефонной связи (согласно закону, им является АО “Лиетувос Телекомас”) имеет право быть единственным таким оператором. Причем устанавливается, что до означенного срока не могут выдаваться дополнительные лицензии и разрешения, в силу которых изменялись бы условия деятельности основного оператора общей фиксированной телефонной связи, а физическим и юридическим лицам запрещается оказывать, организовывать, рекламировать услуги соединения за счет вызываемого лица, либо иным образом участвовать в их организации.

В отличие от российского подхода к лицензированию деятельности в области связи, когда необходимость такого вида государственного контроля исключается только в отношении внутрипроизводственных сетей связи и сетей связи, используемых для нужд силовых ведомств, лицензированию в Литве подлежит только такая телекоммуникационная деятельность, для осуществления которой имеются ограниченные ресурсы. Следует признать, что именно такой подход с точки зрения экономического процветания отрасли является наиболее выгодным. Лицензии на занятие телекоммуникационной деятельностью выдаются конкурсным путем в установленном литовским Правительством порядке. Государственный контроль за не лицензируемой телекоммуникационной деятельностью осуществляется на основании разрешений. В отличие от лицензии разрешения оформляются в явочном порядке: Служба регулирования связи в течение месяца со дня представления юридическими лицами установленных документов обязана выдать соответствующее разрешение. За держателем разрешений закрепляется лишь обязанность соблюдения условий выдачи разрешений, технических стандартов и стандартов оказания услуг связи.

Закон Литвы содержит привычное для телекоммуникационного законодательства развитых стран регулирование универсальных услуг. В соответствии с определением ст.2 закона универсальными (общими) услугами признается предоставляемый всем потребителям установленный Правительством минимум телекоммуникационных услуг. Обязанность по осуществлению универсальных услуг возложена на всех операторов, имеющих право на оказание такого вида услуг связи. Правила оказания и порядок компенсации за убыточные универсальные услуги устанавливаются подзаконными актами Литовской Республики.

Контроль за проведением в жизнь ценовой и тарифной политики в телекоммуникационном секторе возложен на Государственную службу по конкуренции и защите прав потребителей. Нормами ст.11 закона предусматривается принципиальная возможность установления в выдаваемой лицензии или разрешении предельной цены телекоммуникационной услуги для всех операторов, оказывающих такую услугу. Эта максимальная цена может устанавливаться на основании двух общих случаев. Во-первых, применительно к наиболее распространенным услугам фиксированной телефонной связи, а также в отношении универсальных услуг. Во-вторых, высший предел цен на услуги устанавливается в виду необходимости защиты конкуренции в случаях: 1) наличия только одного предприятия, предоставляющего определенный вид телекоммуникационной услуги; 2) при доминировании оказывающего телекоммуникационные услуги предприятия на рынке конкретной телекоммуникационной услуги; 3) при перекрестном субсидировании единственным или доминирующим оператором телекоммуникаций либо предприятием, оказывающим телекоммуникационные услуги другой принадлежащей ему сети, посредством которой оказываются предлагаемые на конкурентной основе услуги.

В отличие от российского законодательства о связи, литовское регулирование телекоммуникаций выносит ряд норм об управления ресурсами телефонных номеров на уровень отраслевого закона. Правильно оцененное значение проблемы выделения номеров и использования этого ограниченного ресурса позволит избежать довольно болезненных последствий в реализации телекоммуникационных норм. И хотя эти нормы лишь описательного свойства, поскольку дают лишь общую характеристику Национального плана нумерации телефонной связи, важен сам подход к решению проблемы, определяемый высоким уровнем норм базового закона.

Четвертая и пятая главы литовского закона посвящены соответственно порядку строительства телекоммуникационных сетей и управлению радиосвязью. Существенной специфики нормативного регулирования по сравнению с законодательством других государств, близких по уровню развития телекоммуникационной инфраструктуры, здесь не наблюдается. Это вытекает из того, что подход к размещению сетей связи, выделению частот, регламентации контроля за ввозом, производством и использованием телекоммуникационной аппаратуры и прочим проявлениям в правовом регулировании технических и технологических особенностей электросвязи носит в целом объективный характер и потому довольно универсален.

Литовский закон содержит ряд норм, регулирующих сохранность передаваемой посредством телекоммуникационных сетей информации. Российский закон “О связи” также содержит регулирование тайны связи, говорит об особенностях связи в чрезвычайных ситуациях и специфике оперативно-розыскной деятельности на сетях электросвязи, но особенность закона Литвы состоит в том, что подобные нормы объединены в самостоятельную главу, что должно подчеркивать демократичность телекоммуникационного регулирования. Также хотелось бы отметить, что если в российском законе вовсе не делается акцент на информационном характере сообщений электросвязи и на вытекающих отсюда гражданских правах, а регулирование осуществляется лишь через призму тайны связи, то глава литовского закона о сохранности информации основана на противоположном, информационном подходе. Это преимущество литовского закона перед российским объясняется отнюдь не особой прозорливостью литовских парламентариев, а разницей во времени принятия российского и литовского законов. Закон РФ “О связи” принимался в 1995 году, когда Интернет и сопутствующие информационные технологии были не так сильно распространены, поэтому российский закон больше ориентирован на голосовую телефонию, чем на Интернет. Кроме того, высокий уровень юридической техники российского закона позволяет говорить об этом недостатке как о некотором неудобстве, нежели как о действительной проблеме.

И все же можно обратить внимание на некоторые преимущества и особенности литовского закона в этой части. Во-первых, в статье о секретности передаваемых посредством телекоммуникационных сетей сообщений устанавливается норма, пока еще отсутствующая в подобном виде в России. Эта норма устанавливает, что информация о потребителях телекоммуникационных услуг, необходимая для установления налогов за телекоммуникационные услуги, должна быть минимальной и не может быть раскрыта другим лицам, за исключением самих потребителей услуг или уполномоченных ими лиц либо установленных законами случаев. Во-вторых, любопытна конструкция регулирования проведения оперативно-розыскных мероприятий на сетях электросвязи. Операторы телекоммуникаций, в соответствии со ст.27, обязаны обеспечить для субъектов оперативной деятельности в установленном порядке техническую возможность осуществления контроля за содержанием передаваемой посредством телекоммуникационных сетей информации, а также представлять этим субъектам всю имеющуюся об абонентах информацию. Причем оплата за проведение этих мероприятий производится в порядке, установленном Правительством Литовской Республики. Также устанавливается, что контроль за передаваемой посредством телекоммуникационных сетей информацией осуществляется уполномоченным Правительством органом оперативно-розыскной деятельности (судя по смыслу статьи, имеется в виду только один орган). Другие субъекты оперативно-розыскной деятельности Литовской Республики необходимую для их работы передаваемую посредством телекоммуникационных сетей информацию получают от этого органа.

В качестве краткого заключительного резюме литовского закона о телекоммуникациях можно привести некоторые наиболее характерные его черты. Судя по особенностям юридической техники, структуре нормативного регулирования представляется, что литовское законодательство еще не окончательно оторвано от традиций российского регулирования. Вместе с тем, этим законом неоднократно упоминается о следовании правовым требованиям в области телекоммуникаций, выдвигаемых Европейским Союзом. В виду того, что закон принят сравнительно недавно, у литовских законотворцев была возможность отразить новейшие тенденции в регулировании рыночных механизмов телекоммуникационного сектора, по этой причине относительно российского закона о связи 1995 г. он выглядит более современным. В частности, предусмотрены чрезвычайно перспективные с точки зрения экономического развития отрасли такие новеллы, как тенденция к либерализации, переход от сплошного лицензирования телекоммуникационной деятельности к выборочному по критерию ограниченности ресурсов, регулирование универсальной услуги, отражение значимости управления ресурсами телефонных номеров и др. Кроме того, литовский закон более практичен и подготовлен к непосредственному применению, чем более фундаментальный российский закон. Скорее всего, это объективное преимущество, проистекающее из относительной простоты построения телекоммуникационной инфраструктуры маленькой Литвы. К тому же литовский закон не грешит многочисленностью отсылок к подзаконному телекоммуникационному регулированию и законодательному регулированию прочих отраслей. В целом закон о телекоммуникациях Литовской республики можно оценить как хорошо отвечающий рангу отраслевого закона документ, который во взаимодействии с прочим телекоммуникационным регулированием открывает потенциал для развития рынка телекоммуникаций и возможность использования его продуктов для нужд социальной политики в Республике.

Закон Республики Армения “О телекоммуникациях” № ЗР-197 был принят 17 февраля 1998 г. Этот нормативный акт необходимо рассматривать отдельно от литовского закона с допустимыми многочисленными сравнениями его с нормами российского законодательства и европейским регулированием телекоммуникаций. Причиной целесообразности именно такого взгляда является относительная компактность нормативного материала (9 глав закона объединяют всего 25 статей), отсутствие каких-либо сложных правовых конструкций. Закон Армении в регулировании телекоммуникаций полностью опирается на опыт российского закона “О связи” 1995 г. и не содержит правовых новелл, рассмотрение которых было бы интересно с точки зрения дальнейшего развития законодательства о связи. Такой характер нормативного регулирования определяется, судя по всему, сравнительной простотой телекоммуникационных отношений в Армении, а также возможной ориентацией на подзаконное регулирование.

Так или иначе, приведенные черты не исключают необходимости дать небольшое описание нового национального отраслевого закона о телекоммуникациях.

Общие положения закона Армении устанавливают цели телекоммуникационного регулирования, делается стандартная для законов о связи оговорка о том, что отношения в области телевидения и радиовещания регулируются отдельным законом. В главе о структуре телекоммуникации приводится описание элементов технологического построения телекоммуникационной инфраструктуры, совмещенное с их нормативным определениями, дается характеристика видов телекоммуникационных сетей, устанавливаются нормы об учетном времени и использовании языков и алфавитов. Участниками деятельности в области телекоммуникаций являются согласно закону Министерство связи (уполномоченный орган), операторы телекоммуникации и пользователи услуг.

Глава 3 о деятельности в области телекоммуникаций содержит основы регулирования сертификации технических средств, использования радиочастотного спектра, особенностей ликвидации последствий аварий в сетях телекоммуникации. Норма о тарифном регулировании предусматривает установление тарифов на услуги телекоммуникации, оказываемые на основе исключительного права Министерством связи. На иные услуги, оказываемые на основе неисключительного права, тарифы устанавливаются операторами самостоятельно, причем не дается прямого нормативного разграничения оснований исключительных и неисключительных прав. Предусматривается также, что тарифы устанавливаются “исходя из покрытия расходов, связанных с эксплуатацией, обслуживанием, модернизацией и развитием сетей телекоммуникации, исходя их компенсации капитальных вложений, обеспечения рентабельности, а также других рыночных требований хозяйствования, зафиксированных в лицензии на осуществление деятельности в области телекоммуникации”. Устанавливается норма, отсутствующая в литовском законе о бесплатности оперативных и экстренных услуг телекоммуникации (вызов служб 01, 02, 03 и т.п.). Не взимаемая за такие услуги плата, исчисляется в тарифах на другие телекоммуникационные услуги.

Лицензированию телекоммуникационной деятельности посвящена отдельная глава, предусматривающая детальную регламентацию порядка лицензирования: условий выдачи лицензии, приостановления и прекращения действия лицензии. Модель лицензирования в целом аналогична российской модели. Прочие главы закона Армении о телекоммуникациях регулируют правовой статус операторов и пользователей, полномочия Министерства связи, ответственность за нарушения норм закона.

Подводя итог рассмотренным выше телекоммуникационным законам Литвы и Армении, необходимо отметить их коренное различие. Стремление Литвы к сближению в нормативном регулировании с Европейским Союзом привело к необходимости включения в закон о телекоммуникациях наиболее перспективных правовых механизмов, выработанных европейским опытом. Благодаря такому обстоятельству значительная часть в нормативном корпусе литовского закона посвящена обеспечению постепенной либерализации телекоммуникационного рынка, экономическому регулированию, имеется множество новелл, которых еще не знает российское законодательство. Закон Армении содержит только лишь некоторые сходные черты с традицией российского законотворчества в области связи, однако, по фундаментальности регулирования, уровню юридической техники, многообразию юридических конструкций он во многом уступает российскому закону о связи 1995г.

Станислав ШЕВЕРДЯЕВ,
юрист Центра “Право и СМИ”

Болгарский закон о телекоммуникациях представляет собой комплексный акт, в котором максимально отражены те вопросы, которые могут возникнуть при осуществлении деятельности в телекоммуникационной сфере.

В законе закреплена деятельность институтов, многие из которых российской правовой системе вообще не известны. Следует подробней разобраться с некоторыми положениями закона, чтобы более-менее целостно представить себе всю схему деятельности болгарской телекоммуникационной системы.

Согласно Статье 6 закона, управление телекоммуникациями в Болгарии осуществляется Советом Министров (Правительством), Национальным радиочастотным Советом и агентством при Совете Министров. Данное агентство, согласно закону обладает следующими полномочиями:

1. Рассмотрение проблем информационного общества;

2. Разрешение вопросов, связанных с европейской интеграцией в области телекоммуникаций;

3. Реструктуризация телекоммуникационного сектора;

4. Обеспечение деятельности почтовых коммуникаций (связи);

5. Обеспечение деятельности военных телекоммуникационных систем, как в военное, так и в мирное время.

Возглавляет агентство его глава, который назначается непосредственно Советом Министров. Глава агентства представляет Совету Министров кандидатуры на должности членов агентства, которые затем утверждаются Советом Министров. Глава также утверждает общий план деятельности агентства, представляет Болгарию в международных телекоммуникационных организациях, издает регулятивные постановления по внутреннему регулированию деятельности агентства. Однако, полномочия агентства не являются “генеральными” в области управления телекоммуникациями, оно подотчетно Совету Министров, его глава назначается Советом Министров, Совет одобряет кандидатуры членов агентства и т.д. Совет Министров и агентство координируют свою деятельность по управлению телекоммуникациями с Национальным радиочастотным советом, который осуществляет все техническое управление телекоммуникациями, технический контроль за использованием радиочастот и пр.

Очень интересен статус Национальной телекоммуникационной комиссии (НТК): именно она осуществляет непосредственное руководство телекоммуникациями, а также разрешает все вопросы, связанные с лицензированием телекоммуникационной деятельности.

В Болгарии существуют два вида телеком-лицензий: генеральная и индивидуальная. Однако, допускается и так называемый “свободный режим оперирования”, для которого не требуется получение лицензии. Это оперирование так называемыми “домашними сетями”, скажем, в границах одного дома, двора и так далее, причем презюмируется общее согласие всех потребителей на получение данных телекоммуникационных услуг.

Что касается генеральной лицензии, то она выдается лишь юридическим лицам и подразумевает проведение крупных телекоммуникационных проектов; именно от имени держателя генеральной лицензии исходит данный проект. Генеральная лицензия предусматривает предоставления целого комплекса, спектра услуг. Именно такие лицензии должна получит теле- или радиокомпания, крупный сетевой провайдер и так далее. Это отличает ее от индивидуальной лицензии, выдаваемой НТК, целью которой является предоставление лицу права осуществлять, “предоставлять” телекоммуникационные услуги. Любой держатель индивидуальной лицензии находится во взаимодействии с соответствующем генеральным лицензиатом. И это подводит нас к оригинальному институту болгарского закона — институту “основного общественного телекоммуникационного оператора”.

Основным общественным телекоммуникационным оператором признается Болгарская телекоммуникационная компания, которая предоставляет свои услуги на большую часть территории страны. Однако, наряду с основным оператором наличествуют и обычные операторы, спектр деятельности которых не столь значителен, однако, и их влияние в общей телекоммуникационной системе не является преобладающим.

Таким образом, к числу безусловных достоинств болгарского закона о телекоммуникациях можно отнести четко представленную структуру органов, осуществляющих обеспечение телекоммуникационной деятельности в стране. В качестве итога хотелось бы привести общий вид данной структуры:

1. Общее управление осуществляется Советом Министров совместно с его агентством, причем вся техническая сторона координируется Национальным радиочастотным советом.

2. Лицензирование осуществляется Национальной телекоммуникационной комиссией, она же осуществляет общие контрольные полномочия.

3. Непосредственное обеспечение возлагается на телекоммуникационных операторов, причем презюмируется их доминирующий общественный статус. Главное место в данной системе органов отводится Болгарской телекоммуникационной компании.

Такая четкая структуризация административной стороны телекоммуникационной деятельности обращает на себя внимание. Вообще, болгарский закон следует отнести к числу достаточно полных нормативных актов, в которых практически отсутствуют какие-либо регулятивные проблемы. Достаточно грамотный с точки зрения юридической техники, он мог бы послужить хорошим образцом при законодательном урегулировании системы органов управления телекоммуникациями любого государства.

Павел СУРКОВ,
юрист Центра “Право и СМИ”

Понятие универсальной услуги является одним из наиболее значимых понятий в теории правового регулирования телекоммуникаций. Должен существовать некий набор услуг, который должен быть предоставлен любому субъекту телекоммуникационных отношений вне зависимости от его правового статуса. Актуальным остается вопрос о том, на каких условиях должна предоставляться универсальная услуга, как она сочетается с минимальным предложением, которое предоставляется потребителю телекоммуникационных услуг в сфере рыночных отношений.

Американский Свод федеральных предписаний посвятил регулированию предоставления универсальных услуг Главу 54 Титула 47 “Телекоммуникации”.

Универсальная услуга непосредственно как институт не определяется в тексте закона. Однако, из текста Главы 54 можно понять саму структуру условий предоставления универсальной услуги. Она предоставляется для районов, в которые предоставление телекоммуникационных услуг на общих основаниях сопряжено со значительными финансовыми затратами в связи с их географическим положением или иными условиями (например, климатическими, социальными и пр.), либо, что также представляется очень важным, такой услугой должно быть обеспечено любое лицо, проживающее на территории США, закон выделяет в данном случае в особую группу лиц с низким уровнем дохода. Затем понятие универсальности применяется по отношению предоставления телекоммуникационных услуг для обеспечения различного рода социальных нужд, как то: предоставления телекоммуникационного обеспечения школам, библиотекам, а также для продвижения медицинских услуг по телекоммуникационным каналам. Таким образом, можно сделать объективный вывод, что под универсальной услугой понимается минимальный набор телекоммуникационных услуг, который должен быть предоставлен любому субъекту телекоммуникационных отношений вне зависимости от его положения.

Однако, секция 54.5 Главы 54 Титула 47 сказано, что под телекоммуникационной услугой понимается возмездное (то есть предоставляемое за плату) предложение в сфере коммуникаций, сделанное неограниченному кругу потребителей. То есть универсальная услуга представляет собой, с точки зрения американского законодателя, еще одну гарантию того, что телекоммуникационные услуги вообще будут предоставлены любому пользователю вне зависимости от его социального, политического или иного статуса, а также места проживания и т.п. Это означает, что любой может рассчитывать на предоставление вышеозначенной универсальной услуги.

Она представляет собой некий необходимый минимум, исходную базу телекоммуникационного обеспечения. Например, каждое проживающее в США лицо должно быть обеспечено связью со службой экстренной помощи — знаменитой службой 911 — и обязанностью федеральных органов и органов штатов является, согласно Подчасти “Е” Главы 54 Титула 47, обеспечение возможности любому абоненту связаться с такой службой. В законе присутствует положение о том, что данное правомочие соответствующих государственных органов призвано гарантировать “социальную защищенность” экономически малообеспеченных участников телекоммуникационных отношений.

Довольно интересным представляется вопрос о финансировании предоставления универсальной услуги. Универсальная услуга финансируется из соответствующих целевых средств бюджета штата, которые непосредственно предоставляются на осуществление данного вида услуг. Однако субъектов, которые будут профинансированы данным образом, определяет непосредственно соответствующий орган штата. Фактически право на предоставление универсальной услуги имеют все субъекты без исключения, но на практике, безусловно, только некоторые из них обеспечиваются данными услугами. Поэтому для осуществления надзорных полномочий в данной сфере законом введена должность администратора по контролю за механизмом предоставления универсальных услуг.

Закон подчеркивает то, что администратор должен выполнять роль “независимой третьей стороны”, причем эта независимость обуславливается процедурой его назначения. Кандидатура администратора предлагается Федеральным совещательным комитетом и привносится в Федеральную комиссию связи (ФКС). ФКС в течении 6 месяцев рассматривает данную кандидатуру и выносит свое решение по этому вопросу. Кандидатура администратора может быть отклонена, если есть сомнения в его независимости и незаинтересованности.

Заметную роль в определении универсальной услуги играет ее социальный аспект. Причем, следует подчеркнуть то, что данный взгляд на природу телекоммуникаций отражен в их определении, которое содержится в секции 54.4, где под телекоммуникациями понимается передача информации без изменения формы и содержания пользователю по интересующим его вопросам. Поэтому здесь социальная роль универсальной услуги некоторым образом приоткрывает занавес над самим подходом американского законодателя к проблеме определения сути телекоммуникационных отношений. В научной литературе очень мало исследована социальная роль телекоммуникаций в США. Следует подчеркнуть, что в основном данная роль направлена на гарантирование получения любой информации, которая необходима пользователю, то есть здесь действует принцип “неотложного получения требуемого”. И универсальная услуга призвана, с одной стороны, играть роль “экстренного обеспечения” удовлетворения минимальных потребностей пользователя, а с другой — обеспечить доступ к информации всех пользователей вне зависимости от их положения. Причем следует сказать, что наличие независимого контроля призвано гарантировать законность деятельности уполномоченных на это органов штатов по обеспечению универсальной услуги на всей территории США. Хотя, конечно, можно заметить, что довольно часто на практике не всегда удается обеспечить равный доступ всех нуждающихся в обеспечении универсальной услугой субъектов. Это связано со многими проблемами: и заинтересованностью отдельных чиновников в продвижении какого-то одного субъекта телекоммуникационных отношений, и в ограниченности финансовых средств, выделяемых на обеспечение универсальной услуги и пр.

Как прокомментировал данную ситуацию профессор отделения телекоммуникаций Университета Индианы Герберт Терри, “структура универсальной услуги постоянно изменяется”. Это напрямую связано с расширением масштабов технического и технологического прогресса, а также степенью обеспеченности субъектов уже существующими телекоммуникационными услугами. Скажем, 50 лет назад под понятие “универсальной услуги” попадала телефония. Затем ей на смену пришло телевидение, а после — кабельное вещание, поскольку доступом к телефонной сети было обеспечено все население США. Можно предположить, что вскоре такой “универсальной услугой” станет доступ к сети Интернет.

В любом случае универсальную услугу можно рассматривать как еще одну гарантию принципа универсального доступа, согласно которому у всех субъектов, независимо от их положения, есть равные возможности для получения тех информационных благ, которые предоставляет им телекоммуникационная сфера.

В конце 1997 года Европейская Комиссия, учитывая предложение своих членов Мартина Бэнджамена и Марчелино Орея, приняла Предварительный доклад по конвергенции телекоммуникаций, средств массовой информации и информационных технологий (COM(97)623 Commission Green Paper on the convergence of the telecommunications, media and information technology sectors, and the implications for regulation, 3 December 1997.). В этом докладе представлены различные взгляды на то, какие регулятивные структуры следует ввести в информационном пространстве с учетом конвергенции указанных отраслей. Предварительный доклад обсуждался на собрании Совета по телекоммуникациям 25 февраля, а также на неформальном семинаре министров, отвечающих за культуру и аудиовизуальные технологии, который проходил с 15 по 17 марта в Маклесфильде. Крупная европейская конференция по этому вопросу также состоялась в апреле 1998 г. в Бирмингеме при общей поддержке Британского представительства и Европейской Комиссии. Рассмотрение вопросов, поднятых этой конференцией и докладом Европейской Комиссии, также имеет место в Великобритании — например, в рамках парламентского комитета по культуре, средствам массовой информации и спорту. Таким образом, обсуждение этих вопросов вполне своевременно.

В этой связи в настоящем комментарии дается краткий анализ основных положений Предварительного доклада и тех откликов, которые он вызвал в Англии.

Конвергенция и Европейская Комиссия

Что такое конвергенция? До последнего времени все средства связи традиционно действовали отдельно друг от друга. Они выполняли четко установленную функцию: вещание, телефонную связь, компьютерные услуги в системном (on-line) режиме. Все они работают по совершенно разным сетям и используют различные “технологические платформы”: телевизионные приемники, телефонные аппараты, компьютеры. Их регулирование осуществляется в соответствии с разными законодательными положениями и совершенно различными регулятивными органами — как правило, на общенациональном уровне. В настоящее же время благодаря цифровой технологии можно значительно увеличить мощность передаваемых по одним и тем же сетям традиционных и новых услуг. Кроме того, используя цифровую технологию можно применять интегрированные устройства, которые будут работать одновременно как телефон, телевизор и персональный компьютер. Гибкость цифровых технологий позволяет телекоммуникационным, вещательным и информационным компаниям выходить за пределы своих традиционных областей и все больше предлагать свои услуги в международном или глобальном масштабе.

В качестве примера новых, конвергированных услуг можно привести следующее: передача услуг Интернета на телевизионные приемники через такие системы, как Web TV; передача электронной почты и доступ ко Всемирной Паутине (WWW) через цифровые телевизионные декодеры и мобильные телефоны; передача радио- и телевизионных программ через Интернет; использование Интернета для телефонных разговоров.

На обсуждение вопросов правового регулирования существенное влияние оказывают два фактора: та степень, с которой конвергенция будет трансформировать рынки, и скорость этих преобразований. По этому вопросу существует широкий спектр мнений, которые распределяются между двумя основными лагерями — лагерем максималистов и лагерем минималистов.

Согласно мнению максималистов, существующее правовое регулирование возникло в эпоху, когда между отдельными отраслями существовали четкие различия. Конвергенция, заявляют они, будет с каждым годом всё больше стирать существующие различия между отдельными видами услуг, и все сети в будущем будут предоставлять каждой технологической платформе любой вид услуг. И поскольку существующее регулирование по большей части всё еще имеет сугубо национальную направленность, то, согласно этой точке зрения, оно будет всё больше и больше не соответствовать требованиям, т.к. рынок услуг приобретает международный или глобальных характер по образцу Интернета.

Точка зрения минималистов состоит в том, что конвергенция будет иметь более ограниченное воздействие и не изменит особенного характера отдельных видов услуг. Минималисты утверждают, что независимо от технологии политика в области средств массовой информации должна быть активно направлена на социальные, культурные и этические ценности. Они считают, что в целях гарантирования эффективности и качества (какие мы имеем сегодня в области вещания) должно существовать два отдельных пакета законодательных актов — один в отношении экономических аспектов, другой — в отношении содержания услуг.

На фоне этой разноголосицы Европейская Комиссия и приняла свой Предварительный доклад, с тем чтобы начать более широкое обсуждение связанных с конвергенцией вопросов, определить существующие мнения и поставить вопросы, по которым общественность должна высказать свои соображения. Комиссия не высказывает никаких категорических точек зрения и не делает никаких заключений в отношении новых структур правового регулирования. Она только подчеркивает существенное значение регулятивных рамок. В частности, она заявляет, что происходящие преобразования “способны значительно повысить качество жизни граждан Европы; более тесно интегрировать отдельные европейские регионы в сосредоточие европейской экономической жизни и повысить эффективность и конкурентоспособность предприятий на глобальных и национальных рынках”. Если Европа не сможет создать законодательную среду для поддержки процесса преобразований — среду, призванную стать мощным двигателем экономического роста и стимулом для создания новых рабочих мест, то может возникнуть реальная опасность, что “нашим предприятиям и гражданам ничего не останется делать, как двигаться по медленной полосе [глобального] потока информационной революции”.

Предварительный доклад по конвергенции

В главе I Предварительного доклада рассматривается область распространения конвергенции. Глава II посвящена воздействию конвергенции на отрасли, работающие со средствами телекоммуникаций и информационной технологией, и социальному и экономическому контексту конвергенции. В главе III анализируются существующие и возможные в будущем препятствия на пути конвергенции.

Среди существующих препятствий можно выделить следующие:

а). Доступ

“Даже тогда, когда законные монополии будут упразднены, существующие владельцы телекоммуникаций и сетей кабельного телевидения в силу экономики местных абонентских шлейфов смогут продолжать занимать доминирующее положение при подсоединении пользователей. В тех же случаях, когда критические узлы управляются вертикально интегрированными участниками рынка, там есть возможность ограничивать конкуренцию на уровне обслуживания”.

б). Регулятивные ограничения на использование инфраструктуры

“Из-за ограничений, которые существуют в некоторых государствах-членах Европейского Сообщества и не существуют в других государствах в отношении того, какие виды услуг можно предоставлять по различным инфраструктурам, операторам, может быть, трудно сформировать единую стратегию в отношении панъевропейских рынков. Из-за этого невозможно будет также реализовать эффект масштаба. А из-за повышения удельной себестоимости и, как следствие, повышения тарифов может вообще затормозиться предоставление новаторских услуг”.

в). Недостаточная защита прав на интеллектуальную собственность

По мнению Европейской Комиссии недостаточная защита является препятствием в сфере развития автономного электронного содержания. Правда, последние соглашения Всемирной организации интеллектуальной собственности направлены на улучшение этой ситуации. В Предварительном докладе не рассматриваются вопросы регулирования в области авторских прав и смежных прав, поскольку, как подчеркивает Европейская Комиссия, этим вопросам уделено достаточно большое внимание в “Предварительном докладе по авторскому праву и смежным правам в информационном обществе” и при последующих обсуждениях “должны учитываться результаты указанных согласований”.

Среди потенциальных препятствий Европейская Комиссия выделяет следующие:

а). Неопределенность законодательного регулирования

Делать капиталовложения участникам рынка, по мнению Европейской Комиссии, серьезно мешает неопределенность в отношении объема существующих определений (дефиниций), в отношении их применения или в отношении их соответствия меняющимся рыночным структурам и особенностям услуг. “Если многие существующие определения (как на национальном уровне, так и на уровне Европейского Сообщества) — напр., определения “телекоммуникаций”, “речевой телефонной связи”, “телевизионного вещания”, “услуг информационного общества”, — будут во многих случаях оставаться правоприемлемыми, то предоставление услуг будет, тем не менее, затруднено там, где из-за этих действий неясно, как же определяются эти услуги с точки зрения законодательного регулирования”. Независимо от существующих дефиниций на уровне Европейского Сообщества как в отношении вещания, так и телекоммуникаций, законодатели в некоторых государствах-членах Европейского Сообщества могут рассматривать ту или иную новую услугу в рамках единого законодательного поля, в то время как другие государства будут рассматривать эту услугу в рамках совершенно иного поля. Примером может служить такая услуга, как “видео по требованию”. Согласно последнему исследованию, в некоторых государствах-членах Европейского Сообщества эта услуга рассматривается как телекоммуникационная услуга, на которую распространяется налог на добавленную стоимость; в других же государствах (напр., по Франции или в Великобритании) она попадает под определение “вещания” или же (как в Германии) под категорию “телеуслуг”. Есть страны, где эта услуга вообще не была еще определена ни по какой категории. В докладе упоминаются в другие неясности законодательного характера. Вот один пример: во время последней предвыборной кампании во Франции запрет на публикации результатов общественного мнения за неделю до выборов распространялся на закрытые или автономные (off-line) средства информации, но не на результаты опросов, помещенные в Интернете. Ряд редакторов игнорировали этот запрет. Таким образом, традиционные средства массовой информации попали в невыгодное положение.

б). Слишком большое число органов регулирования

Для желающих действовать в масштабах всей Европы значительные дополнительные затруднения может создать сам процесс получения юридического разрешения для оказания конкретного пакета услуг во всех странах — членах Европейского Сообщества, причем, возможно, у различных органов регулирования.

К числу прочих потенциальных препятствий также относятся: различия ограничений при вхождении в рынок и при лицензировании, при распределении радиочастот, также наличие диапазона частот, системы условного доступа и доступ к сетям вообще.

В главе IV рассматриваются последствия процесса конвергенции для законодательного регулирования в целом.

Здесь выделяются три самых важных вопроса, а именно:

— роль рыночных факторов; способность рыночных факторов обеспечить потребителям необходимые гарантии некоторыми наблюдателями ставится под сомнение;

— равновесие между регулированием, специфичным для данной отрасли и правилами конкуренции; если кинофильм, песня, железнодорожное расписание и телефонный разговор могут передаваться в цифровой форме, то не исключено, что при регулировании каждой из этих услуг будут учитываться, как и прежде, конкретные особенности, — это создаст дополнительные проблемы, если регулирование должно быть последовательным;

— оперативность при выработке приемлемых решений, чтобы идти в ногу со стремительным темпом изменений услуг и продуктов; изменения происходят в течение недель и месяцев, в то время как принятие законодательных решений на уроне Европейского Сообщества “занимает месяцы и годы”.

Глава IV.3 исследует ряд ключевых областей, где для преодоления указанных препятствий и обеспечения конкуренции могут потребоваться специальные законодательные решения. В этой связи поднимается пять вопросов:

“1. Применяются ли к процессу конвергенции в законодательстве данной страны и/или в законодательстве Европейского Сообщества существующие нормы в отношении телекоммуникаций, средств массовой информации и информационной технологии?

2. Потребует ли явление конвергенции применения существующих подходов или принятия новых подходов к вопросам рыночного вхождения и лицензирования; а также к вопросам доступа к сетям, клиентам (включая системы условного доступа), содержанию и ценообразованию?

3. Потребует ли конвергенция изменения подходов к распределению и оценке частотных диапазонов? В частности, какой подход, в свете конвергенции, следует избрать в отношении вопроса завершения перехода от аналоговых к цифровым услугам (учитывая также необходимость графика прекращения предоставления аналоговых услуг)?

4. Каковы должны быть цели стандартизации в свете конвергенции и каковы должны быть взаимоотношения между региональной и международной стандартизацией?

5. Какие дополнительные меры, в свете конвергенции, требуются с учетом соблюдения интересов потребителей и пользователей-инвалидов?

В главе IV.4 обсуждается вопрос, каким образом основополагающие принципы существующего законодательства должны в будущем применяться как к каждой отдельной отрасли, так и горизонтально по различным секторам рынка. Устранению препятствий, перечисленных в главе III, возможно, поможет замена существующих вертикальных структур на горизонтальные разграничения между содержанием услуги и средством ее предоставления. Благодаря горизонтальному подходу, по мнению Европейской Комиссии, фирмам, возможно, будет легче пользоваться “доставкой с одной остановкой”; но при этом возникает вопрос: должен ли всеми аспектами регулирования заниматься один единственный орган? Изучив все эти варианты, Европейская Комиссия считает, что важно учитывать то, каким образом ответственность распределяется между Европейским Сообществом в целом и отдельными входящими в него государствами, а также между национальными, региональными, порой местными, органами власти.

В отношении будущей формы правового регулирования Предварительный доклад выделяет целый ряд вопросов, а именно:

а). Необходима ли, под действием происходящих изменений, переоценка способов применения норм в области телекоммуникаций, вещания и информационной технологии?

б). Существуют различные регулятивные органы или министерства, занимающиеся различными аспектами телекоммуникаций, средств массовой информации и информационной технологией. Но обеспечивает ли это приемлемую структуру регулятивного контроля в свете конвергенции?

в). Потребует ли конвергенция переоценки регулятивных обязанностей на национальном уровне или на уровне Европейского Сообщества или на международном уровне? Если да, то в каких областях?

Наконец, в главе V Предварительного доклада выделяется целый ряд важных принципов политики, на основе которых можно строить будущее регулирование. Предлагается также три варианта адаптации существующих методов регулирования, а именно:

— вариант 1 — развитие на основе существующих структур;

— вариант 2 — разработка для новых видов услуг модели регулирования, которая будет сосуществовать с регулированием телекоммуникаций и вещания;

— вариант 3 — прогрессивное введение новой модели регулирования для всего спектра существующих и новых услуг.

По варианту 1 регулятивную структуру можно будет менять в зависимости от рыночных изменений, и одновременно можно будет дать предсказуемые структуры капиталовложений; но при этом, возможно, останутся аномалии, которые в настоящее время тормозят процесс капиталовложения.

В результате варианта 2 для широкого спектра услуг можно будет отойти от рыночных границ, основанных на технологии или на “технологической платформе”, тогда как законодательную базу для традиционных телекоммуникационных и вещательных услуг можно будет приспосабливать постепенно. Основная трудность здесь, по мнению Европейской Комиссии, состоит в необходимости определить границы между видами деятельности, которые могут стать частью слабо регулируемого нового мира услуг, и видами деятельности, на которые будет всё еще распространяться традиционное регулирование.

По варианту 3 потребуется фундаментальная переоценка и реформа существующего регулятивного пространства. В Предварительном докладе говорится: “Это отнюдь не означает, что необходимо [составлять] целый свод новых законов. Напротив, это означает пересмотр существующих структур: каким образом эти структуры можно видоизменить, чтобы увеличить гибкость, устранить противоречия, избежать дискриминации внутри отрасли и между отраслями и при этом продолжать преследовать имеющие общественный интерес цели и задачи? Таким образом, вместо регулирования только некоторых видов услуг (как это делается при варианте 2), в данном случае создается целая система, распространяющаяся на все без исключения отрасли: при данном варианте потребуются более широкие определения услуг связи, которые заменят определения телекоммуникационных и аудиовизуальных услуг, имеющиеся в законодательстве Европейского Сообщества: и которые, возможно, будут звучать слишком неопределенными. Однако это необязательно приведет к резким негативным изменениям. Изменения можно будет вводить постепенно, уделяя основное внимание в первую очередь наиважнейшим отраслям, к которым необходим последовательный регулятивный подход (например, вопросам работы сетей или доступа к сетям). Важно также, чтобы переходу от старого к новому режиму было выделено достаточно времени.

Заключение: что же в перспективе?

В Предварительном докладе предусмотрен следующий график мероприятий: пятимесячный период общественных консультаций (декабрь 1997 — апрель 1998 г. включительно); подготовка к июлю 1998 г. отчета об этом обсуждении; резолюции по этому вопросу Европейский Совет и Европейский Парламент предположительно примут во втором квартале 1998 г.; в ответ на эти резолюции Европейская Комиссия может подготовить План по мероприятиям конвергенции к концу 1998 г.; телекоммуникационный обзор будет проведен в 1999 г. В промежутках между этими основными событиями намечается ряд важных мероприятий в области средств массовой информации: в частности, уже созванная Группа Орея по аудиовизуальной политике, как предполагалось, представит свой отчет в сентябре 1998 г.

Стефан ФЕРХУЛЬСТ
Директор Программы сравнительного права
и политики СМИ Оксфордский университет

Наш с вами мир постепенно превращается в так называемую “глобальную деревню”, которая будет двигаться в направлении “открытого общества” и в которой исчезает понятие расстояния и национальных границ. Концепцию “открытого общества” сформулировал Карл Поппер, и к его идеалам стремится Институт “Открытое общество” Джорджа Сороса. Один из признаков “открытого общества” — независимость личности и общества в целом от государства, что подразумевает свободу слова. Свободное слово — враг тоталитаризма, гарант открытого общества. Но можно ли считать свободу слова безусловным благом?

Интернет — это уникальный эксперимент по созданию бесцензурного, демократического информационного пространства в глобальном масштабе. Его результаты в значительной мере определят пути развития нашего мира в следующем столетии. В своем нынешнем виде Интернет отражает все проблемы, с которыми сталкивается общество сегодня. Одна из самых актуальных — распространение вредной и незаконной информации. Особую озабоченность вызывает доступ к подобной информации детей, которые, как известно, относятся к числу самых активных пользователей компьютеров. Проблема эта, до последнего времени ограничивавшаяся кино и телевидением, теперь коснулась и Интернета. Распространения подобной информации в Интернете приобрело уже такие масштабы, что это вызывает тревогу и родителей, и администраторов, и, конечно, правительств. Меньше говорится о проблемах, связанных с распространением дезинформации, антиобщественной или клеветнической информации, но в принципе они могут стать очень серьезными. Вот что пишет президент компании “Майкрософт” Билл Гейтс: “Встречаются самозванцы, которые иной раз проделывают на редкость скверные штуки, например рассылают от моего имени по электронной почте письма, в которых обещают кому-то работу или деньги, или ругают фирму “Эппл Макинтош”. Нехорошо, непорядочно так проказничать, но установить, кто этим занимается, нет никакой возможности”.

Действительно, если рассматривать вопрос с чисто технической точки зрения, в Интернете злоумышленнику совсем нетрудно скрыть свое лицо: он может пользоваться чужим именем или входить в систему с разных терминалов. Тем не менее, уже были сообщения о привлечении к ответственности нарушителей.

Таким образом, сеть Интернет, которая возникла и формировалась стихийно, как самодеятельная организация, все больше сталкивается с необходимостью какого-то контроля.

С целью определения направления такого регулирования в ряде стран проведены специальные исследования, созданы общественные объединения, разрабатываются кодексы поведения в Интернете, принимаются законы. “Интернациональная” природа Интернета позволяет утверждать, что проблемы законодательного регулирования деятельности в Интернете носят общий характер и одинаковы для всех стран.

Когда в 1996 г. в Интернете появилась запрещенная книга, написанная личным врачом бывшего президента Франции Франсуа Миттерана, власти оказались бессильны что-либо предпринять. Французский суд запретил продажу этой книги, содержавшей информацию о тяжелом характере протекавшей у бывшего президента Франции болезни, которую тот скрывал от общественности. По мнению суда, книга нарушала права человека о защите информации, носящей личный, конфиденциальный характер. Но распространение этой книги по сети не попадает под действие принятого судебного решения.

Члены семьи Миттерана решили не выдвигать иск по этому делу, тем более, что судебные представители считают, что существующий закон о печати не предусматривает мер привлечения к ответственности владельцев киберкафе, в котором появилась книга. Случай с Миттераном и недавние инциденты в Германии, Японии и на Тайване поставили вопрос о некоторых особенностях ответственности за политические высказывания, клевету и за нарушение авторских прав в киберпространстве. Во всем мире законодатели, компьютерные компании и заинтересованные граждане сталкиваются с проблемами, как адаптировать существующие правила к виртуальному миру — и вообще, возможно ли это, так как Интернет — это нечто гораздо большее, чем просто средство массовой информации, это целый мир, регулирование которого представляется задачей трудновыполнимой. Международные усилия по контролю над Интернетом, такие как дискуссии на уровне стран Большой Семерки во Франции и Германии, ни к чему не приведут, как считаю эксперты. “Попытки заставить всех действовать, как Большой Брат, обречены на провал”, — считает Крис Чемпион. — Только представьте, насколько сложное решение предстоит принять”. Ему вторит Негропонт из “Эм-ай-ти”: “Любое правительство может установить контроль в своей стране, но глобального контроля над Интернетом не получится никогда”.

Как было сказано выше, основной проблемой Интернета является регулирование распространения вредной и незаконной информации. Прежде всего следует различать незаконное и вредное содержание. Нельзя смешивать такие проблемы, как доступ детей к порнографическому содержанию для взрослых и доступ к порнографическому содержанию о детях. Вредное содержание зависит от культурных традиций, а незаконное — от принятых законов. Поэтому дать с этих позиций характеристику содержания несложно. Вопрос в том, как регулировать деятельность компаний, которые осуществляют доступ, размещают и создают информацию, подпадающую под эти категории. Хотя провайдеры непосредственно не контролируют содержание, доступное в Интернете, в некоторых случаях их деятельность расследуется властями, так как они осуществляют доступ к незаконному или вредному содержанию. Так, например, в Германии после проведения расследования, на предмет того, могут ли провайдеры нести ответственность в соответствии с законодательством этой страны, такие сетевые службы как “КомпьюСерв” и “Ти-Онлайн” компании “Дойче телеком” были принуждены запретить доступ к некоторым сомнительным узлам в Германии.

Интересная ситуация сложилась в Китае, где правительство взяло Интернет под жесткий контроль, что объясняется прежде всего политическими причинами: китайские власти пытались таким образом избежать “тлетворного” влияния Запада и блокировать поступление крамольной информации по сетям извне Китая. И, надо сказать, властям это вполне удалось и удается вплоть до сегодняшнего времени. Практически все пользователи в Китае поставлены в такие условия, что любое нарушение инструкций и запретов несет за собой самые суровые санкции в виде или лишения лицензии на провайдерскую деятельность, или отказа в регистрации. Самое интересное, что доступ к мировым ресурсам физически не ограничивается вообще. С пользователей, в крайнем случае, берется “подписка о неразглашении”. Правда, для регистрации пользователя требуется справка о благонадежности из полиции. Основная же ответственность за “чистоту” сети ложится на провайдеров. Для них повсеместно определен круг рекомендуемых для подписки и постинга конференций и списков рассылки, обязателен мониторинг входящей/исходящей почты пользователей, жестко регламентируется содержание домашних страниц. Безусловно, при наличии желания и умения китаец может выйти на мировые ресурсы и взять там ту самую “крамолу” в виде порнографии, речей Далай-ламы или статей китайских диссидентов. Но, делая это, он уже точно знает, чем рискует. И, к тому же, после подавления студенческих волнений у молодежи, традиционно наиболее активной в Сети, резко поостыл интерес к политике. Оппозиционная информация не представляет особой ценности в среде, в которой вращаются рядовые пользователи.

В то время, пока Китай принимает меры по контролю и ограничению доступа к информации, имеющейся в Интернете, Тайвань придерживается политики полного невмешательства. “Интернет в Тайване абсолютно нерегулируем”, — считает П. Вонг, старший менеджер “Глобал комьюникейшн нетворк”. Такая позиция полного невмешательства уже привела к нескольким ставшим широко известным инцидентам. В декабре прошлого года один из местных хакеров проник на сервер, управляющий домашней страницей “Куоминтанг пати”, и в знак своего визита оставил там порнографическую картинку. Другой случай произошел в прошлом месяце — по электронной почте президенту США Биллу Клинтону было передано сообщение с угрозой; тайваньская полиция была поднята на ноги, с тем чтобы найти и наказать преступника, совершившего это компьютерное преступление. После этого случая министерство образования потребовало, чтобы все пользователи университетских электронных досок объявлений зарегистрировались у провайдера сервиса.

В Японии провайдеры Интернета были шокированы арестом в начале февраля человека, размещавшего на своей домашней странице порнографические фотографии. Хотя компания, предоставившая доступ в Интернет 28-летнему Хироши Камекура, не понесла за это ответственности, провайдеры считают, что закон, касающийся информации в Сети все же недостаточно ясен. Хотя в случае с Камекура — первом такого рода в Японии — японские власти применили существующие законы о эротике и печати, в общем случае эти законы не исключают ответственность провайдеров за распространение через их системы запрещенной информации. В результате, провайдеры в Японии предприняли меры предосторожности, переработав контракты на пользование своими услугами таким образом, чтобы иметь возможность предотвратить распространение порнографических изображений.

В Западной Европе Великобритания дольше всех занимается разработкой закона, регулирующий отношения в Интернете. Новый билль находится сейчас на утверждении парламента, получив название “Билль о клевете” (Defamation Bill). Этот билль вводит понятие “эффективного контроля” — если провайдер обязуется осуществлять эффективный контроль над передаваемым материалом, то тем самым он несет ответственность в судебном порядке в том случае, если материал носит клеветнический или непристойный характер. Подход, утверждаемый в новом билле, по мнению экспертов-юристов означает, что провайдеры не должны вмешиваться в содержимое электронных досок объявлений — но если они обнаружат, что ими был предоставлен доступ к клеветнической или непристойной информации, то они обязаны предпринять немедленные меры и понесут ответственность за предоставленный материал. Но билль имеет и “белые пятна”, как считают некоторые эксперты. “Билль несколько проясняет ситуацию, но явно недостаточно”, — считает Ник Брайтвайт, юрист международной юридической фирмы “Клиффорд чанс”. Но даже несмотря на то, что билль не дает четких ответов на все возникающие юридические вопросы, английские правоведы продвинулись дальше, чем законодатели других стран Западной Европы. В Италии, например, правоведы ожидают принятия в Брюсселе соответствующих международных правил. Они могут прождать очень долго.

Представители Европейской Комиссии сообщают, что “вопрос изучается”, и сейчас единственное, что требуется — это убедиться в применении соответствующих национальных законодательств.

Франция, однако, попросила Совет Европы представить свое заключение на мартовской встрече министров культуры и связи.

“Я верю в необходимость определенных инициатив, именно на уровне Совета Европы, возможно даже на уровне стран Большой Семерки, для того, чтобы определить минимальный набор правил, необходимых для гарантии использования новой технологии, которая соответствовала бы принципам, разделяемым западными странами”, — сказал Филипп Дусте-Блази, министр культуры Франции.

В странах Восточной Европы о введении цензуры никто и слыхом не слыхивал. В Польше, к примеру, Интернет рассматривается как средство связи, аналогично телефонной, а не как средство массовой информации. В силу чего правительство не предпринимает никаких шагов по регулированию информации в Сети, и эксперты не ожидают никаких изменений в ситуации в ближайшем будущем. “Польские юристы не знакомы с Интернетом. Они не знают ни о том, что это такое, ни, тем более, как он работает”, — считает Эва Подгорска, юрист польской юридической фирмы “Солтысинский, Кавеки и Шлезак”, которая занимается защитой авторских прав. “Если вдруг завтра будет заведено дело об ответственности за распространение запрещенной информации в Интернете, его будут рассматривать очень долго”, — сказала она.

На другой стороне Атлантики процесс регулирования отношений в Интернете развивается более бурно, по сравнению с неторопливыми и осторожными действиями Старого света.

Так, 8 февраля 1996 года президент Соединенных Штатов Билл Клинтон подписал Закон о телекоммуникациях (Telecommunications Act of 1996), часть которого впоследствии была признана решением Верховного суда США противоречащим конституции США, а именно 1-й поправке к ней, которая провозглашает свободу слова. Закон вносит изменения в работу компаний, работающих на рынке средств массовой информации. С теми компаниями, которые занимаются теле- и радиовещанием, кабельным телевидением, а также выпуском печатных изданий все хорошо — законы направлены на демонополизацию этой сферы деятельности, что обострит конкурентную борьбу, а следовательно приведет к повышению качества и уменьшению стоимости информационных услуг, появлению новых рабочих мест. Волна протеста вызвана маленьким разделом закона — Актом о благопристойности (Communications Decency Act), который обязывает Интернет-провайдеров контролировать информацию в своем информационном пространстве. Объявляется вне закона передача по компьютерным сетям любой “неприличной” или оскорбительной информации. Сюда же отнесено все, что является незаконным, например фашистские высказывания. Причем вопрос о порнографии в Интернете решается радикальным образом. По мнению правительства, проблема не в том, что порнография существует, а в том, что до этих картинок могут добраться дети, что представляется совершенно верным. И естественно, хозяин сервера, содержащего такие материалы, не может отследить, кто в данный момент получил доступ к этим картинкам — взрослый человек или несовершеннолетний. Но Клинтон решил эту проблему так — если никто не сможет получать такую продукцию, то не смогут и дети. Кроме того, ответственность за доступ к таким материалам, по сути, переносится на компании, предоставляющие телекоммуникационные услуги. То есть такие компании оказываются в роли “стрелочников”. При этом, с одной стороны, они будут нести ответственность за любую криминальную информацию в своих Сетях (при этом администрации компании, зачастую, очень тяжело отследить, что именно пользователи выкладывают на серверы компании), а с другой стороны, лишаются значительной доли дохода, поскольку секс-индустрия приносит неплохие деньги. Кстати, в части порнографии и насилия законопроект касается не только Интернет. Он также обязывает всех производителей телевизионной техники комплектовать свои изделия так называемой ви-микросхемой, не допускающей просмотр таких программ детьми.

Реакция в Интернете на принятие закона последовала незамедлительно. Буквально через пару часов началась одна из самых крупномасштабных акций протеста. Символом этой акции стала голубая лента. Компании и частные пользователи, желающие высказать свое несогласие с этим законопроектом, на 48 часов поменяли цвет своих веб-страниц на черный. К этой акции присоединились сотни, а может и тысячи серверов всего мира. Среди них такие известные, как Yahoo, Lycos, Wired, JavaSoft, Cyber24. Таким образом, пользователи сети Интернет продемонстрировали свою решимость бороться за свободу слова. Они боялись, что если будет введено уголовное преследование за те или иные высказывания, люди станут бояться выступать по спорным вопросам. А ведь именно в абсолютной демократичности Интернета и состоит его привлекательность для людей. В рамках Интернета уже возникла группа, именующая себя netpolice, которая объявила, что собирается защищать интересы так называемых “граждан Интернета” (net-citizens) от вмешательства государства в их дела. Руководимые Джоном Перри Барлоу netpolice создали и распространили среди пользователей Интернета “Декларацию независимости Киберпространства”:

“Правительства Индустриального мира, вы, утомленные гиганты из плоти и стали; наша же Родина — Киберпространство, новый дом Сознания. От имени будущего мы просим вас, у которых все в прошлом, — оставьте нас в покое. Вы лишние среди нас. Вы не обладаете верховной властью там, где мы собрались. Мы не избирали правительства и вряд ли когда-либо оно у нас будет, поэтому я обращаюсь к вам, имея власть не большую, нежели та, с которой говорит сама свобода. Я заявляю, что глобальное общественное пространство, которое мы строим, по природе своей независимо от тираний, которые вы стремитесь нам навязать. Вы не имеете ни морального права властвовать над нами, ни методов принуждения, которые действительно могли бы нас устрашить..”

Это был отрывок из декларации, который говорит о ярой нетерпимости пользователей Интернета к какому-либо вмешательству со стороны государства в киберпространство.

Так же в противовес Закону о телекоммуникациях сторонники независимости Интернета провели через палату представителей Закон о свободе Интернета и усилении роли семьи (Internet Freedom and Family Empowerment Act). Суть закона — в обеспечении непрерывного и конкурентоспособного развития Интернета и других интерактивных компьютерных служб. Кроме того, закон стремится не допустить в эту сферу государственного регулирования, а вместо этого поддерживает диалог между участниками Сети, семьями, информационными службами и конгрессом США, с тем чтобы найти наиболее приемлемые механизмы решения этих проблем. В основном, предлагаются те или иные программные решения, которых позволяли бы своевременно опознать источники нежелательной информации и заблокировать их.

Сами провайдеры США, как впрочем и всего мира, считают, что ограничение доступа детей к содержимому Интернета должно осуществляться самими родителями, для чего следует использовать фильтрующее программное обеспечение. Тем самым провайдеры переносят ответственность с себя и государства на родителей. Данный вид ограничения доступа кажется наиболее удобным и правильным, так как он обеспечивает необходимый баланс между свободой слова и интересами несовершеннолетних, между свободой доступа к информации и информационной безопасностью.

Фильтрующее программное обеспечение представлено тремя видами:

— “черные списки”;

— “белые списки”;

— выбор содержания Интернета.

Техника “черных списков” широко использовалась в программных пакетах первого поколения, которые позволяли заблокировать доступ к 7 тыс. источников, разбитых на 12 категорий. “Белые списки” основаны на обратном принципе: блокируется все содержание, за исключением разрешенного. Хотя этот подход и противоречит логике Интернета, но он самый безопасный и может использоваться в школах. Выгодно отличается от старых новый подход к блокированию доступа, основанный на Платформе выбора содержания Интернета (Platform for Internet Content Selection). Официально эта платформа была “запущена” в мае 1996 года Консорциумом WWW как попытка установить глобальный стандарт. Доступ в Интернет без цензуры поддерживается производителями, провайдерами, создателями информации. Подход основан на принципе нейтральной маркировки и фильтрации всех источников с интернетовскими адресами. Маркировка может быть в виде рейтингов, устанавливаемых для оценки сцен насилия, эротики, используемых выражений и т.п. Чтобы источник можно было “увидеть”, он должен иметь маркировку, параметры которой совпадают с установками, сделанными родителями на домашнем компьютере. Рейтинги могут устанавливать сами производители.

Сама открытость и общедоступность Интернета, отсутствие в нем какой-либо цензуры делают его крайне уязвимым для честолюбивых недоучек, политических и религиозных экстремистов, умственно неуравновешенных и асоциальных личностей. Сумеет ли Интернет сохраниться как цитадель демократии или рухнет под грузом одолевающих его проблем? Сумеет ли он своим примером доказать абсолютную ценность свободного слова или в очередной раз продемонстрирует несовершенство наших общественных институтов? Безусловно, свобода слова есть благо, но лишь постольку, поскольку она сочетается с правом личности на защиту от клеветы, оскорблений и т.п. До сих пор гарантом этих прав всегда выступало государство. Возможно ли, чтобы в недрах Интернета сформировался какой-то орган самоуправления, который взял бы на себя обеспечение этих прав? В каком бы направлении ни развивался в дальнейшем Интернет, он будет оказывать все большее влияние и на нашу повседневную жизнь, и на функционирование научного сообщества. Чем раньше мы осознаем все проблемы, которые ставит перед нами Интернет, тем больше надежда, что мы сумеем своевременно найти правильное решение и тем меньше будут наши социальные и экономические издержки.

Кирилл САТУРОВ,
выпускник Школы Центра “Право и СМИ”

Лицензирование деятельности в области связи (в терминах действующего закона о связи (ст.15)) осуществляется ныне Министерством по связи и информатизации. Однако имея в виду некоторое переосмысление традиционных подходов к обоснованию в том числе и лицензионной политики деятельности в области связи, проведем комплексный обзор государственного управления в области информационно-телекоммуникационных отношений. Такой подход позволит критически взглянуть на нынешнюю систему лицензирования и обозначить пути поиска более оптимальных моделей государственного контроля в телекоммуникационной сфере.

Министерство Российской Федерации по связи и информатизации (Минсвязи). В 1997 г. Министерство связи (постановление Правительства “Об утверждении положения о министерстве связи Российской Федерации” №1022 от 25 декабря 1992 г. с изменениями и дополнениями, внесенными постановлениями 5 мая 1993г., 15 апреля 1994 г., 25 мая 1994 г.) в соответствии с указом Президента “О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти” №249 от 17 марта 1997 г. было преобразовано в Государственный комитет по связи и информатизации. Новый комитет также являлся правопреемником Комитета при Президенте Российской Федерации по политике информатизации (Роскоминформ) (указ Президента “Вопросы деятельности комитета при Президенте РФ по политике информатизации” №328 от 17 февраля 1994 г., указ Президента “О комитете при Президенте РФ по политике информатизации” №414 от 22 марта 1996 г.). Госкомсвязи осуществлял свои полномочия на основании постановления Правительства “Вопросы Государственного комитета по связи и информатизации” №775 от 1 июля 1997 г. и постановления “Об утверждении положения о Государственном комитете РФ по связи и информатизации” №882 от 14 июля 1997 г. В соответствии с постановлением Правительства от 17 сентября 1999 г. № 1049, постановление № 882 было признано утратившим силу и введено в действие новое положение о Государственном комитете РФ по телекоммуникациям. Однако это ведомство просуществовало не долго, уступив место Министерству РФ по связи и информатизации, на основании указа Президента 12 ноября 1999 г. №1487 “О Министерстве Российской Федерации по связи и информатизации”. В настоящее время в соответствии с указом Президента России действует положение о Министерстве Российской Федерации по связи и информатизации, утвержденное постановлением Правительства от 28 марта 2000 г. №265. В соответствии со своими задачами Минсвязи, среди прочего: выдает в установленном порядке испытательным центрам и лабораториям лицензии на проведение испытаний в рамках обязательной сертификации технических средств электросвязи (п.15); осуществляет в установленном порядке лицензирование деятельности по предоставлению услуг связи и информатизации, переоформление лицензий, приостановление и возобновление действия лицензий, их аннулирование, ведение реестров лицензий, а также организует контроль за соблюдением лицензионных условий и требований (п.22).

Постановлением Правительства №775 от 01 июля 1997 г. “Вопросы Государственного комитета РФ по связи и информатизации”, определено, что при Комитете состоят: Государственная комиссия по радиочастотам; Государственная комиссия по электросвязи; Государственная комиссия по информатизации; Служба государственного надзора за связью в Российской Федерации (Госсвязьнадзор России).

Ныне комиссии осуществляют свои полномочия на основании постановления Правительства от 15 апреля 2000 г. №346 “Об утверждении положений о Государственной комиссии по радиочастотам, Государственной комиссии по электросвязи и Государственной комиссии по информатизации при Министерстве Российской Федерации по связи и информатизации” (Ранее — постановление правительства “Об утверждении положений о Государственной комиссии по радиочастотам, Государственной комиссии по электросвязи и Государственной комиссии по информатизации” №883 от 14 июля 1997 г.). Госсвязьнадзор функционирует в настоящее время на основании постановления Совета Министров — Правительства РФ “Об утверждении положения о службе государственного надзора за связью в Российской Федерации” № 1156 от 15 ноября 1993 г., которое частично заменено постановление Правительства от 28 апреля 2000 г. № 380 “О реорганизации государственного надзора за связью и информатизацией”.

Госсвязьнадзор представляет собой единую систему органов Госкомсвязи, осуществляющих контроль за состоянием сетей и средств электрической и почтовой связи, за предоставлением потребителям услуг связи только по лицензиям, выданным в установленном порядке, и в соответствии с установленными нормами качества, а также проведение частотных присвоений для работы радиоэлектронных средств (высокочастотных устройств). Служба состоит из Главного управления государственного надзора за связью в Российской Федерации (Главгоссвязьнадзор) и подчиненных ему региональных управлений и отделений, положения о которых утверждает Госкомсвязи Российской Федерации.

Служба государственного надзора за связью в Российской Федерации в соответствии с возложенными на нее задачами в частности “осуществляет надзор за соблюдением предприятиями, учреждениями, организациями, другими юридическими и физическими лицами: правил устройства сетей и сооружений электрической и почтовой связи, требований нормативно-технической документации по организации их технической эксплуатации и соблюдению техники безопасности; порядка испытаний действующих, вводимых в действие, реконструируемых сооружений связи на соответствие стандартам и утвержденной технической (проектной) документации; условий выданных лицензий на осуществление деятельности в области электрической и почтовой связи; требований применения на сетях и сооружениях связи только оборудования, прошедшего сертификацию; порядка изготовления, приобретения, ввоза из-за границы и использования радиоэлектронных средств (высокочастотных устройств) гражданского назначения; уровня предельно допустимых помех теле- и радиоприемнику, создаваемых электронными средствами всех назначений; технологии обработки, обеспечения сохранности и контрольных сроков прохождения почтовых отправлений и телеграмм; порядка аттестации средств измерительной техники, применяемой в области связи; обеспечения прав потребителей на получение сертифицированных услуг связи”.

Среди лицензируемых Министерством связи видов деятельности в области связи упоминаются, в частности, следующие:

1) деятельность по связи в области телерадиовещания.

— услуги по распределению телевизионных программ с использованием систем типа ММDS, LMDS и MVDS (вводится платное использование радиочастотного спектра — постановление №552 от 2 июня 1998 г. (см. ниже), также разработано постановление “Об утверждении Положения о проведении конкурса на получение лицензий на осуществление деятельности, связанной с предоставлением услуг сотовой радиотелефонной связи с использованием радиочастот” Правительство Российской Федерации постановление от 10 июня 1998 г. № 578)

— услуги проводного вещания (см. например, постановление правительства “Об утверждении Правил оказания услуг проводного вещания (радиофикации)” от 26 сентября 1997 г. № 1238,

— Минсвязи обеспечивает свое участие в лицензировании деятельности по обычному эфирному телерадиовещанию (см. МПТР).

2) деятельность в области радиотелефоннной связи

— Услуги подвижной радиотелефонной связи.

— Услуги сотовой радиотелефонной связи (см. также “Об утверждении Положения о проведении конкурса на получение лицензий на осуществление деятельности, связанной с предоставлением услуг сотовой радиотелефонной связи с использованием радиочастот” Правительство Российской Федерации постановление от 10 июня 1998 г. № 578).

— Услуги подвижной радиосвязи.

— Услуги персонального радиовызова.

— Услуги персонального радиовызова с уплотнением каналов ОВЧ ЧМ сети.

— Услуги персональной глобальной спутниковой связи (см. также “О порядке регулирования допуска и использования на телекоммуникационном рынке России глобальных систем подвижной персональной спутниковой связи” Правительство Российской Федерации постановление от 16 февраля 1999 г. № 180)

По отношению к этим видам деятельности необходимо отметить, что принято постановление №552 от 2 июня 1998 г. О введении платы за использование радиочастотного спектра, собственно, на основании которого и развивается последнее законодательство в этой области.

— Лицензирование использования судовых радиостанций (О создании и функционировании Глобальной морской системы связи при бедствии и для обеспечения безопасности Правительство Российской Федерации постановление от 3 июля 1997 г. № 813).

3) Деятельность по предоставлению услуг проводной телефонии

— Лицензии на предоставление услуг местной телефонной связи (см. Положение о порядке внесения и размерах платы за оформление лицензий в области связи в РФ), а также лицензии:

— на предоставление услуг междугородной и/или международной телефонной связи

— на предоставление услуг по аренде каналов связи

— Услуги телеграфной связи (постановление Правительства “Об утверждении Правил предоставления услуг телеграфной связи” от 28 августа 1997 г. № 1108)

4) В соответствии с законом “Об участии в международном информационном обмене”, положением, утвержденным ПП №564 от 3 июня 1998г, а также Приказом Госкомсвязинформа (МС) от 1 июля 1998 г. №110 “Об организации лицензионной работы по международному информационному обмену” Министерством связи осуществляется лицензирование деятельности по международному информационному обмену.

5) прочие лицензируемые в Минсвязи виды деятельности в области связи:

— лицензии испытательным центрам и лабораториям на проведение испытаний в рамках обязательной сертификации технических средств электросвязи,

— на предоставление услуг передачи данных и/или телематических служб

— на предоставление услуг аудиконференцсвязи и/или видеоконференцсвязи

— др.

Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций (МПТР). На основании Указа Президента от 6 июля 1999 года № 885 “О совершенствовании государственного управления в области средств массовой информации и массовых коммуникаций” в целях развития единого информационного пространства в Российской Федерации, а также совершенствования государственного управления в области средств массовой информации и массовых коммуникаций предписано образовать Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, ликвидировав Государственный комитет Российской Федерации по печати (Госкомпечать) и Федеральную службу России по телевидению и радиовещанию (ФСТР). В соответствии с указом разработано постановление Правительства от 10 сентября 1999 г. №1022 “Вопросы Министерства Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций”. (Сокращенное наименование “МПТР” в данном и в прочих случаях установлено в совместном Распоряжении Администрации Президента № 1407 и Аппарата Правительства №849 от 9 сентября 1999 г. с последующими изменениями и дополнениями).

В целях реализации возложенных на него задач Министерство осуществляет: “лицензирование телевизионного вещания, радиовещания, вещания дополнительной информации, распространения, за исключением розничной торговли, экземпляров фонограмм на любых видах носителей, воспроизведения (изготовления экземпляров) фонограмм на любых видах носителей, распространения, за исключением розничной торговли, экземпляров аудиовизуальных произведений на любых видах носителей, воспроизведения (изготовления экземпляров) аудиовизуальных произведений на любых видах носителей, издательской деятельности, полиграфической деятельности, деятельности по изготовлению и уничтожению всех видов печатей и штампов органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности (включая их структурные и обособленные подразделения) и физических лиц, деятельности по изготовлению и нумерации официальных бланков органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности (включая их структурные и обособленные подразделения), а также иных видов деятельности, определенных законодательством Российской Федерации и относящихся к компетенции Министерства”; “контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации, условий регистрации и лицензий, наложение взысканий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, вынесение предупреждений; приостановление и аннулирование регистраций и лицензий в установленном порядке”

В порядке, предусмотренном постановлением №1359 от 7 декабря 1994г., действующем в части, не противоречащей новейшим нормативным актам, МПТР имеет следующие полномочия по лицензированию телерадиовещания:

— лицензии на теле- и (или) радиовещание на территории Российской Федерации выдаются Федеральной службой России по телевидению и радиовещанию по согласованию с Министерством связи Российской Федерации;

— лицензии на теле- и (или) радиовещание с территории Российской Федерации на зарубежные страны, в том числе связанные с ретрансляцией программ зарубежных телевизионных и радиовещательных организаций, выдаются Федеральной службой России по телевидению и радиовещанию по согласованию с Министерством связи Российской Федерации и Министерством иностранных дел Российской Федерации.

Государственная техническая комиссия (Гостехкомиссия) функционирует на основании указа Президента “Вопросы Государственной технической комиссии при Президенте Российской Федерации” от 19 февраля 1999 года № 212. В соответствии с п.14 Положения, Гостехкомиссия:

— осуществляет лицензирование деятельности по разработке, производству, эксплуатации и утилизации неинформационных излучающих комплексов, систем и устройств, а также их сертификацию;

— осуществляет лицензирование деятельности, связанной с оказанием услуг в области технической защиты информации, созданием средств технической защиты информации, а также средств технического контроля эффективности защиты информации.

Деятельность Федерального агентства правительственной связи и информации (ФАПСИ) регулируется законом “О федеральных органах правительственной связи и информации” № 4524-1 от 19.02.93 г. В соответствии с п.11 ФАПСИ имеет следующие лицензионные полномочия:

— определять порядок разработки, производства, реализации, эксплуатации шифровальных средств, а также предоставления услуг в области шифрования информации в Российской Федерации; осуществлять в пределах своей компетенции лицензирование и сертификацию этих видов деятельности, товаров и услуг;

— определять порядок и обеспечивать выдачу лицензий на экспорт и импорт шифровальных средств и нормативно-технической документации на их производство и использование; участвовать в определении порядка и обеспечении выдачи лицензий на экспорт и импорт защищенных технических средств передачи, обработки и хранения секретной информации;

— осуществлять лицензирование и сертификацию систем и комплексов телекоммуникаций высших органов государственной власти Российской Федерации, а также закрытых систем и комплексов телекоммуникаций органов государственной власти субъектов Российской Федерации, центральных органов федеральной исполнительной власти, организаций, предприятий, банков и иных учреждений, расположенных на территории Российской Федерации, независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности;

— определять порядок проведения работ в Российской Федерации по выявлению электронных устройств перехвата информации в технических средствах; осуществлять лицензирование деятельности по выявлению электронных устройств перехвата информации в технических средствах и помещениях государственных структур.

Межведомственная комиссия по защите государственной тайны. Правовыми основами деятельности Комиссии являются закон РФ “О государственной тайне” №5485-1 от 21 июля 1993г., указ Президента “О межведомственной комиссии по защите государственной тайны” №1108 от 08 ноября 1995г., указ Президента “Вопросы межведомственной комиссии по защите государственной тайны” №71 от 20 января 1996г., указ Президента “О некоторых вопросах межведомственной комиссии по защите государственной тайны” №594 от 14 июня 1997г., указ Президента от 1 ноября 1999 г. № 1467 “О составе межведомственной комиссии по защите государственной тайны по должностям”. Организационно-техническое обеспечение деятельности Межведомственной комиссии по защите государственной тайны возложено на центральный аппарат Гостехкомиссии. Межведомственная комиссия по защите государственной тайны не входит в структуру Совета Безопасности.

Среди основных полномочий Межведомственной комиссии имеется: “координация в установленном порядке проведения работ по лицензированию деятельности предприятий, учреждений и организаций, связанной с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны”.

Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП). Правовой базой деятельности Министерства является закон “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках” №948-1 от 22 марта 1991 г. (в ред. — Закона Российской Федерации от 24 июня 1992 г. №3119-1; Закона Российской Федерации от 15 июля 1992 г. №3310-1; Федерального закона Российской Федерации от 25 мая 1995 г. №83-ФЗ), а также указ Президента “О государственном комитете Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур” от 24 августа 1992 г. №915, указ №201 от 27 февраля 1995 г. и др. По указу Президента “О структуре федеральных органов исполнительной власти” №1177 от 14 августа 1996 г. Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур преобразован в Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике, а позже — в министерство.

МАП осуществляет свое участие в лицензионных отношениях тем, что “направляет материалы о нарушениях законодательства Российской Федерации о рекламе в органы, выдавшие лицензию, для решения вопроса о приостановлении или о досрочном аннулировании лицензии на осуществление соответствующего вида деятельности”.

Прочие виды лицензируемой деятельности (в информационно-телекоммуникациооной сфере), предусмотренные законодательством России. Законом “Об информации, информатизации и защите информации” устанавливаются следующие положения, которые, тем не менее, пока в большинстве своем не имеют применения на практике:

— Право удостоверять идентичность электронной цифровой подписи осуществляется на основании лицензии. Порядок выдачи лицензий определяется законодательством Российской Федерации (ст.5.4);

— Организации, которые специализируются на формировании федеральных информационных ресурсов и (или) информационных ресурсов совместного ведения на основе договора, обязаны получить лицензию на этот вид деятельности в органах государственной власти. Порядок лицензирования определяется законодательством Российской Федерации. (ст.7.4),

— Подлежит обязательному лицензированию деятельность негосударственных организаций и частных лиц, связанная с обработкой и предоставлением пользователям персональных данных. Порядок лицензирования определяется законодательством Российской Федерации. (ст.11.4),

— Организации, выполняющие работы в области проектирования, производства средств защиты информации и обработки персональных данных, получают лицензии на этот вид деятельности. Порядок лицензирования определяется законодательством Российской Федерации. (ст.19.3),

Кроме того, надо отметить также положение ст.27 закона “О государственной тайне” №5485-1 от 21 июля 1993г., в соответствии с которым. предприятиям/организациям может быть выдана лицензия на проведение работ с использованием сведений, составляющих государственную тайну (координирует выдачу лицензий Межведомственная комиссия по защите государственной тайны, см. указ №71 от 20 января 1996г.)