Развитие телекоммуникационной отрасли, постоянное совершенствование технической и технологической сторон отрасли влечет за собой и постоянную корректировку механизмов регулирования. У истоков формирования отрасли связи регуляционный приоритет отдавался государственным органам и структурам. Однако неуклонное стремление к техническому совершенствованию отрасли связи привело к тому, что государственное вмешательство в телекоммуникационную деятельность в настоящее время все больше и больше сводится к минимуму. Именно это и является основной предпосылкой изменения походов правового регулирования отрасли связи. Исходя из этого, можно выделить следующие основные принципы, определяющие направленность “смены вех” в регулировании телекоммуникаций в России:

— Сочетание государственного регулирования и саморегулирования. Данный принцип является отображением все более закрепляющейся в практике регулирования телекоммуникаций ситуации, при которой ввиду чрезвычайного динамичности, многообразия и разносторонности развития телекоммуникационного хозяйства традиционные “тяжеловесные” нормативные конструкции оказываются малоэффективными в поддержке развития отрасли связи и во многом уступают нормативно-правовым регулятивным моделям, совмещающим государственное управление наиболее принципиальных, жизненно важных отношений отрасли (ограниченные ресурсы, универсальная услуга, сопряжение сетей, надзор за связью и т.п.) с саморегулированием деятельности, развиваемой операторами связи и пользователями их услуг. С одной стороны, это позволяет освободить регулирующие органы и, соответственно, государственный бюджет от задач, которые им в принципе не по силам, с другой, — позволяет операторам связи более свободно развивать свои сети и системы связи в установленных рамках.

— Ограничение государственного вмешательства в деятельность субъектов рынка связи. На основании этого принципа государство играет роль скорее независимого арбитра, властной структуры, которая уполномочена не только устанавливать в своих нормативных актах основы правоотношений, но и решать конкретные споры, возникающие в процессе правоприменения. Что же касается непосредственного вмешательства государства в телекоммуникационную отрасль, то в последнее время тенденция “отстранения” государственных структур от телекоммуникационной сферы прослеживается все ясней — все большую роль приобретают отношения по саморегулированию в сфере телекоммуникаций. Вернее, теперь уже можно говорить о сочетании государственного регулирования с саморегулированием; в результате имеет место процесс, который в литературе получил название “сорегулирование”, то есть подчеркивается совместный характер внутренней деятельности участников телекоммуникационных отношений, сочетания их интересов с принципами, установленными государством, взаимодействие с соответствующими государственными органами. Роль государства, по сути дела, состоит лишь в установлении общих правил и закрепления ответственности за нарушения в телекомуникационной сфере, многие же остальные процессы “выводятся” из-под государственного “крыла”, в результате чего возникает описанная выше картина управления телекоммуникационной сферой.

— Принцип универсализации регулятивных подходов. На основании этого принципа, складывающегося в силу международной экономической интеграции телекоммуникационной среды, разрабатываются и устанавливаются общие модели регулирования отношений на рынках связи. Международная информационно-телекоммуникационная среда, являясь не только следствием международной экономической интеграции, но в значительной степени и ее причиной, заставляет отрасль связи раньше других секторов экономики реагировать на общемировые, наднациональные и зарубежные тенденции регулирования отношений, направленные на повышение экономической эффективности деятельности предприятий связи и выражающиеся в поиске общего регулятивного языка. По существу интеграция регулятивных подходов может быть ограничена только обстоятельствами, связанными с суверенными правами государств, государственным суверенитетом, а также общемировыми принципами и представлениями о законности. Относительность явления “универсальной законности” и консервативность традиционных правовых теорий государственного суверенитета придают процессу поиска рамок универсализации регулятивных подходов в развитии современной мировой информационной среды ощутимый проблемный характер.

— Полнота учета опыта отечественного и зарубежного регулирования телекоммуникаций. Применение наиболее эффективных механизмов государственного регулирования телекоммуникаций, как, впрочем, и любой другой сферы отношений невозможно в условиях отсутствия представлений о проблемах и коллизиях, возникающих в зарубежном опыте регулирования телекоммуникаций, а также и о современных проблемах реализации действующих правовых норм в России. В связи с этим, только всесторонний учет всего спектра вопросов позволит выработать оптимальные подходы в регулировании отношений в телекоммуникационной отрасли. Несмотря на то, что весьма общие рамки настоящей стратегии позволяют обратиться лишь к наиболее принципиальным вопросам и проблемам регулирования телекоммуникаций, прочие проблемы будут рассмотрены в проекции на эти наиболее принципиальные вопросы.

— Универсальное обслуживание. Этот принцип, называемый также принципом универсального доступа, является центральным в определении направлений изменения государственной телекоммуникационной политики. Цель выбора принципа как основного в стратегии телекоммуникационного развития состоит в достижении максимально возможного в России уровня приобщения населения к информационным и коммуникационным услугам, что, в конечном итоге, служит наиболее надежным подходом к созданию организационной, правовой, экономической, социальной и политической почвы для вступления России в информационное общество.

Напомним несколько доминант, которые мы имели в виду, намечая стратегию:

— во-первых, телекоммуникационное развитие России само по себе не является конечной или единственной целью законотворческих усилий. Телекоммуникационное развитие — промежуточный и необходимый этап построения информационного общества в России. По этой причине в наших рассуждениях о правовых проблемах совершенствования отношений по поводу технологий и техники, постоянно подразумевается конечная цель — обеспечение для населения страны доступа к коммуникации, к информации;

— во-вторых, объем понятия “информация” при выработке стратегии шире, чем в российском законодательстве: в него включаются не только процессы, происходящие в сфере массовой информации, не только вопросы сохранности компьютерной информации или обеспечения информационной безопасности государства, охраны государственной тайны; в понятие информации включается и индивидуальная коммуникация, например, при двусторонней телефонной связи и иные подобные отношения, которые также носят информационный характер, и это необходимо учитывать в правовом регулировании;

— в-третьих, расширение понятия “информация” не должно вести к смешению правовых проблем телекоммуникационной и информационной сферы отношений (это видно простого сравнения перечня исключительно телекоммуникационных и исключительно информационных проблем, выделяемых современными правоведами); пока их разрешение в правовом поле возможно в законодательстве лишь с помощью раздельного урегулирования соответствующих блоков проблем; между тем развитие телекоммуникаций без совершенствования возможностей потребления информационной продукции невозможно: а) в силу широкого подхода к понятию информации, в соответствии с которым всякая коммуникация — процесс информационный; б) даже если бы в стратегии использовался узкий подход к понятию информации, нельзя было бы игнорировать проблемы информационного обмена в свете проблем телекоммуникационных, поскольку современные телекоммуникации охватываются по большей части сетевыми технологиями, в том числе связанными с Интернетом, т.е. средой изначально информационной; в) целью телекоммуникационного развития в социально-политическом плане является построение информационного общества.

Тем не менее, основное внимание в дальнейшем будет уделяться правовым проблемам развития информационных технологий, а не проблемам информационных отношений в сфере телекоммуникаций.

В России созданы основные технологические предпосылки для массовой компьютеризации, которая является базой развития потребительского рынка информации, что влечет за собой и спрос на телекоммуникационное и сетевое оборудование. Это выражается:

— в быстром развитии каналов связи, телекоммуникационных сетей (программа “Народный телефон” завершила первый этап подготовки к вступлению в мировое информационное сообщество, вторым же этапом должна стать массовая домашняя компьютеризация);

— в интенсивном развитии отрасли предоставления широкого спектра сетевых услуг для организаций и граждан.

Однако необходимо учитывать два негативных фактора, которые могут стать камнем преткновения в дальнейшем развитии отрасли: во-первых, существующий пока еще довольно низкий спрос на информационную продукцию; во-вторых, низкая покупательская способность населения. Первая проблема разрешается рекламой информационной продукции и телекоммуникационных средств, вторая же — связана с общей экономической ситуацией в стране и, скорее всего, останется практически неразрешимой, судя по всему, еще долгое время, на что необходимо делать необходимую поправку при анализе и обсуждении других вопросов отрасли.

Общим правовым стержнем для развития законодательства о телекоммуникациях, от которого не сможет отойти ни один из возможных сегментов рынка связи, является вопрос о правах граждан в сфере телекоммуникаций. И главным видимым выражением этих прав в контексте стремления к информационному обществу является принцип универсального обслуживания (принцип универсального доступа). Этот принцип в законодательстве других государств имеет самое различное содержание: от финансирования проектов по подключению к Интернет жителей труднодоступных территорий, льготного подключения школ, библиотек и других учреждений социально-культурного назначения, до обеспечения на национальном уровне схем льготной оплаты потребителями наиболее популярных телекоммуникационных услуг, что зависит и от степени развитости инфраструктуры связи, и от возможностей государственного и регионального бюджетов, и от запросов населения. Однако, цель универсального обслуживания в любых правовых системах едина — обеспечение требуемого в обществе уровня открытости, мобильности и эффективности развития политики, бизнеса и социальной среды.

В связи с этим основными направлениями стратегии развития телекоммуникационной отрасли в России представляются следующие:

— принятие базового закона о телекоммуникациях, который учитывал бы положительный опыт деятельности российских и зарубежных предприятий связи, а также теорию и практику правового регулирования телекоммуникационной сферы отношений за рубежом;

— дальнейшая теоретическая проработка проблем информационного права;

— создание экономических условий для развития услуг, ориентированных на использование персональных компьютеров, других средств информатизации;

— развитие социального государственного и общественного информационного обслуживания;

— декларирование благоприятных для демократического устройства политических последствий стремления к информационному обществу;

— реклама социальной и коммерческой привлекательности средств информационного обмена и телекоммуникационных технологий.

Важным представляется анализ телекоммуникационных проблем под углом зрения прав граждан. Под правами граждан понимаются гарантированные государством правовые возможности поступать определенным образом. Основы таких правовых возможностей заложены в Конституции, однако, непосредственных конституционно-правовых оснований для собственно телекоммуникационной сферы не существует: ни российская Конституция, ни международные документы о правах человека не упоминают права на свободное использование телекоммуникаций. Обычно в базовых документах выделяются лишь так называемые основные права и свободы человека, которые долго вызревали в правовой теории, и их перечень по большей части традиционен, хотя в этот перечень входят все новые и новые права и свободы, и сегодня в них выделяют несколько групп, называемых поколениями. В каждом базовом документе о правах и свободах содержится норма о том, что перечень прав человека не закрыт, и реализация основных прав человека не должна умалять возможности реализации других прав. Если в каком-то российском законодательном акте будет зафиксирован принцип универсального доступа и соответствующее право граждан (право на универсальное обслуживание, право на универсальный доступ), то такая аргументация будет полностью на него распространяться.

Во всех документах, регламентирующих юридический статус личности, имеются положения об информационных правах (как правило, информационные правомочия раскрываются через свободу слова, свободу прессы или свободу самовыражения). Применительно к предмету нашего исследования такое право означает свободу компьютерного, сетевого, телекоммуникационного слова. Однако для того, чтобы заботиться о свободе телекоммуникационного слова, необходимо обеспечить сначала наличие и использование компьютера, т.е. обеспечить материальную базу информационных прав в телекоммуникационных отношениях, создать телекоммуникационную инфраструктуру. Именно это и является ближайшей непосредственной задачей стратегии телекоммуникационного развития. Пока же свобода компьютерного слова заботит лишь профессиональных программистов и довольно узкую прослойку в основном городского населения с относительно высокими доходами, составляющих наиболее активную часть так называемой “сетевой общественности”.

Несмотря на отсутствие прямых конституционных норм о телекоммуникационных правах граждан, обобщенно выражаемых в формуле универсального доступа, не только возможно, но и необходимо юридическое обоснование таких прав. Конкретные телекоммуникационные права граждан можно представить следующим образом:

— право на пользование телекоммуникационной связью (означает наличие сетей связи и средств связи, возможность их приобретения (аренды) и использования);

— право на получение достоверной и оперативной информации по телекоммуникационным каналам;

— право на защиту частной жизни в телекоммуникационной сфере;

— право на использование средств и сетей связи в любых, не запрещенных законом формах; и др.

3). Универсальные услуги и рыночные телекоммуникационные услуги. Характеристика универсальных услуг

Универсальная (общественная, всеобщая) услуга — минимальное предложение населению общедоступных телекоммуникационных услуг установленного качества. (Такое определение в целях уяснения задач стратегии развития телекоммуникаций представляется наиболее приемлемым, поскольку позволяет решать наиболее общие проблемы телекоммуникационной сферы. В то же время в предлагаемом проекте закона “О внесении изменений и дополнений в закон “О связи” используется иное определение универсальной услуги, что связано с задачами и функциями нормативного акта и с взаимосвязями с другими нормами закона.)

Рассмотрим элементы определения универсальной услуги.

Во-первых, признак, обозначенный как “минимальное предложение”. Минимальное предложение есть, прежде всего, конкретный перечень телекоммуникационных услуг. Для того, чтобы развить положения о минимальном предложении необходимо ответить на следующие вопросы: “кем определяется перечень?”, “на каком основании?”, “кем гарантируется?”, “носит ли предложение обязательный характер?”, “носит ли оно изменяемый характер?”.

Вопрос о том, кем определяется конкретный перечень, имеет вполне однозначный ответ — государством. Никакой иной субъект не вправе устанавливать обязательность какого-либо правила, нормы. Более сложным представляется вопрос о том, каким образом и на каком основании устанавливается минимальное предложение. Государство может включить в закон простое перечисление услуг без обоснований, а может привязать перечень к объективным экономическим показателям (поставить в зависимость оплату государством универсальной услуги (следовательно, и перечень) от среднего уровня доходов населения, определенной доли бюджета, макроэкономических показателей телекоммуникационного рынка, например, объема ВВП, и т.п.). Однако в любом случае рыночная модель как баланс спроса и предложения действовать в полной мере не будет, поскольку иначе нет необходимости в государственном установлении минимума общественных (нерыночных) услуг. Здесь нет в чистом виде модели спроса и предложения, но государство перед установлением перечня не сможет обойтись без анализа спроса на такие услуги, потому что основная цель их введения — востребованность, использование. В то же время предложение, следующее за таким анализом, т.е. реализация универсальных услуг, также не носит рыночного характера, поскольку характер возмещение за оказанные услуги принципиально иной: во-первых, по объему это возмещение или сокращено, или вообще отсутствует (бесплатные услуги), во-вторых, возмещение следует, как правило, в форме прямого финансирования государством, либо в виде сокращения налога хозяйствующим субъектам, оказывающим универсальные услуги населению. Также возможен и другой вариант обоснования обязательств по оказанию универсальных услуг: хозяйствующее предприятие при получении лицензии на деятельность в области телекоммуникаций обязывается наряду с другими лицензионными условиями обеспечивать универсальные услуги по соответствующему профилю предприятия.

Если построить график взаимосвязи универсальных услуг и рыночных услуг в телекоммуникационной сфере, он будет выглядеть следующим образом (рис. 3):

Рис. 3. Взаимосвязь универсальных и рыночных услуг в сфере телекоммуникационных отношений

Минимальное предложение носит обязательный характер. В этом контексте обязательный характер означает обязанность государства закреплять определенный минимум универсальных услуг. В силу коммуникационного развития и очевидной зависимости объема предлагаемых универсальных услуг от этого развития минимальное предложение должно изменяться со временем в сторону расширения количества услуг.

В соответствии с описанными характеристиками минимальное предложение — это определяемый государством в обязательном порядке и периодически расширяемый объем (перечень) услуг, осуществление которых обеспечивает универсальный доступ граждан к телекоммуникации и гарантируется в соответствии с законом.

Во-вторых, признак, обозначенный в определении универсальной услуги, как “предложение населению”. Здесь речь идет о субъекте, для которого обеспечивается универсальный доступ. Можно полагать, что в законе появится достаточно абстрактный термин, обозначающий этого (этих) субъектов, что вытекает из универсальности услуги.

Из возможных вариантов: “субъекты телекоммуникационных отношений”, “общественность”, “население”, “граждане”, “потребители”, — наиболее объемным, и отвечающим признаку универсальности услуги является термин “население”, поскольку практически не содержит условных нормативных рамок, которые могли бы ограничить по какому-либо признаку количество российских жителей, на которых мог бы распространятся этот принцип.

В-третьих, признак “общедоступность услуг”. Это ключевой термин, говорит об универсальности общественных услуг. Именно в содержании признака общедоступности содержатся важнейшие гарантии, определяющие реальность принципа универсального доступа.

Гарантии универсального доступа можно разделить на две основные разновидности, выделенные по тому основанию, являются ли они элементом традиционной социальной политики государства, или являются особой и исключительной принадлежностью сферы регулирования телекоммуникационного рынка. В первом случае перечень таких гарантий совпадает с аналогичными гарантиями иных, нетелекоммуникационных отраслей рынка (поддержка конкуренции, привлечение инвестиций, гибкая политика в области налогообложения и т.д.). Проявление же гарантийных механизмов реализации прав граждан в сфере телекоммуникаций носит отличные от других отраслей, характерные лишь для телекоммуникационных отношений черты. И речь в данном случае идет именно об общедоступности, основной составляющей содержания универсальности услуг.

Применительно к собственно гарантиям общедоступности можно выделить следующие общие виды гарантий: юридические, экономические и технические гарантии.

Юридические гарантии состоят в отображении в нормативных актах правил, обеспечивающих действенность принципа универсального доступа. В частности, это такие гарантии как фиксирование принципа универсального доступа и универсальной услуги; взаимодействие законов, подзаконных актов и саморегулирования; соответствие прав и обязанностей; регулирование механизмов ответственности за неисполнение обязанностей и т.д.

Экономические гарантии общедоступности состоят в возможности обращения к телекоммуникационным услугам “для всех, испытывающих в них необходимость”. Последнее выражение введено вместо “для всех желающих” сознательно, поскольку дает возможность развить положение об относительной доступности универсальных услуг, т.е. возможности реализовать их “за умеренную плату”. Это может выглядеть вполне обоснованным не только в связи с тем, что довольно проблематично государству покрыть расходы на современные виды связи, но и с тем, что использование таковых бесплатно будет логично только в отсутствие альтернативных видов связи. Нужно сказать, что бесплатность связи должна в любом случае распространяться на экстренные сообщения. Также существуют и особые формы оплаты услуг. Так, эфирное телевидение, либо различные виды радиовещательных комплексов, которые финансируются за счет рекламных поступлений, взимая оплату с рекламодателей на деле получают ее от зрителей и слушателей — “потребителей” рекламы, которые смотрят ее и слушают, а затем покупают товары, и, таким образом, формируют доходную базу рекламодателей, из которой те оплачивают размещение рекламы на телевидении и радио. Т.е. в данном случае имеет место опосредованная оплата телевидения и радио потребителем через рекламодателя.

Технические гарантии подразумевают надлежащее качество услуг, гарантируют установление качественных стандартов связи, которые не могут быть ниже установленных ГОСТом и соответствующей лицензией оператора связи. Технические системы и коммуникационные сети должны обеспечивать связь на любом удалении, которое является обязательным для средств такого рода и типа. Таким образом, технические гарантии определяют само материальное выражение услуги. По этой причине в качестве отдельной части определения универсальной услуги выступает признак “качеств услуг связи”. Во-первых, требование качества услуги (т.е. технических гарантий) обладает большей стабильностью по сравнению с экономическими и юридическими гарантиями, которые способны подвергаться конъюнктурным изменениям вслед за социально-политическими и экономическими движениями. Во-вторых, качество услуг является независимым от последних звеном в универсальном обслуживании, так как надлежащее качество услуги связи должно быть обеспечено вне зависимости от стоимости услуг и особенностей нормативного выражения принципа универсального доступа. В третьих, качество услуг определяет важное самостоятельное требование универсального обслуживания, без которого оно теряет всякий смысл.

Некоторых разъяснений, как представляется, требует понятие “телекоммуникационные услуги” (в определении — “предоставление телекоммуникационных услуг”). Есть некоторая неопределенность в термине “телекоммуникации”, так как и законодательство, и литература, и пресса эксплуатируют различный, как говорит формальная логика, объем этого понятия. Не выяснив этот объем, трудно определить круг явлений или предметов, которые необходимо рассмотреть, и поэтому либо можно упустить из виду что-нибудь важное, либо рассуждать о вещах, которые не имеют отношения к телекоммуникациям. Применительно к разнообразию представлений об объеме понятия можно заметить, что, например, проект концепции государственной информационной политики, разработанный в Госкомсвязи, содержит фразу “глобализация открытых компьютерных и телекоммуникационных сетей”, выводя таким образом компьютерные сети из сферы телекоммуникаций. Юридическая база данных “Консультант-плюс”, в свою очередь, разбивает законодательство Москвы на телекоммуникационное законодательство и законодательство в области радио- и телефонной связи. Представления журналистов о телекоммуникациях более абстрактны, ими этим термином обозначаются все высокотехнологические средства и системы связи и информатизации.

Последняя точка зрения является наиболее правдоподобной. Для того, чтобы это подтвердить, необходимо последовательно осуществить два действия. Во-первых, подвергнув термин “телекоммуникации” грамматическому толкованию, вполне допускаемому юридической практикой, мы выясним, что он эквивалентен термину “электросвязь” (вернее, “средства электросвязи”), поскольку: а) по существу оба они обозначают одно и то же — средства дальней связи, и б) в переводе на основные европейские языки средства электросвязи и телекоммуникации обозначаются одним термином — “telecommunications”. Во-вторых, установив идентичность соответственно и объема этих понятий, для определения конкретного круга телекоммуникационных средств, мы прибегаем к легальной формулировке термина электросвязь, которую содержит ст.2 Федерального закона “О связи” №15-ФЗ от 16 февраля 1995 г.:

— электрическая связь (электросвязь) — всякая передача или прием знаков, сигналов, письменного текста, изображений, звуков по проводной, радио-, оптической и другим электромагнитным системам;

— сети электросвязи — технологические системы, обеспечивающие один или несколько видов передач: телефонную, телеграфную, факсимильную, передачу данных и других видов документальных сообщений, включая обмен информацией между ЭВМ, телевизионное, звуковое и иные виды радио- и проводного вещания.

— оконечное оборудование — подключаемые к абонентским линиям и находящиеся в пользовании абонентов технические средства формирования сигналов электросвязи для передачи или приема заданной абонентами информации по каналам связи;

— средства связи — технические средства, используемые для формирования, обработки, передачи или приема сообщений электросвязи либо почтовых отправлений;

Отсюда следует, что под телекоммуникациями (средствами электросвязи) нужно понимать любые технические средства, используемые для формирования, обработки, передачи или приема знаков, сигналов, письменного текста, изображений, звуков по проводной, радио-, оптической и другим электромагнитным системам.

Рассмотрев все признаки определения понятия универсальной услуги, можно перейти к исследованию вопроса о конкретной модели возможной взаимосвязи видов услуг и условий их предоставления.

Сама природа универсальной услуги позволяет сделать вывод о том, что социальные процессы непосредственно влияют на изменение ее технологического воплощения. Безусловно, каждый человек желает получить от государства максимальный набор услуг либо бесплатно, либо по минимальной цене. И чем быстрее продвигается технологический прогресс, тем быстрее возрастает потребность в новых услугах.

Однако есть определенный набор услуг, которые государство должно предоставлять на правах универсальной услуги уже потому, что в случае отсутствия такого предоставления это может привести к социально-экономической и материально-технической катастрофе. Речь может идти хотя бы о так называемых системах оповещения об опасности. Имеется в виду, например, оповещение о ядерной опасности, оповещение о внезапных катастрофах и катаклизмах (землетрясения, аварии на атомных станциях и химических предприятиях и т.п. в зависимости от местных особенностей). Хотя оповещение об опасности лишь с натяжкой можно назвать услугами электросвязи, тем не менее этот вид коммуникации показательно свидетельствует о логике развития средств информационного обмена. Также к этому типу “услуг” можно отнести системы экстренной связи с соответствующими структурами — органами охраны порядка, медицинскими службами и пр. Здесь существует еще один достаточно важный аспект: наличие такой связи должно быть подкреплено обеспечением всеобщего информирования о способах установления связи. Проявляться это может в частности, в выделении специальных, легко запоминаемых телефонных номеров — 01, 02, 03 и пр. Кроме того, это различные способы “пропагандистского информирования”, например, достаточно вспомнить постоянное предупреждение: “При пожаре звоните 01” и т.п. Естественно, что государство в лице уполномоченных органов обязано обеспечить выполнение вышеозначенных условий для обеспечения социальной безопасности или даже тривиального общественного спокойствия.

Следующей по значимости является система функционирования бытовой двусторонней телефонной связи. Хотя двусторонняя телефонная связь является крайне необходимой системой связи, она не так жизненно необходима как системы экстренной связи, по этой причине такие услуги не являются бесплатными, как экстренная связь, однако обеспечиваются существенными льготами, ввиду чего плата, уплачиваемая абонентом за телефонную связь, достаточно низка по сравнению, скажем, с абонентской платой за спутниковое или кабельное телевидение.

С расширением технологических возможностей население требует у государства предоставления максимального набора услуг получения информации. Исторически первой в этом ряду действительно универсальной услугой стало радио. Предоставление радиоуслуг может выражаться в различных аспектах государственной деятельности: установка в квартирах радиорепродукторов, бесплатное проведение в квартиры радиоприемных линий (радиофикация) и т.д.

Вслед за радио широкое распространение получает эфирное телевидение. Обеспечение вещания можно считать практически бесплатным. Абонент, как правило, обеспечивает небольшие взносы по абонентской оплате и платит за телевизионный приемник. Установка антенны, принимающей сигналы основных (федеральных) телеканалов, либо подводка кабеля местной сети кабельного телевидения, обеспечивающей прием тех же сигналов, входит обычно в стоимость квартиры.

Появляются новые телекоммуникационные услуги, такие как кабельное, спутниковое телевидение и “прогрессивные услуги”, то есть те, общественный доступ к которым ограничен, либо которые еще не существуют в природе, но их появление возможно предсказать — видеофония, “голографическое телевидение” и проч. Возможно, что эти услуги когда-нибудь примут характер универсальных, однако говорить о слишком скором изменении сложившейся ситуации вряд ли возможно.

Итак, перечень основных телекоммуникационных услуг в их историческом развитии, необходимый для прогнозирования развития универсального обслуживания, можно представить следующим образом (Таблица 1).

В следующей таблице представлена взаимосвязь характера возмещения оказания услуг электросвязи и вида коммуникации (Таблица2).

Существует и так называемая “сверхоплата”, которая может выражаться, например, в снятии налога с оборота при покупке технологически прогрессивных телекоммуникационных систем. Зачастую, средства, полученные таким образом, направляются на обеспечение универсальной услуги.

Как видно из Таблицы 2, в характере оплаты различных типов услуг действует несколько видов зависимости.

Во-первых, имеет место зависимость от исторического развития инфраструктуры связи. Так, некоторые традиционные услуги (радиофикация, установка телефона и др.) на базе существующих уже многие десятилетия сетей связи не требуют дополнительных капиталовложений, если нет необходимости установки нового оборудования. Поэтому такие виды услуг становятся универсальными после того, как окупилось строительство базовых сетей связи за счет первых абонентов, либо приобретают универсальный характер при оплате такого строительства из иных источников (например, из бюджета). Вполне вероятно, что подобная тенденция будет распространяться и на новые виды услуг электросвязи, когда в результате достижения окупаемости строительства сетей связи можно будет ожидать снижение размера оплаты услуг. Оператор связи с этого момента лишь обслуживает установленную и оплаченную сеть связи, что не требует таких значительных финансовых затрат. Таким образом, достигается базовый доступ к услуге, эквивалентный по статусу универсальной услуге, а оператор развивает на этой базе коммерческие услуги по обслуживанию абонентов, превышающие типовые стандарты универсального обслуживания.

Во-вторых, зависимость от возможностей компенсации оказания услуг за счет иных средств. В частности речь идет об услуге по распространению сигнала, т.е. не услуге доступа, а информационной услуге, при оказании которой абонент освобождается от необходимости оплаты полностью или частично. Так, известно, что эфирные теле- и радиостанции, имеющие большие аудитории, привлекают финансовые средства за счет продажи времени для рекламы товаров и услуг. Здесь абоненту нет необходимости оплачивать распространение сигнала, он платит своим вниманием. Главным образом таким способом статус универсального обслуживания может достигаться в предоставлении услуг массовой коммуникации. Однако уже известны случаи предоставления бесплатного доступа в Интернет и снижение тарифов за пользование услугами сотовой и пейджинговой связи при согласии абонента платить своим рекламным вниманием в этих индивидуальных коммуникациях (согласие на получение рекламных сообщений). Определенным недостатком в достижении универсальности такого рода услуг является ограниченная возможность государственного регулирования, поскольку государство не сможет обязать рассылать рекламные сообщения для снижения тарифов.

В-третьих, еще одна зависимость в характере оплаты и типа услуги прослеживается в сравнительной дороговизне оконечного оборудования. Лишь системы экстренного массового оповещения, примитивные радиоприемники и обычные телефонные аппараты не требуют от пользователей больших затрат. Что касается средств приема сигналов электросвязи в современных типах коммуникации (мобильные телефоны, компьютеры, телевизионные тарелки и декодеры), то их покупка большинством россиян сегодня представляется как весьма знаменательное и незаурядное событие в их жизни. Вряд ли можно ожидать, что предприятия будут реализовывать оконечное оборудование ниже себестоимости; таким образом, универсальность достигнута быть не может. Между тем есть множество других способов увеличить количество покупателей дорогостоящего оборудования и снижения его стоимости: а) продажа в рассрочку, отсрочка платежа, включение части стоимости оборудования в абонентскую оплату при долгосрочных контрактах на оказание услуг, б) развитие предприятиями собственного производства оборудования и его комплектующих, и т.д. Кроме того, согласно принципам универсального обслуживания вовсе не требуется оснащение потребителей по последнему слову техники. Главное в универсальном обслуживании — обеспечить принципиальную возможность коммуникации. В области традиционных услуг электросвязи покупатель имеет богатый ценовой выбор в приобретении оборудования. Например, распад в стоимости телеприемников может достигать нескольких десятков раз, что дает возможность совместить свои технические потребности с финансовыми возможностями. Война цен на рынке сотовой связи после кризиса августа 1998 г. также имеет подобную тенденцию. И хотя в области цен на компьютеры и компьютерную периферию ничего революционного в ближайшее время не ожидается, однако дороговизна компьютерной техники не является непреодолимой преградой для потребителей. Покупку компьютеров вполне может заменить механизм аренды, что, кстати говоря, исключает необходимость осуществлять затраты на постоянную модернизацию компьютера. От необходимости приобретения компьютеров освобождает развитие сети интернет-кафе, инфоматов. Удовлетворение спроса на пользование компьютером во многих странах без особых затрат со стороны государства удовлетворяется за счет обеспечения доступа в местах концентрации наиболее “коммуникационно-активных” граждан (школы, библиотеки и т.д.).

Для формирования принципов и механизмов универсального обслуживания в Российской Федерации необходимо рассмотреть некоторые наиболее характерные для современных экономически развитых стран модели оказания универсальных услуг. Это позволит сориентироваться в известном многообразии походов к удовлетворению спроса на услуги электросвязи и сделать выводы о возможности заимствования приемлемых для России регулятивных моделей. Ниже в качестве примера приводятся подходы к универсальному обслуживанию, сформулированные в основных телекоммуникационных законах трех государств: Литвы — как относительно сходного по уровню развития телекоммуникаций государства, правотворчество которого призвано достигать целей приближения национальных стандартов универсального обслуживания к стандартам Евросоюза; Германии — как наиболее развитого в экономическом отношении европейского государства; США — как государства, лидирующего в области производства и потребления коммуникационных услуг. В характеристике регулятивных подходов этих стран к формуле универсального обслуживания приводятся два основных и определяющих пункта: понимание универсальной услуги (формула универсального обслуживания, национальная модель универсальной услуги) и механизм обеспечения предоставления универсальных услуг населению.

Модель универсальной услуги в Литовской Республике

Национальная модель универсальной услуги: универсальные (общие) услуги — предоставляемый всем потребителям установленный Правительством минимум телекоммуникационных услуг.

Что касается механизма осуществления (процедура, обязанные субъекты, финансирование) универсальной услуги, то в телекоммуникационном законе конкретный порядок осуществления не предусмотрен, но устанавливается, что Перечень универсальных (общих) услуг, правила их оказания и порядок компенсации за убыточные универсальные (общие) услуги утверждаются Правительством. Универсальные (общие) услуги обязаны оказываться всеми операторами, имеющими право на оказание такого вида телекоммуникационной услуги.

Модель универсальной услуги в ФРГ

Национальная модель универсальной услуги представлена следующим образом. Универсальные услуги — это минимальное предложение общественности телекоммуникационных услуг, для которых установлено определенное качество и к которым должны иметь доступ все пользователи независимо от своего местожительства или работы за доступную цену. В качестве универсальных услуг должны определяться телекоммуникационные услуги, которые должны быть причислены отделам телефонной переговорной службы и эксплуатации путей передачи согласно § 6 абз. 1, оказание которых для общественности стало обязательным. Кроме того, в качестве универсальных услуг могут также определяться такие телекоммуникационные услуги, которые находятся в непосредственной связи с телекоммуникационными услугами согласно предложению 2, оказание которых для общественности стало обязательным в качестве основного обеспечения.

Механизм осуществления (процедура, обязанные субъекты, финансирование) регулируется в законе следующим образом. Универсальная услуга устанавливается Регулирующим органом на основании изучения спроса и утверждается в качестве таковой парламентом ФРГ. Обязывание субъектов происходит следующим образом. Регулирующий орган публикует сведения, на каком пространственно или вещественно важном рынке универсальных услуг не оказывается надлежащим образом. Если в течение месяца со стороны операторов не будет предложения об оказании универсальных услуг, Регулирующий орган может обязать соответствующих субъектов (одного или нескольких, с учетом антимонопольного законодательства) в императивном порядке (ожидается, что инициатива о принятии на себя обязательств по оказанию универсальных услуг исходит от доминирующих на рынке субъектов в первую очередь). Если наделение таким обязательством не произошло, проводится тендер между операторами.

Если наделенный обязательством оператор докажет, что долгосрочные дополнительные расходы превышают эффективное предоставление универсальной услуги на соответствующем пространственно важном рынке, включая надлежащее начисление процентов на используемый капитал их доходов, ему выплачивается компенсация. Выплата происходит по истечении календарного года, в котором обнаружен дефицит при оказании универсальных услуг. В случае наделения обязательством по тендеру, компенсация предоставляется по его результатам в любом случае.

Отчисление за предоставление универсальных услуг производится из доходов (и пропорционально им) каждого оператора, имеющего на соответствующем вещественно важном рынке более 0,04 общего оборота. Для исчисления ежегодных отчислений операторов на оказание универсальных услуг устанавливается их обязанность сообщать Регулирующему органу о своем обороте.

Модель универсальной услуги в США

Понятие универсальной услуги является одним из наиболее значимых понятий в теории правового регулирования телекоммуникаций США. Должен существовать некий набор услуг, который должен быть предоставлен любому субъекту телекоммуникационных отношений вне зависимости от его правового статуса. Актуальным остается вопрос о том, на каких условиях должна предоставляться универсальная услуга, как она сочетается с минимальным предложением, которое предоставляется потребителю телекоммуникационных услуг в сфере рыночных отношений.

Американский Свод федеральных предписаний посвятил регулированию предоставления универсальных услуг Главу 54 Титула 47 “Телекоммуникации”.

Универсальная услуга непосредственно как институт не определяется в тексте закона. Однако, из текста Главы 54 можно понять саму структуру условий предоставления универсальной услуги. Она предоставляется для районов, в которые предоставление телекоммуникационных услуг на общих основаниях сопряжено со значительными финансовыми затратами в связи с их географическим положением или иными условиями (например, климатическими, социальными и пр.), либо, что также представляется очень важным, такой услугой должно быть обеспечено любое лицо, проживающее на территории США, закон выделяет в данном случае в особую группу лиц с низким уровнем дохода. Затем понятие универсальности применяется по отношению предоставления телекоммуникационных услуг для обеспечения различного рода социальных нужд, как то: предоставления телекоммуникационного обеспечения школам, библиотекам, а также для продвижения медицинских услуг по телекоммуникационным каналам. Таким образом, можно сделать объективный вывод, что под универсальной услугой понимается минимальный набор телекоммуникационных услуг, который должен быть предоставлен любому субъекту телекоммуникационных отношений вне зависимости от его положения.

Однако, в разделе 54.5 Главы 54 Титула 47 сказано, что под телекоммуникационной услугой понимается возмездное (то есть предоставляемое за плату) предложение в сфере коммуникаций, сделанное неограниченному кругу потребителей. То есть универсальная услуга представляет собой, с точки зрения американского законодателя, еще одну гарантию того, что телекоммуникационные услуги вообще будут предоставлены любому пользователю вне зависимости от его социального, политического или иного статуса, а также места проживания и т.п. Это означает, что любой может рассчитывать на предоставление вышеозначенной универсальной услуги.

Она представляет собой некий необходимый минимум, исходную базу телекоммуникационного обеспечения. Например, каждое проживающее в США лицо должно быть обеспечено связью со службой экстренной помощи — знаменитой службой 911 — и обязанностью федеральных органов и органов штатов является, согласно Подчасти “Е” Главы 54 Титула 47, обеспечение возможности любому абоненту связаться с такой службой. В законе присутствует положение о том, что данное правомочие соответствующих государственных органов призвано гарантировать “социальную защищенность” экономически малообеспеченных участников телекоммуникационных отношений.

Довольно интересным представляется вопрос о финансировании предоставления универсальной услуги. Универсальная услуга финансируется из соответствующих целевых средств бюджета штата, которые непосредственно предоставляются на осуществление данного вида услуг. Однако субъектов, которые будут профинансированы данным образом, определяет непосредственно соответствующий орган штата. Фактически право на предоставление универсальной услуги имеют все субъекты без исключения, но на практике, безусловно, только некоторые из них обеспечиваются данными услугами. Поэтому для осуществления надзорных полномочий в данной сфере законом введена должность администратора по контролю за механизмом предоставления универсальных услуг.

Закон подчеркивает то, что администратор должен выполнять роль “независимой третьей стороны”, причем эта независимость обусловливается процедурой его назначения. Кандидатура администратора предлагается Федеральным совещательным комитетом и привносится в Федеральную комиссию связи (ФКС). ФКС в течении 6 месяцев рассматривает данную кандидатуру и выносит свое решение по этому вопросу. Кандидатура администратора может быть отклонена, если есть сомнения в его независимости и не заинтересованности.

Заметную роль в определении универсальной услуги играет ее социальный аспект. Причем, следует подчеркнуть то, что данный взгляд на природу телекоммуникаций отражен в их определении, которое содержится в разделе 54.4, где под телекоммуникациями понимается передача информации без изменения формы и содержания пользователю по интересующим его вопросам. Поэтому здесь социальная роль универсальной услуги некоторым образом приоткрывает занавес над самим подходом американского законодателя к проблеме определения сути телекоммуникационных отношений. В научной литературе очень мало исследована социальная роль телекоммуникаций в США. Следует подчеркнуть, что в основном данная роль направлена на гарантирование получения любой информации, которая необходима пользователю, то есть здесь действует принцип “неотложного получения требуемого”. И универсальная услуга призвана, с одной стороны, играть роль “экстренного обеспечения” удовлетворения минимальных потребностей пользователя, а с другой — обеспечить доступ к информации всех пользователей вне зависимости от их положения. Причем следует сказать, что наличие независимого контроля призвано гарантировать законность деятельности уполномоченных на это органов штатов по обеспечению универсальной услуги на всей территории США. Хотя, конечно, можно заметить, что довольно часто на практике не всегда удается обеспечить равный доступ всех нуждающихся в обеспечении универсальной услугой субъектов. Это связано со многими проблемами: и заинтересованностью отдельных чиновников в продвижении какого-то одного субъекта телекоммуникационных отношений, и в ограниченности финансовых средств, выделяемых на обеспечение универсальной услуги и пр.

Как прокомментировал данную ситуацию профессор отделения телекоммуникаций Университета Индианы Герберт Терри, “структура универсальной услуги постоянно изменяется”. Это напрямую связано с расширением масштабов технического и технологического прогресса, а также степенью обеспеченности субъектов уже существующими телекоммуникационными услугами. Скажем, 50 лет назад под понятие “универсальной услуги” попадала телефония. Затем ей на смену пришло телевидение, а после — кабельное вещание, поскольку доступом к телефонной сети было обеспечено все население США. Можно предположить, что вскоре такой “универсальной услугой” станет доступ к сети Интернет.

В любом случае универсальную услугу можно рассматривать как еще одну гарантию принципа универсального доступа, согласно которому у всех субъектов, независимо от их положения, есть равные возможности для получения тех информационных благ, которые предоставляет им телекоммуникационная сфера.

В этом разделе формулируются основные материальные и организационные предпосылки становления в России развитого рынка телекоммуникаций, рассмотрение которых должно предшествовать более подробному анализу отдельных сегментов телекоммуникационного рынка. В качестве таких предпосылок рассматриваются: научно-технический и производственный потенциал отрасли телекоммуникационного хозяйства и особенности реализации этого потенциала на рынке телекоммуникационных технологий.

Научно-технический и производственный потенциал отрасли телекоммуникаций

Научно-технический потенциал, несомненно, является базисом формирования телекоммуникационной среды в России. Торговые связи с экономически и телекоммуникационно развитыми странами, покупка патентов на передовые разработки западных ученых вряд ли могут считаться надежной опорой формирования собственного голоса и каких-либо претензий в современной экономике. С развитием отечественного научно-технического и производственного потенциала связана проблема независимости страны в области одной из наиболее интенсивно развивающихся секторов мировой экономики. Причем независимость выражена здесь отнюдь не только сугубо в экономической плоскости, но и в социально-политической. Это совершенно ясно потому, что доминирование на телекоммуникационном рынке, как одном из наиболее капиталоемких в современном мире, дает массу возможностей по отстаиванию национальных интересов с помощью экономико-политических рычагов, переводит государство в разряд наиболее преуспевающих среди стран с современной экономикой, повышает качество труда в национальном хозяйстве, способствует формированию полнокровного государственного бюджета за счет налогообложения многообразного и перспективного рынка, а в совокупности ориентирует общество на более интенсивное экономико-политическое развитие. Но с другой стороны, большая, чем ранее политическая независимость достигается развитием национального рынка телекоммуникаций в связи с тем, что в отличие от таких отраслей хозяйства, как машиностроение, текстильная или нефтехимическая промышленность, телекоммуникационный рынок поставляет средства и системы коммуникации, средства и системы информационного обмена. В этом смысле доминирование в телекоммуникационном секторе дает возможность направлять и конструировать саму типологию и структуру международного информационного обмена, более активно участвовать в мировом культурном диалоге. В настоящее время уже все фундаментальные экономические исследования сходятся на одной точке, говоря если не о преимущественном, то, по крайней мере, очень значительном влиянии технологических прорывов на образы политических и экономических взаимоотношений.

Структура российского научно-технического и производственного потенциала может быть представлена следующим образом:

— учреждения Российской Академии наук, вузов, НИИ и различных ведомств;

— государственные и негосударственные предприятия и организации, разрабатывающие элементы, блоки, программное обеспечение (ПО) и осуществляющие проектирование технических средств информатизации;

— предприятия - производители техники.

В качестве небольшой характеристики нынешнего состояния научно-технического потенциала России можно назвать следующее:

— значительная часть научной базы после распада СССР осталась в России;

— фундаментальная наука имеет довольно слабую подпитку со стороны государства и поэтому во многом зависит от спорадической поддержки грантодателей;

— в связи с общей финансовой неустроенностью наблюдается определенная деградация научно-технического потенциала, ввиду чего продолжается отток молодых и наиболее способных специалистов за рубеж или в коммерческие структуры (“внутренняя утечка мозгов”).

Производственный потенциал находится в более плачевном положении, поскольку требует еще больше затрат на поддержку. После распада СССР в России осталось около 25-30 % общего союзного потенциала.

Наиболее важными направлениями политики в этой области являются:

— поддержка национальных научных школ;

— реализация “смычки” производства и передовых разработок отечественных ученых (на основе хотя бы приведенной выше простейшей структуры научно-технического и производственного потенциала);

— более осмысленная защита авторских разработок отечественных ученых в области технологий, а также управление в этой области с помощью высококвалифицированного персонала государственных служащих;

— поддержка продвижения конечных программно-технических продуктов отечественной разработки и производства на мировой рынок;

— открытый конкурсный отбор исполнителей госзаказов;

— модернизация информационно-телекоммуникационных систем с четким приоритетом отечественных разработок;

— дальнейшее совершенствование системы сертификация продукции отечественных и зарубежных разработчиков и производителей.

Решение обозначенных и других проблем реализации и развития национального научно-технического потенциала во многом зависит от возможностей рыночной ориентации научно-технического сектора. Нынешнее состояние российских финансов вряд ли дает основания для обоснованных надежд в бесперебойном финансировании в ближайшее время науки и телекоммуникационного производства. Поэтому продолжение внедрения механизмов самоокупаемости и самофинансирования было бы очень кстати. В этом смысле можно говорить о необходимости проведения таких мероприятий, как:

— введение современных методов управления, производственный менеджмент, привлечение кадровых управляющих даже на основе коммерческих контрактов;

— реклама или, по крайней мере, информирование о производимой и требуемой продукции (так как зачастую производители закупают дорогостоящую технику и комплектующие заграницей, не зная о существовании отечественных производителей продукции);

— развитие маркетинга для обеспечения связки науки и производства;

— борьба за международные научные и производственные заказы;

— широкое участие в международном научном сотрудничестве и др.

Особенности реализации научно-технического и производственного потенциала на рынке телекоммуникационных технологий

Продуктом реализации научно-технического и производственного потенциала страны являются информационные и телекоммуникационные средства и системы, которые и составляют, по существу, материальный костяк производства и потребления услуг. Важнейшим стимулом к развитию отрасли, естественно, является запуск рыночных механизмов, регулирующих спрос и предложение. Кроме того, вполне можно было бы поддержать телекоммуникационное хозяйство разработкой механизмов формирования спроса на новые услуги, что соответственно будет подтягивать до необходимого уровня и производство (в отличие от поддержки производителей оборудования, стимулирование развития спроса на телекоммуникационные услуги не требует от государства больших вложений). Несомненно, и собственно поддержка отечественных предприятий, производящих средства и системы связи, сыграет не последнюю роль. В частности, речь идет о государственных программах развития отрасли, прямого финансирования разработок систем связи из государственного бюджета, реализации механизмов госзаказа, управление установлением налоговых и таможенных льгот и т.д.

Применительно к принципу универсального обслуживания отрасль информационных и телекоммуникационных средств и систем, представляя собой информационно-технико-экономическую плоскость, обеспечивает техническую сторону реализации “телекоммуникационных прав граждан”, обеспечивает материальную возможность информационного обмена. По этой причине отрасль телекоммуникационных средств и систем включает регулирование поддержания в соответствии с принципами универсального обслуживания требуемого качества услуг, что проявляется в обеспечении таких показателей, как широта доступа, скорость передачи информации, бесперебойность и долговечность аппаратуры и универсальность программного обеспечения, поддержка сетевой безопасности частной жизни, финансов и т.д. Формирование информационного пространства предполагает широкомасштабную компьютеризацию процессов переработки информации во всех сферах деятельности и активное использование систем информационного обмена. Основными инструментами этого процесса и являются телекоммуникационные средства и системы. Этот комплекс технологий информатизации и связи представляет собой совокупность программных, технических и организационно-экономических средств, объединенных структурно и функционально для решения различных задач и повышение эффективности производства, управления и рыночных механизмов.

В развитии рыночных отношений в сфере телекоммуникаций целесообразно соблюдение двустороннего подхода применительно к нуждам универсального доступа: с одной стороны, механизмы свободного, либерального рынка способствуют наращиванию информационно-технологического базиса телекоммуникационных отношений, социальная ориентация же рыночной политики даст возможность подключить в информационный обмен максимальное количество потребителей. Таким образом, в экономической плоскости информационного обмена идеальной моделью представляется баланс построения развитого, постоянно модернизирующегося телекоммуникационного базиса и приемлемой шкалы цен за информационно-телекоммуникационное оборудование, программное обеспечение и сами услуги.

В общем виде можно охарактеризовать отрасль телекоммуникационных средств и систем следующими показателями и тенденциями:

— отрасль представляет собой материальный базис реализации универсального обслуживания, более того — материальный базис становления информационного общества;

— согласно аналитическим докладам, подготовленным за последнее время, срок замены телекоммуникационного оборудования на новое составляет 3-5 лет с перспективой сокращения до 2-3 лет;

— преимущественными темпы развития на телекоммуникационном рынке располагают сетевые технологии;

— российская ситуация отличается отсутствием проработанной целенаправленной государственной поддержки индустрии технологий, что не позволяет выходить на рынок с отечественной конкурентоспособной продукцией;

— сложившаяся ориентация российского рынка на зарубежные технологии приводит к снижению доли отечественных разработок.

Основные направления политики в области реформирования телекоммуникационного хозяйства можно в связи с отмеченным выше представить следующим образом:

— селективная государственная поддержка приоритетных отечественных технологий;

— открытое конкурсное размещение госзаказов на новые технологии;

— поддержка перспективных научных исследований;

— стимулирование использования технологий отечественной разработки;

— широкое использование передовых зарубежных технологий;

— определение мер внебюджетного стимулирования отечественных разработчиков;

— развитие индустрии модернизации устаревших компьютеров;

— развитие сборочной индустрии на основе зарубежных комплектующих;

— интенсивное развитие сетевого программного обеспечения, сетевых услуг;

— активное привлечение новых групп пользователей ЭВМ, стимулирование потребления сетевых услуг.

Кратко, на основе приведенных выше особенностей становления рынка телекоммуникаций, можно сформулировать следующие основные направления политики в этой сфере:

— создание нормативной базы, регулирующей отношения в области информационного рынка;

— проведение политики протекционизма (большие возможности по стимулированию рынка раскрывает изменение инвестиционной, таможенной, налоговой политики; например, снижение или отмена части налогов на продажу отечественного программного обеспечения за счет отнесения его к категории продуктов интеллектуальной собственности);

— повышение конкурентоспособности отечественной телекоммуникационной продукции (путем проведения открытых конкурсов на выполнение госзаказов, сертификация, лицензирование); продвижение на мировой рынок.

Развитие рынка телекоммуникаций в России нельзя рассматривать в отрыве от общеэкономических условий в стране, в связи с этим, справедливости ради, нужно отметить, что пробелы в телекоммуникационном развитии России являются вовсе не результатом недальновидной политики органов власти именно этого направления, а последствием общего экономического кризиса. Поэтому очевидно, что подъему отрасли будет способствовать стабилизация экономической жизни, связанная с ростом платежеспособности, снижением налогов, финансовыми, таможенными и иными льготами в перспективных отраслях экономики, и т.д.

Выделим три основных сегмента телекоммуникационного рынка: рынок телекоммуникационных средств и систем, рынок программного обеспечения и рынок телекоммуникационных услуг. Эти три сегмента тесно взаимосвязаны и вряд ли могут быть представлены в современных моделях производства и потребления телекоммуникационного рынка абсолютно автономно. Телекоммуникационные средства и системы не будут иметь никакого стимула к развитию, кроме чисто академического, если в обществе еще не сформированы потребности по их использованию, что обусловливается совершенствованием спроса на соответствующие услуги. В свою очередь, услуги коммуникации не могут быть предоставлены без принципиальных научных и производственных разработок в области систем связи. Программное обеспечение, служащее посредником между техникой и человеком, также зависимо от степени развития обоих смежных рынков и в той же степени способно определять их развитие.

Классификация рынка телекоммуникационных средств и систем

За понятийную основу телекоммуникационных средств и систем в дальнейшем исследовании вопроса принято определение понятия сети электросвязи ст. 2 действующего закона о связи РФ. Сети электросвязи — технологические системы, обеспечивающие один или несколько видов передач: телефонную, телеграфную, факсимильную, передачу данных и других видов документальных сообщений, включая обмен информацией между ЭВМ, телевизионное, звуковое и иные виды радио- и проводного вещания.

Поскольку передача электромагнитного сигнала осуществляется сегодня зачастую поэтапно с помощью нескольких видов телекоммуникационных средств и систем, нет возможности жесткого разделения телекоммуникационного рынка по технологическим типам. А тенденции технологической конвергенции, проявляющиеся все более явно на рынках связи экономически развитых государств и вовсе исключают такую возможность. В ситуации, когда построена телекоммуникационная супермагистраль, способная отвечать любым коммуникационным потребностям населения, технология доставки сигнала не имеет решающего значения. В данном случае имеет основной смысл характер и содержание оказываемых услуг, опосредующих возможности использования инфраструктуры связи. Это явление отнюдь не новое. Например, империя Б. Гейтса по разработке и созданию программного обеспечения гораздо больше влияет сегодня на развитие передовых разработок компьютерной техники, подтягивая индустрию компьютерных систем до уровня ресурсной требовательности программного обеспечения. Кроме того, в силу преимущественного значения принципа универсального обслуживания для настоящей стратегии наибольшую важность приобретает не столько доступ к определенной технологии, сколько доступ к телекоммуникационной услуге.

Исходя из этого, можно заключить, что сегментация рынка телекоммуникационных средств и систем, необходимая для целей более подробного и поступательного рассмотрения проблем телекоммуникационной среды более выгодно будет смотреться при установлении непосредственной связи типов технологии передачи сигнала с телекоммуникационными услугами. Таким образом, выделение отдельных рынков телекоммуникационных средств и систем осуществляется по виду технологии, обеспечивающей непосредственный доступ потребителя к услуге.

Итак, в зависимости от технологического типа обеспечения доступа пользователя к электросвязи возможна следующая классификация телекоммуникационных средств и систем (в скобках помечены основные виды услуг, осуществляемые с помощью соответствующей технологии электросвязи):

1) проводная связь (традиционная телефония, проводная радиофикация, доступ в компьютерную сеть);

2) кабельная связь (кабельное телевидение);

3) беспроводная связь (все виды услуг мобильной связи: пейджинговая связь, транкинговая, сотовая телефония, спутниковая телефония; а также эфирное, спутниковое, “сотовое” (системы MMDS, LMDS, MVDS) телевидение; эфирное радио; доступ в компьютерные сети с использованием мобильных телефонов).

Также возможна классификация по базовому типу услуги, совмещенному с традиционным видом коммуникации, обеспечивающей эту услугу:

1) обмен информацией между ЭВМ (ВОЛС и проводная связь);

2) телерадиовещание (эфир и кабель);

3) телефония (обычная проводная и радиотелефония).

С точки зрения комплексного исследования телекоммуникационного рынка в целом более предпочтительно может выглядеть вторая классификация. Она объединяет в себя большое количество разнородных составляющих и приближена к процессу непосредственного потребления услуг, что является для рыночного исследования более показательным. Однако в силу того, что мы рассматриваем три элемента телекоммуникационного рынка отдельно, выгодной представляется первая классификация, поскольку ориентирована на конкретные проблемы исключительно рынка телекоммуникационных средств и систем. Кроме того, вторая классификация содержит довольно необъективную составляющую — “традиционность”, которая все больше будет опровергаться развивающейся во всем мире тенденцией технологической конвергенции (любая услуга через любые телекоммуникационные системы). Поэтому жесткая увязка определенного типа телекоммуникационных систем с определенной услугой в скором времени совершенно потеряет свое значение и поэтому не может быть перспективной для стратегии.

Поэтому далее в рассмотрении проблем рынка телекоммуникационных средств и систем будет применяться первая модель классификации: 1) проводная связь, 2) кабельная связь (включая ВОЛС), 3) радиосвязь (включая спутниковую).

Проводная телефонная связь

Проводная связь обеспечивает одну из основных услуг электросвязи во всем мире — услугу традиционной телефонии.

Применительно к характеристике традиционной телефонии необходимо сказать о следующих проблемах: “Согласно мировому опыту телефонизация в стране считается в основном законченной при достижении телефонной плотности порядка 40 аппаратов на 100 жителей. Для этого количество абонентов в России надо значительно увеличить. Реально такая задача может быть решена в течение 7-10 лет” (И.Мелюхин, “Принципы формирования основ информационного общества в России” //”Законодательство и практика СМИ” (ЗиП), №10, 1997 г.). Определенный прорыв на этом направлении был осуществлен в связи с реализацией президентской программы “Российский народный телефон”, в результате чего несколько повысился уровень коммуникационного снабжения в регионах России, в частности, в эксплуатацию было введено до 2 млн. телефонных номеров. Однако уровень развития коммуникационной инфраструктуры даже в этой части телекоммуникационного рынка в сравнении с развитыми странами по-прежнему неудовлетворителен.

В этом контексте любопытно отметить некоторые совокупные статистические показатели по отрасли связи (представленные, в частности, в статье М.Казачкова по адресу http://www.rocit.ru/public/kazachkov.htm). Так, в Таблице 3 представлены показатели экономической эффективности отечественной отрасли связь в сравнении с наиболее развитыми национальными телекоммуникационными рынками зарубежных стран:

Таблица 3. Сравнительные показатели экономической эффективности отечественной отрасли “связь” в соотношении числа занятых работников в отрасли и числа телефонных линий

Следующая Таблица 4 показывает, насколько уровень инвестиций в российский телекоммуникационный рынок соответствует мировым показателям инвестиционной активности.

“Итак, — пишет далее М.Казачков, — производительность труда в российской отрасли связи в 3,3–4,7 раза ниже, чем в развитых странах, привлеченные инвестиции до 2000 года останутся ниже уровня Таиланда. Причем, если бы Россия была рынком среднестатистическим, то привлекла бы 3% мирового объема внешних инвестиций в отрасль связи. На деле будет лишь 1,25%. Увы, мы в 2,4 раза менее привлекательны, чем в среднем по всем странам — от Японии до Вануату. Едва ли Госкомсвязь приводил эти цифры на февральском докладе правительству РФ. Между тем, по оценкам известного российского эксперта Веры Шульцевой, “телекоммуникации в своем новом технико-технологическом качестве — одна их наиболее выгодных сфер вложения капитала. По свидетельству американских и французских специалистов, отдача, получаемая от этого бизнеса, уже через пять лет в 6-7 раз превышает первоначальные затраты”.

Проблема, которую хотелось бы отметить отдельно применительно к рынку проводной связи, — перегрузка телефонного трафика (по большей части в экономических центрах России), наблюдаемая и ввиду роста количества пользователей, и из-за большой ресурсной требовательности модемных Интернет-соединений. Эта проблема решается в настоящее время следующими основными путями: во-первых, потребители переходят при наличии соответствующего предложения на иные более качественные технологии доступа к услуге телефонии (в т.ч. IP-телефонии), во-вторых, на современных АТС возможна реализация технологическое отделение телефонного трафика от трафика Интернета, что разгружает телефонные линии и делает связь более качественной. Наконец, замена устаревших линий на более новые, удобные и экономичные в обслуживании современные сети связи (большое количество телефонных кабелей эксплуатируются уже по 20 и более лет, а в центре Москвы, например, до сих пор лежит кабель, проложенный в самом начале ХХ века).

Довольно остро в настоящее время стоит проблема наличия большого количества льготных категорий граждан, которые оплачивают телефонные услуги не в полном объеме (по данным Г.М.Ходырева, приведенным в докладе Государственной Думе, их 60 %), ввиду такого обстоятельства сумма льгот за 1998 г. составила 1,3 млрд. руб.

Так же серьезно стоит проблема низкого уровня тарифов, которые ниже себестоимости услуг, что не всегда позволяет предприятиям связи изыскивать средства на совершенствование материальной базы отрасли и качества услуг. По этой причине 28 декабря 1998 г. правительством было принято постановление, устанавливающее повышение тарифов в среднем по России на 23%, что, как полагают, позволит обеспечить покрытие расходов на 80%.

Настоящим национальным бедствием стало воровство цветных металлов, добываемых “умельцами” из телефонных кабелей. В настоящее время статистика признает этот вид правонарушений самым распространенным из всех экономических преступлений, совершаемых в отрасли связи, и наносящим при этом ощутимые потери. Однако серьезных мер по борьбе с такого рода правонарушениями не предпринимается. Законодательство слишком либерально высказывается по поводу возможности приема цветных металлов на вторичную переработку, а работа правоохранительных органов по пресечению такого вредительства не слишком эффективна.

Отрасль связи является одной из отраслей, которая не потеряла за время кризисов свои производственные мощности и поступательно развивается, однако критики часто говорят о том, что при более адекватном управлении отраслью она могла бы развиваться намного интенсивнее.

В настоящее время сегмент проводных коммуникаций развивается под эгидой крупных государственных монополистов в связной отрасли (Ростелеком, Связьинвест), что не позволяет создавать конкурентную среду и развивать собственно рыночные механизмы. С другой стороны, первый восторг от политики либерализации телекоммуникационного сектора в Европе (середина 80-х — середина 90-х гг.) постепенно проходит, и представители государства и бизнеса пытаются искать новые, более гибкие варианты управления отраслью.

Важной тенденцией, сказывающейся на развитии проводной телефонии, является появление альтернативных средств связи, которые частично разгружают нереализованные потребности в традиционной телефонии. Тем не менее, можно предположить, что развитие проводной связи еще на долгое время останется актуальным, поскольку в настоящее время для большинства российских граждан такие услуги предлагаются в приемлемом сочетании цены и качества. Широкого замещения традиционной телефонии сотовой связью, даже несмотря на продолжающуюся войну цен на этом рынке, приведшую к беспрецедентному снижению цен на услуги сотовой связи, вероятно, ожидать не следует, это касается также и возможного замещения проводной телефонии IP-телефонией в ближайшие 15-20 лет.

Сегодня правовое регулирование отрасли представлено общими положениями базовых законов (о связи, о конкуренции, о естественных монополиях и др.). Большое количество актов относится к тарифному регулированию, а также внутренним актам федерального связного ведомства, Министерства по антимонопольной политике. Это обстоятельство можно считать наиболее характерным именно для проводной телефонии, поскольку деятельность естественных монополий, разделивших некогда между собой инфраструктуру связи, распространяется в первую очередь на эти традиционные и устаревающие технологии.

Кабельные соединения

Сегодня кабельная связь обеспечивает широкий спектр телекоммуникационных услуг и благодаря предлагаемому качеству и надежности связи приобретает все большее распространение. Основной массив пользователей кабельных сетей получает доступ к телевещательным услугам, а если говорить об оптических соединениях — это главным образом услуги передачи данных.

Необходимо отметить интенсивное развитие локальных кабельных сетей в российских регионах (в основном — крупных населенных пунктах). Причину этой распространенной тенденции можно найти в самом широком спектре предоставляемых таким образом услуг (в стандартный пакет входят наиболее затребованные: телефония, кабельное телевидение, доступ в Интернет). Расчетная стоимость обеспечения установки оборудования и протяжки кабеля до каждой квартиры составляет порядка 300 долл. США и выше, эта сумма выплачивается единовременно или в рассрочку путем включения ее частей в абонентскую плату. Другая причина распространения локальных кабельных сетей — замена традиционной схемы подачи эфирного телевидения: вместо “антенна на подъезд” — “локальная кабельная сеть”, что позволяет обеспечить более высокое качество и надежность услуги.

На прошедшей в июне 1999 г. на Валдае конференции операторов кабельного телевидения одним из лейтмотивов был недостаток контента (программного содержания). Операторы кабельного телевидения способны в настоящее время через кабельные сети обеспечивать доступ к 400 телевизионным каналам, однако стандартный набор сегодня — это общероссийские каналы, один или несколько региональных и местных, а также несколько популярных европейских каналов.

Серьезной проблемой, которую нельзя обойти вниманием, является проблема слабости государственного управления отраслью связи и слабость государственного контроля в отдаленных от центра регионах. Несмотря на развитый аппарат Госсвязьнадзора его усилий не хватает на полноценную работу в азиатских регионах страны. На упомянутой конференции представители якутских кабельных вещателей уверяли присутствующих в том, что особенно и не сталкивались с вниманием к себе со стороны того же Госсвязьнадзора.

Еще одной проблемой является фактическая и формальная монополия на обеспечение кабельными каналами государственных предприятий. В ответ на эту неразрешенную пока в законодательстве ситуацию некоторые операторы связи, в частности, в Санкт-Петербурге, стали применять технологию укладки кабелей на телеграфных столбах. С точки зрения дешевизны работ по протяжке кабеля и контроля за его работой этот способ во многом превосходит традиционный опыт. Кроме того, сами государственные кампании, имеющие монопольное право на кабельные траншеи, стали в последнее время легче идти на переговоры по аренде кабельных каналов с частными фирмами, поскольку чувствуют, что иначе могут оказаться вне конкурентной борьбы за рынок интерактивных и вещательных услуг.

Хотелось бы отметить и то, что по заверениям бывшего министра связи Крупнова, выступавшего в мае 1998 г. на парламентских слушаниях, российские предприятия (как правило, конверсионные) практически полностью освоили рынок производства кабелей и оборудования для кабельных соединений.

Интенсивно в настоящее время развивается и строительство волоконно-оптических кабельных магистралей, но и здесь не обходится без значительных трудностей и проблем. В настоящее время Россия имеет несколько волоконно-оптических соединений с Западной Европой. Крупнейшая евразийская волоконно-оптическая линия связи (ВОЛС) — Трансазиатско-Европейская, проходит мимо границ России через Турцию. Ветка отдельной региональной ВОЛС проходит через территорию России на Северном Кавказе, связывая Казахстан и Украину. Наибольшую перспективу с точки зрения веса России на рынке Интернет-трафика представляет собой Транссибирская ВОЛС (ТВОЛС), которая в настоящее время строится Ростелекомом. В этой связи необходимо упомянуть о довольно значительной проблеме. Дело в том, что трафик ТВОЛС в настоящее время в два раза ниже внутрироссийского трафика. Если иметь в виду, что ТВОЛС связывает Европу с Китаем и США, такой объем представляется просто мизерным. По подсчетам специалистов ТВОЛС способна давать от транзитного трафика 2 млрд. долл. США в год чистого дохода, причем в этом ей не сможет помешать даже конкуренция Трансазиатско-Европейской ВОЛС. Поэтому пассивность Ростелекома на этом направлении неоправданна (по данным М.Казачкова, см. упомянутую статью). Кроме того, в России на сегодняшний день завершено строительство ВОЛС Россия — Грузия (Сочи — Поти), Россия — Украина — Белоруссия (1200 км.), Москва — Новороссийск — Адлер. В Москве усилиями предприятия “Комкор” создана уникальная волоконно-оптическая сеть, позволяющая удовлетворять практически все потребности в телекоммуникационных услугах жителей крупнейшего российского мегаполиса.

Среди позитивных тенденций можно обозначить интенсификацию строительства кабельных сетей, происходящую ввиду роста популярности услуг у населения, закрепление российских предприятий, производящих оборудование и кабели на внутреннем рынке.

Особенности правового регулирования отношений вокруг кабельных технологий отличается своей скромной выраженностью. Пожалуй, только лишь в Москве с 1998 г. действует закон о кабельном телевидении. Серьезно стоит проблема конкуренции на этом рынке с псевдоестественными монополистами. Эта проблема стоит не просто ввиду слабого стимулирования выхода на рынок частных предприятий, но в силу серьезных препятствий такому выходу (например, отмеченная проблема монополии на кабельную канализацию).

В отношении регулирования Интернет-соединений существует еще больше проблем, правда лежат они по большей части в плоскости оказания Интернет-услуг, а не производства, создания технологической инфрастуктуры. Однако, без решения таких вопросов, как закрепление правового режима новых видов интерактивных услуг, прояснение ситуации с управлением российским сегментом глобальной Сети, даже промежуточное и временное решение проблем производственно-технологического плана не будет полноценным.

Радиодоступ

База услуг, которую обеспечивают технологии радиосвязи, довольно широка — это телефония, теле- и радиовещание, доступ к услугам Интернета, передача пейджинговых сообщений и т.д.

Применительно к радиотелефонии необходимо отметить большое количество фирм и многообразие услуг, которые, между тем, не приобрели еще массового характера ввиду своей относительной дороговизны. Помимо высокой стоимости услуг сотовой телефонии можно также отметить проблему поддержки ее различных стандартов (NMT, GSM, DAMPS): различие стандартов сотовой телефонии в Европе и Америке способно препятствовать развитию услуг. Более подробно проблема сотовой телефонии будет рассмотрена в следующем разделе, посвященном рынку услуг связи. Это обусловлено тем, что рынка средств и систем сотовой телефонии (а в данном разделе рассматриваются именно различные сегменты рынка телекоммуникационных средств и систем) в полном смысле этого слова в России не существует. Отечественные разработки в области бытовой радиотелефонии не имеют широкого применения по разным причинам, лишь несколько российских предприятий производят оборудование для предоставления услуг связи по лицензиям зарубежных компаний, остальные операторы связи закупают оборудование за рубежом. Между тем, несмотря на такое обстоятельство, рынок услуг сотовой связи в России сложился и продолжает интенсивно развиваться.

В отношении спутниковой связи нужно отметить факт участия России в прежних договорах (Инмарсат), а также активная поддержка новых программ развития космической связи (Интерспутник, Иридиум, Глобалстар). Несмотря на такое обстоятельство многие полагают, что рынок связи на базе низкоорбитальных спутниковых группировок Россия уже потеряла.

По оценке Генерального директора Российского авиационно-космического агентства Ю.Коптева, заложенные в бюджете России расходы на космос меньше соответствующей части бюджета Индии. Российская космическая группировка находится сегодня в плачевном состоянии: из имеющихся в распоряжении РФ 127 спутников многие работают за пределами гарантийного срока, а сокращение в 3-3,5 раза числа запусков происходит на фоне повышения на 80% числа запусков спутников, изготовленных в США.

Тем не менее, все чаще со стороны федеральных ведомств и Думы можно заметить активность в сохранении либо развитии российского потенциала космической связи. В частности, в 1999 г. Госдума предложила правительству разработать основы единой государственной политики в области спутниковой связи и вещания, предусмотреть в федеральном бюджете на 2000 год финансирование разработки Федеральной целевой программы по развитию систем спутниковой связи и вещания.

Потенциал частного капитала в области финансирования запусков собственных спутников пока невелик. “Бонум-1” до сих пор остается единственным подобным спутником, в остальном же хватает средств лишь на аренду ресурсов государственных российских и зарубежных спутников. Среди последних достижений отечественной связной космонавтики можно назвать проекты “Тройка”, “Ямал”, “Банкир”, в результате выполнения которых предполагается увеличить ресурсный потенциал российской космической связи.

В силу недостаточного использования частот спутниковой связи Россия может столкнуться в ближайшем времени (если уже не столкнулась) с интересами других государств в этой области. Очевидно, что в силу этого конфликта интересов российским представителям в международных организациях надлежит активизировать свои усилия по защите геостационарных орбит российских спутников, защите частотных присвоений.

В отношение эфирного телевидения в первую очередь следует отметить то, что ретрансляционные вышки (РТПЦ) по-прежнему находятся в управлении государственных ведомств и предприятий. И хотя финансовые возможности некоторых частных фирм позволяют организовывать установку собственных вышек, столбовых опор и антенн, можно предположить, что пересмотр вопроса об управлении таким имуществом мог бы создать новые возможности по совершенствованию услуг эфирного телевидения. Применительно к особенностям рыночных отношений по поводу имущества телекомпаний необходимо заметить, что здесь проблемы возникают, как правило, только частного порядка, связанные с исполнением действующего гражданского, хозяйственного законодательства.

Другая система телевещания, использующая радиоволны, это система так называемого “сотового вещания” (с использованием систем MMDS, LMDS, MVDS). Пока эта технология только начинает распространяться на российском рынке, но уже возникли некоторые вопросы по поводу последних инициатив правительства по правовому регулированию лицензирования использования таких систем.

Особенно радужных перспектив у этой отрасли не наблюдается, поскольку нормальное положение с точки зрения массового использования услуг наблюдается лишь в традиционном эфирном телевидении. Однако, развитие инвестиционного законодательства способно привлечь в отрасль радиосвязи значительные средства. Этому есть объективное обоснование. Во-первых, применительно к системам радиосвязи в целом можно подчеркнуть, что необходимость развития массовых услуг в сочетании с колоссальными территориальными массивами России дает основания рассматривать радиосвязь как довольно выгодное вложение. Во-вторых, касаясь технологий космической связи необходимо отметить, что существует большой производственный, научный и технический опыт российских предприятий по созданию оборудования радиосвязи, который ранее был востребован лишь на нужды оборонки.

Выше говорилось о перспективах кабельных систем коммуникации в крупных центрах, применительно же к сельской местности многие специалисты высказывают позитивные предположения о возможностях развития технологии так называемой “беспроволочной местной петли”, которая позволит осуществить без больших затрат телефонизацию российской глубинки.

Развитие программ поддержки спутниковой связи со стороны Думы, Правительства, ведомств также проявляется в качестве одной из наиболее заметных тенденций в отрасли.

Правовое регулирование радиосвязи стало развиваться более интенсивно после выхода в свет постановления об оплате использования радиочастотного спектра в Российской Федерации (Постановление Правительства от 02.06.98г.), в соответствии с которым принят еще ряд документов (во-первых, Постановление Правительство Российской Федерации от 6 августа 1998 г. № 895 “Об утверждении Положения об оплате использования радиочастотного спектра в Российской Федерации”; во вторых, два постановления о проведении конкурсов на получение лицензии на сотовую связь и вещание с использованием систем типа ММDS, LMDS и MVDS). Правда, последние документы за недолгое время своего существования уже успели подвергнуться обстоятельной критике со стороны операторов кабельного телевидения. Специализированные нормативные акты также представлены в отрасли космической связи (программы по расширению космической группировки спутников, программы по участию России в международных проектах космической связи).

Рынок программных продуктов, так называемого “софта”, является слабоурегулированной областью в сфере рыночных отношений. Каждый день, согласно статистическим данным, на рынок выпускаются от 20 до 50 новых программных продуктов, в том числе новые приложения к уже существующим продуктам, новые версии старых программ и пр. Рынок программных продуктов охватывает программы самого разного назначения: от компьютерных игр до обучающе-образовательных программ. Однако в данной сфере существует целый ряд различного рода проблем.

Первая из них связана с так называемой “системной несовместимостью”. По сути дела, данную проблему можно также назвать проблемой монополии “Майкрософт”. Не секрет, что большинство программных продуктов, которые в настоящее время распространяются на рынке, сделаны специально под систему “Microsoft Windows”, которая, по сути дела, стала самой распространенной операционной системой в мире. Правда, многие программисты-профессионалы, как в нашей стране, так и за рубежом пользуются не только этой системой (подчас даже вообще от нее отказываются), а существующими альтернативами, подобно OS/2. Однако пользователи персональных компьютеров по-прежнему вынуждены покупать себе продукцию “Microsoft”, сетуя на те проблемы, которые связаны с использованием данной продукции. Анекдоты об ошибках, возникающих при работе в связи с несовершенством ОС “Windows” весьма распространены среди компьютерных пользователей.

Из-за того, что на подавляющем большинстве персональных компьютеров установлена именно ОС “Windows”, производители программной продукции вынуждены заботиться о том, чтобы их продукт как можно более бесконфликтно работал в этой операционной системе. Из всех программных продуктов, распространяющихся на современном рынке, только 12 % могут работать вне ОС “Windows”, остальные же предназначены для работы исключительно в данной системе.

Не следует исключать возможности появления в будущем у “Microsoft” достойного конкурента — компании, которая будет производить операционные программы, более удобные в использовании, а также отвечающие определенным техническим требованиям, программы, способные достаточно быстро переориентироваться на новые информационные системы, программные системы, которые появляются на рынке чуть ли не ежедневно.

Возможность появления подобного конкурента в России в настоящий момент практически исключена. Более того, судя по всему, России как раз и не стоит “культивировать” в среде собственных компаний-производителей программных продуктов подобных “потенциальных конкурентов”. Попытки создать удобную в использовании и качественную ОС предпринимались в России еще в 1996 году (ОС “Поиск” и “Эврика”), однако эти попытки провалились ввиду сложности в практическом использовании данных систем. Но это не означает, что российские производители оказались неспособны к созданию конкурентоспособных продуктов на рынке компьютерных программ. Потерпев неудачу в производстве ОС, российские производители сконцентрировались на производстве программных продуктов иного характера.

Россия производит в настоящее время достаточно большое число программных продуктов — примерно 7% от общего числа всех программных продуктов на мировом рынке. И существуют программы, которые можно считать “российским эксклюзивом”. Подобных программ не делается нигде в мире, Россия здесь однозначно находится на первом месте. Данные программы пользуются огромной популярностью во всем мире, они активно закупаются иностранными распространителями.

Прежде всего, это различного рода энциклопедические, справочные и информационные системы. Систем, подобных российским информационно-правовым системам, таким как “Гарант”, “Консультант”, “Юсис”, больше нет, зарубежные аналоги таких систем отличаются либо большей сложностью практического использования пользователем, либо связаны с большой затратой системных ресурсов компьютера.

Российская “Энциклопедия Кирилла и Мефодия” была недавно закуплена британской компанией “New World” для распространения в Европе; также было заключено соглашение, согласно которому производители “Энциклопедии” в скором времени начнут издание российской компьютерной версии знаменитой энциклопедии “Британика”.

Если говорить о процентном соотношении, то в сфере производства программных продуктов информационного, справочного характера Россия занимает доминирующее положение на мировом рынке. Российские программные продукты составляют около 89% от общего числа подобных продуктов, выпускающихся во всем мире.

Достаточной популярностью в мире пользуются и программные продукты, связанные с использованием технических ресурсов коммуникационного оборудования, в частности ресурсов спутников связи. Российские программы по работе со спутниками, по управлению спутниковыми ресурсами достаточно популярны на Западе, поскольку западные разработчики практически не производят таких программ. В этой сфере России принадлежит около 97% процентов рынка. Таким образом, как видно из приведенных данных, Россия может предложить мировым пользователям качественные и пользующиеся колоссальным спросом программные продукты. Возможно, России следует увеличить размер инвестиций в производство подобных программ, что позволит ей добиться еще большего успеха в этой области.

В настоящий момент на российском рынке программных продуктов особо активно действуют несколько компаний. В области производства развлекательных программ приоритетное место принадлежит московской фирме “Бука”, которая, помимо выпуска собственных программных продуктов (совместно с отечественными разработчиками и компаниями из стран СНГ), также приобретает лицензии на перевод зарубежных программ. Именно “Буке” принадлежит первенство в выводе на российский рынок системы “jewel box”, о которой будет сказано ниже. В настоящий момент все продукты, издаваемые “Букой”, выходят в двух вариантах: как в стандартном, “коробочном”, так и в варианте “jewel box”. Однако, в настоящий момент “Бука” — не единственный российский лидер в производстве развлекательных программ. Довольно близко к ней по уровню распространенности программных продуктов находится компания “1С-мультимедиа”, которая, помимо выпуска игровых, издает также обучающие программы, такие, как виртуальные энциклопедии, словари, переводчики, программы для помощи школьникам. В последнее время довольно активно на рынке развлекательных программ действует калининградская компания “KD-Lab”, разработкам которой (в частности, компьютерной игре “Вангеры”) удалось добиться не только российского, но и мирового признания.

Российские компании “Консультант-плюс” и “Гарант-парк”, безусловно, являются лидерами в области производства баз правовых данных. По подсчетам специалистов, 90% юристов — пользователей ЭВМ используют в своей работе компьютерные системы “Консультант” или “Гарант”. Иные правовые системы, к сожалению, не получили такого распространения, как “Гарант” и “Консультант”, за исключением ежемесячно обновляемой “Энциклопедии российского права”, выпускаемой компанией “AVP”. Одно время достаточно популярной была правовая система “ЮСИС”, выпускаемая компанией “INTRALEX”, но в последнее время “ЮСИС” не получил должного распространения, в частности, из-за недостаточно частого обновления и относительного неудобства интерфейса.

Наконец, как говорилось выше, Россия достаточно далеко продвинулась на международном рынке в области производства лингвистических программ (программ-переводчиков, словарей и проч.). Безусловным лидером здесь остается ЗАО “Проект МП”, выпускающее знаменитый переводчик “PROMT”, который был признан одним из лучших переводчиков на русский язык, причем последние версии данной программы способны работать не только с текстами, но и англоязычными программами путем перевода текстовых вставок в программах.

Что касается иных видов программных продуктов, то, к сожалению, здесь Россия существенно отстает от зарубежных государств. Так, достаточно качественный продукт — текстовый редактор “Лексикон” попросту “погиб” из-за неквалифицированного распространения программных продуктов: распространялись, в основном, нелицензионные копии “Лексикона”, что, естественно, не приносило никакого дохода производителям. Проект не развивался ни в коммерческом, ни в техническом отношении и был закрыт, хотя на ранних своих стадиях, в конце 80-х гг. он мог свободно конкурировать с целым рядом аналогичных зарубежных продуктов.

Однако, хотелось бы вернуться к общим проблемам производства информационных систем. Другой проблемой, связанной с ОС “Windows”, является ее открытость. В случае регистрации официального пользователя на веб-сайте “Microsoft”, у операторов появляется возможность доступа к внутренним ресурсам компьютера официально зарегистрированного пользователя через его браузер (который является продуктом “Microsoft”). Из этого вытекает опасность того, что какой-нибудь изощренный хакер может вторгнуться в этот “открытый канал” и тем самым получит возможность распоряжения ресурсами пользователя без ведома последнего. Такая политика “Microsoft” по открытости своих продуктов в режиме он-лайн уже неоднократно критиковалась Интернет-пользователями.

Однако, лишь недавно в области решения данной проблемы были предприняты реальные действия. Их можно охарактеризовать как “воздействие одного потребителя” на рынок. В результате действий одного человека американская Федеральная комиссия по торговле возбудила процедуру антимонопольной проверки деятельности “Microsoft”. Следует напомнить, что поводом для такой проверки послужило представление профессором Принстонского университета Эдвардом Фелтеном компании “Microsoft” своей программы, которая позволяла удалять из ОС “Windows” такие ее компоненты, как браузер “Internet Explorer”, не нарушая одновременно работы всей системы в целом, а наоборот, улучшая ее. Результатом действий господина Фелтена стал выпуск новой версии ОС “Windows”, в которой были изменены системные коды, в результате чего программа профессора более работать в данной системе не могла. Фелтен обратился в ФКТ с просьбой рассмотреть данный конфликт. Его претензия состояла в следующем: “При выпуске на рынок нового программного продукта, разработчик, руководствуясь этикой делового оборота, отправляет свое детище ведущим компаниям, работающим в сфере производства системных программ, для технического тестирования. Блокируя свои программы от взаимодействия с новыми разработками, системные производители тем самым исключают возможность рыночного распространения новых продуктов, поскольку их техническая пригодность становится ничтожной. Возможно, Комиссии следует обратить на это внимание и принять надлежащие меры”.

Как с этим бороться? Производители программных продуктов, как видно из вышеприведенного примера, используют различные возможности для воздействия на компанию “Microsoft”: от организаций общественных демонстраций до подачи в суд на всю корпорацию в целом и на Билла Гейтса в частности. Однако, наиболее действенной представляется следующая схема деятельности — по словам Альберта Гора, вице-президента США, к которому обратились возмущенные представители программной индустрии, “в настоящее время в мире не существует более распространенной ОС, чем “Windows”. Проблема монополизации рынка “Microsoft” отпадет сама собой, как только у данной системы появится достойный конкурент”. Однако, в случае появления такого конкурента, весь рынок программных продуктов просто распадется на две части, одну из которых будут составлять программы, разработанные для использования под ОС “Windows”, а другие — под новую ОС. Возможно, следует смириться с существующей ситуацией? Ведь, несмотря на множество программных недостатков, “Windows” обладает и целым рядом достоинств, первым из которых является ее безусловное удобство в использовании. Спешу напомнить, что данная ОС разрабатывалась изначально не для компьютеров IBM, а для “Macintosh”, который a priori по своим системным характеристикам требует иного, более экономичного и наглядного использования машинных ресурсов.

Одним из вариантов возможного решения данной проблемы является разделение “Microsoft” на несколько компаний (в случае, если решение Федеральной комиссии по торговле США будет принято не в пользу “Microsoft”, такая ситуация вполне допустима). “Microsoft” может вполне стать первой компанией, производящей программное обеспечение для компьютеров, которая будет принудительно разделена. В этом случае возникает целый ряд практически неразрешимых проблем.

Части бывшей “Microsoft” должны будут контактировать между собой, причем такой контакт должен быть весьма и весьма тесным, ведь если не будут сотрудничать между собой, например, специалисты по системным ресурсам и, скажем, дизайнерская компания, занимающаяся разработкой интерфейса, то получившийся программный продукт может быть, во-первых, низкокачественным, а, во-вторых, он не будет отвечать тем требованиям, которые предъявляет к нему потребитель, привыкший к продукции “Microsoft”, которая отличалась сходным интерфейсом и совместимыми техническими характеристиками. В случае принудительного раздела “Microsoft” придется озаботиться возможностью связи между компаниями — бывшими частями “Microsoft”. Однако, в любом случае, при производстве нового программного продукта произойдет резкое увеличение сроков выпуска и возможно увеличение количество “рабочих ошибок”, опять же связанных с координацией деятельности между бывшими частями единой компании.

Возможно также объявить “Microsoft” естественным монополистом в сфере производства операционных программных продуктов. Тем самым на компанию будут автоматически возложены определенные ограничения, связанные со статусом естественного монополиста. Хотя такое решение проблемы и представляется наиболее приемлемым, однако сказать что-либо определенное по этому поводу в настоящее время сложно, поскольку все зависит от решения административных органов США (в первую очередь, Федеральных комиссий связи и по торговле, которые в настоящее время занимаются “Проблемой “Microsoft”).

Следующий блок проблем в области мирового рынка программных продуктов составляют проблемы, связанные с нарушением авторских и смежных прав в области производства программ. Проблема “пиратского софта”, столь актуальная в нашей стране, отнюдь не является острой за рубежом. Во-первых, ввиду относительной дешевизны лицензионных продуктов (по сравнению с прожиточным минимумом) “пиратам” просто невыгодно выпускать дешевые копии программ, которые, плюс ко всему, не всегда адекватно работают. Во-вторых, в ряде стран (например, в Великобритании, где все-таки существует “пиратский” бизнес в отношении программных продуктов) разработана следующая система издания программных продуктов: выпускаются две лицензионных версии — так называемая “коробочная” по цене около 12-15 долларов США, которая включает в себя соответствующим образом оформленную коробку с диском, многостраничное руководство и прочее, и удешевленный вариант, который в Великобритании называют “jewel box” — то есть просто коробку с компакт-диском, без руководства и прочих аксессуаров. Соответственно, стоит такая версия программного продукта значительно дешевле — от 2 до 5 долларов США. Тем самым проявляется реальная забота о пользователе, которому может быть просто “не по карману” приобрести “коробочную” версию. Отрадно, что в последнее время многие отечественные производители переняли такую практику издания двух версий лицензионного программного продукта.

Что касается правового регулирования проблем в сфере рынка программных продуктов, то здесь опять же можно сослаться на Свод федеральных предписаний, который включает в себя и постановления Федеральной комиссии по торговле, которые, правда, содержат в основном общедекларативные меры по недопущению монополизации программного рынка. В России с правовым регулированием дела обстоят не лучше: сюда можно отнести законы “О правовой охране программ для ЭВМ и баз данных”, “Об авторском праве и смежных правах”. Можно говорить о своеобразной “унификации” норм данной области, поскольку нормы, закрепляющие основы оборота программных продуктов, содержат в себе похожие, подчас даже идентичные положения. Возможно принятие единого акта, регулирующего вопросы запрещения пиратства и недопущения возникновения “системных монополий”.

И хотелось бы еще раз подчеркнуть, что, скорее всего, стратегия российского участия на рынке программных продуктов должна находится как раз в сфере расширения производства тех программных продуктов, которые пользуются наибольшим спросом среди мировых потребителей.

Характеристика информационных услуг

Приступая к исследованию вопросов развития рынка информационных услуг, необходимо сначала выявить круг исследуемых вопросов, объект рассмотрения. Иными словами, необходимо установить, что понимается под информационными услугами и каковы их основные виды.

Нами изначально был принят широкий подход к пониманию информации в смысле коммуникации и общения. Телекоммуникационные услуги представляют собой часть такого общения, часть коммуникативных взаимосвязей социума. И хотя мы практически не рассматриваем иные отношения, кроме телекоммуникационных, выделение телекоммуникаций как части социальной коммуникации имеет большое значение. Оно состоит в том, что, во-первых, задается определенный социально-экономический и социально-политический смысловой контекст, позволяющий рассматривать проблемы телекоммуникаций во взаимосвязи с другими смежными общественными процессами и явлениями; во-вторых, устанавливается прямая зависимость между развитием в России телекоммуникационных отношений и становлением информационного общества.

В силу того, что мы придерживаемся широкого подхода к пониманию информации, при рассмотрении информационных услуг мы увидим не только отношения по обороту информации с помощью традиционных средств, но и отношения, связанные, например, с телефонией. В данном случае рассмотрению будет подлежать любой вид коммуникации (связи в широком смысле), т.е. любой процесс обмена информацией. Однако в силу того, что наша задача требует анализа информационных отношений лишь применительно к новейшим технологиям, рассматривать надлежит исключительно информационно-телекоммуникационные процессы. Поэтому далее будем иметь в виду рассмотрение не просто видов коммуникации, а видов телекоммуникации, т.е. “дальней связи”.

Дальнейшее исследование посвящено основным вопросам рынка информационных услуг, осуществляемого посредством телекоммуникационных средств.

Полный перечень конкретных видов информационных услуг привести невозможно, он всегда остается открытым, особенно это относится к передаче информации в компьютерных сетях (к примеру, еще не модернизированная телетекстовая французская система “Минитель” предлагает пользователям 20 000 видов услуг). Каждый день появляется спрос на новые виды услуг или пакеты услуг, что зависит и от разнообразия информационных потребностей населения, и от материальных ресурсов покупателя, и от развития технологий и программного обеспечения, и от уровня культуры, и т.п. Поэтому целесообразно в отношении общих тенденций и закономерностей информационного рынка говорить о наиболее характерных информационных услугах.

При обеспечении телефонной связи оператор не оказывает собственно информационных услуг, поскольку им информация не предоставляется. Оператор обеспечивает возможность персональной коммуникации в режиме реального времени, т.е. создает предпосылку для информационного обмена. (Правда, некоторые виды связи могут совмещать телекоммуникационные и информационные черты, например, владелец пейджера может получить информацию о погоде, курсе валют и т.п. По этой причине пейджинговую связь правильнее было бы отнести к информационным средствам.)

Применительно к телерадиовещанию мы видим лишь одну базовую информационную услугу — распространение программ, которые могут быть самых различных видов в зависимости от содержания.

В отношении компьютерной связи наблюдается наибольшее разнообразие информационных услуг. К основным видам можно отнести следующие:

— сетевое телевизионное и радиовещание;

— IP-телефония;

— электронная почта;

— электронные (сетевые) платежи и расчеты;

— предоставление текстовой информации (сайты);

— телеконференции;

— поддержка “Интернет-пейджера” (ICQ);

— чаты и др.

Перечисленные виды услуг могут разбиваться на большое количество подвидов в зависимости от содержания информации, насыщенности, разнообразия программных возможностей; от совмещения со смежными информационными услугами и т.п.

Можно дать следующее определение информационной услуги. Информационная услуга в широком смысле — содействие в непосредственном поиске, получении, передаче, производстве, распространении, обработке, хранении информации.

Легальное определение информационной услуги содержится в законе “Об участии в международном информационном обмене” от 4 июля 1996 г. № 85-ФЗ: информационные услуги — действия субъектов (собственников и владельцев) по обеспечению пользователей информационными продуктами. Информационные продукты (продукция) — документированная информация, подготовленная в соответствии с потребностями пользователей и предназначенная или применяемая для удовлетворения потребностей пользователей.

Основной особенностью рыночного регулирования любой отрасли связана с тем, что оно минимально. В наибольшей степени это относится к чисто информационному сектору, где превалируют еще и правовые принципы свободы слова. По большей части все ограничения информационного рынка кроме базовых экономических ограничений (соблюдение законодательства, конкуренция, финансовая отчетность и уплата налогов и др.) по содержанию сводятся к ограничениям, предусмотренным авторским правом, и ограничения традиционного набора злоупотреблений свободой массовой информации. В настоящее время в России уже создана законодательная база регулирования информационного обмена: законы “Об участии в международном информационном обмене”, “Об информации, информатизации и защите информации”, — но все же выявляется необходимость дальнейшего развития правовых предпосылок становления информационного общества в России, особенно применительно к Интернету.

Собственно сфера телекоммуникационного рынка подлежит чуть большим ограничениям, чем рынок информации, что связано с объективной необходимостью оптимизации работы многочисленных технических средств и соблюдением стандартов качества (стандартизация, сертификация, лицензирование и проч.).

Общей особенностью телекоммуникационного законодательства многих стран, которую разделяет и Россия, является то, что правовое регулирование телевидения и радиовещания составляет специализированную сферу информационных отношений, которая обособлена от телекоммуникационных отношений. По этой причине правовые проблемы телерадиовещания рассматриваются в стратегии через призму только компьютерного, сетевого вещания. Возможно также отдельное рассмотрение в стратегии вопросов регулирования эфирного спутникового и кабельного вещания.

Действующее российское законодательство не слишком подробно высказывается в отношении регулирования информационных услуг. Тому есть самые разные обоснования: от необходимости решения в первую очередь объективно более насущных для России вопросов выхода из экономического и политического кризиса и слабого развития по сравнению с западными странами инфраструктуры потребления телекоммуникационных услуг до субъективных моментов, связанных с недостатками юридической техники в существующем российском информационном законодательстве, недостатками адаптации на российской почве достижений зарубежной социологии и коммуникативистики, политическими манипуляциями с принятием новых информационных законов в парламенте и правительстве.

Для общей характеристики нынешнего уровня развития информационного законодательства в России в его связи с базовыми типами информационных услуг, которое оно призвано регулировать, можно привести следующую схему (Таблица 5).

Далее предлагается рассмотреть три основных сегмента рынка информационных услуг: рынок услуг телефонии, рынок услуг телевидения и радиовещания, рынок информационных услуг, связанных с доступом к компьютерным сетям.

Услуги телефонии

На базе услуг традиционной телефонии, а также телефонии спутниковой и сотовой, в силу технологических особенностей телефонной связи и телефонных аппаратов сложно развить собственно информационное разнообразие, поскольку телефония обеспечивает как правило только возможность персональной коммуникации. Хотя в настоящее время уже появились технологии и оборудование телефонии, позволяющие просматривать телепередачи на миниатюрном экране сотового или спутникового телефона, думается, что это похоже скорее на “игру мускулами” телекоммуникационных корпораций, проверяющих свои предельные технологические и производственные возможности. Очевидно, что такая технология, в частности, не только не сможет заменить широкоформатные телеприемники, но даже составить им конкуренцию на традиционном рынке. Сомнительны и ее большие перспективы на рынке мобильной связи. Что касается технологии, обеспечивающей доступ к глобальным сетям через мобильный телефон, то здесь телефон является лишь промежуточным звеном, посредником в доступе потребителя к информационному многообразию Сети. Развитие информационных, коммуникационных процессов в этом смысле зависит по этой причине лишь от степени развитости сетевой инфраструктуры как непосредственного носителя статической информации. Телефония, таким образом, обеспечивает если не исключительно, то по крайней мере в основном услуги персональной, индивидуальной коммуникации. Такая специфика телефонии в контексте иных информационно-телекоммуникационных средств и систем очевидно определяет некоторые специфические отличия в предоставлении коммуникационных услуг. В частности, это такие особенности, как предоставление дополнительных услуг по роумингу (региональному, общенациональному и международному), услуги автоматического определения номера (АОН) и защита от него, защита от несанкционированного доступа для радиотелефонов, управление ресурсами номеров, смена телефонных номеров и право на сохранение особой комбинации цифр своего телефонного номера при смене оператора, и др.

Спутниковая телефония. Россия участвует в договорах по поддержке международных группировок спутниковой связи “ГлобалСтар”, “Иридиум”, “ИнтелСат”, развивает национальные спутниковые группировки (на базе спутниковой системы “Ямал-300” и др.). Однако по причине хронического недофинансирования, собственная спутниковая группировка быстро вырабатывает свой ресурс, а новых запусков осуществляется все меньше и меньше. Что касается собственно услуг телефонной связи, основанной на использовании низкоорбитальных спутниковых группировок, то следует признать, что пока они являются совершенно неактуальными в России. Массовый спрос на такую телефонную связь остался пределом мечтаний даже в благополучных странах, чему способствовала дороговизна телефонных аппаратов и обслуживания и конкуренция обычной сотовой телефонии, вполне благополучно покрывающей спрос на мобильную связь. Поэтому ряд международных проектов космической связи оказываются сегодня на грани банкротства.

Сотовая телефония в настоящее время в России если и не является самым динамичным и перспективным сегментом телекоммуникационного рынка, то, без сомнения, занимает одну из первых строчек в перечне таких сегментов. Аналитики в своих оценках развития российского рынка сотовой телефонии выделяют три основных этапа. Первый этап (с 1992 г. по август 1998 г.) — время, когда в России начали развертываться первые системы сотовой связи стандартов NMT и AMPS. Абонентов было сравнительно немного, что влекло высочайшие, даже по европейским меркам, тарифы на услуги мобильной связи. Именно в это время сотовый телефон становится элементом имиджа преуспевающего и богатого человека. Доминирующей услугой, предоставляемой абонентам на этом этапе, была услуга передачи речи, так называемые добавленные услуги только появлялись и не имели массового потребителя. Второй этап развития систем сотовой связи начинается с момента кризиса 17 августа 1998 г. После кризиса много иностранцев-абонентов сотовой связи уезжает из России, сдает телефоны и их “окружение”, что резко снизило количество потребителей. По оценке журнала “Сотовик” потери абонентов сотовых операторов составили в среднем 20%, а в некоторых регионах — до 50%. Кризис явился причиной резкого изменения компаниями сотовой телефонии своей клиентской базы. В конкурентной борьбе за клиентов операторы пошли на беспрецедентное снижение тарифов, что позволило назвать изменения московского рынка сотовой связи “войной цен”. Компания “Би-лайн” предложила потребителю коробочный продукт, включающий в себя мобильный телефон, предоплаченную карточку и разрешение на использование телефона, что в совокупности оценивалось компанией всего в 49 долл. США. В результате приток новых абонентов “Би-лайн” только в первые месяцы продажи данного продукта составил более 50 тыс. человек. В результате второго этапа услуги сотовой связи стали приобретать массовый характер, что поддерживается продолжающейся войной цен между основными операторами (“Би-лайн”, “Мобильные телесистемы”, “Московская сотовая связь”), а также тем, что сотовый телефон сохранил свое имиджевое значение. Несмотря на это, исследователи рынка сотовой связи предполагают восстановление докризисного роста компаний сотовой телефонии лишь к концу 2001 г. В этот период интенсивно начинают осваиваются дополнительные услуги, такие как доступ к Интернету, услуги электронной коммерции. В борьбе за клиентов компании сотовой связи вводят посекундную плату, создают клиентские отделы, выделяют для абонентов персональных менеджеров и т.д. Стабилизация рыночных долей компаний сотовой связи и окончание ценовых войн приведет к наступлению третьего этапа развития услуг сотовой связи в России. Эксперты ожидают количественного роста клиентской базы, а также расширения перечня дополнительных услуг операторами мобильной связи. Рост числа абонентов в России продлится еще 5-7 лет и стабилизируется в количественном отношении. Пока сложно говорить определенно, какие это будут цифры, но по различным оценкам прогнозируется, что к 2001 г. число абонентов сотовой связи в России достигнет 1,5-1,8 млн. человек. Предельная абонентская емкость российского рынка сотовой телефонии обозначается наиболее оптимистично настроенными экспертами с учетом темпов развития систем сотовой связи в России в 5-6 млн. человек. Однако это всего лишь 3-4 % населения России.

На 10 крупнейших операторов сотовой связи в России приходится 76% рынка сотовой связи, тогда как на остальных операторов, которых около 200, всего 24%. Причем немаловажно отметить, что московский рынок, который обслуживают такие крупнейшие операторы как МТС (основной стандарт — GSM-900), “Вымпелком” (стандарты AMPS/DAMPS, GSM-900/1800), МСС (стандарт NMT) и “Персональные коммуникации” (стандарт CDMA) по числу абонентов сегодня составляет 2/3 российского рынка сотовой связи. К настоящему времени на российском рынке сформировались три основных центра: “Вымпелком”, АФК “Система” (“Система-Телеком”) и “Телекоминвест” (С.-Петербург). Вокруг АО “Вымпелком” объединились региональные операторы сотовой связи стандарта AMPS/DAMPS. Остальные операторы сотовой связи московского рынка находятся под контролем АФК “Система” (к имеющейся в распоряжении “Системы” компании МТС в 1998 г. с помощью покупки контрольного пакета АО МГТС прибавились ее дочерние предприятия — МСС, “Персональные коммуникации”). Питерский холдинг “Телекоминвест” является владельцем нескольких операторов, в т.ч. “Северо-Западный GSM”. Позиции холдинга были еще более упрочены, когда на должность главы Госкомтелекома пришел Леонид Рейман, занимавший ранее пост первого заместителя генерального директора “Телекоминвеста”.

Проводная телефония. Интенсивность развития услуг по обеспечению телефонной связи во многом зависит от наличия свободных средств населения. Поскольку телефон уже достаточно длительное время выступает в качестве средства повседневной необходимости, эта закономерность наиболее верна именно для проводной телефонной связи, а также частично для телевидения, но никак не характерна для сотовой телефонии, Интернета, кабельного телевидения (платного) — т.е. в отношении дорогостоящих средств коммуникации. По этой причине проводная телефония является наиболее развитым после эфирного вещания средством коммуникации в России, а радиотелефония распространена лишь в крупнейших финансовых центрах страны.

Развитие проводной телефонии, как и других телекоммуникационных средств, связана с либерализацией этого сектора экономики. По крайней мере, западный опыт приватизации или дробления телекоммуникационных гигантов (“Бритиш-телекома”, Дойче-телекома”, IТ&Т) указывает именно на это. В частности, подобная тенденция уже проявляется в виде снижения тарифов на мобильную связь ввиду конкуренции на московском рынке (“Сотел”, “Би-лайн” и др.). Тенденция повсеместного введения в регионах повременной оплаты услуг проводной телефонной связи, которая направлена на ее самоокупаемость, вызывает вопрос о правомерности монополизма в этом секторе: поскольку устанавливаются рыночные цены, государственная опека теряет свою необходимость.

В настоящее время отношения на рынке услуг телефонии регулируются общими положениями и смыслом законов “О связи”, “О естественных монополиях”, “Об органах правительственной связи и информации”, Положением о лицензировании деятельности в области связи № 642. В последнее время (с лета 1998 г.) наблюдается некоторое изменение правовых подходов к лицензированию: в частности, это введение платы за использование радиочастотного спектра, установление детальных процедур лицензирования и т.п. Основной массив правовых норм приходится на акты Госкомсвязи и других ведомств (ФАПСИ, ЦБР, ФСБ, и др. по вопросам своего ведения). Что касается самого порядка предоставления услуг связи на базе проводной телефонии, то следует сказать, что больших вопросов таковой не вызывает, поскольку регулируется главным образом в договорном порядке на основе норм гражданского законодательства и правительственного Постановления № 1235. Правовые акты в этой области сосредоточены, как правило, на решении проблем стандартного качества связи, безопасности сетей, а также посвящены льготам по оплате отдельным категориям граждан в качестве проявления социальной политики.

Представляется, что на основе сказанного выше о рынке услуг телефонной связи можно говорить о том, что в сегодняшних подходах к определению стратегии дальнейшего развития этого сегмента телекоммуникационного рынка необходимо следующее:

— “поднять” на уровень закона многие вопросы, решаемые сегодня в ведомственном порядке;

— изменить тяжеловесную структуру государственного управления телекоммуникационной отраслью;

— решить проблему естественных монополий, либерализовать телекоммуникационный сектор;

— внедрить перспективные механизмы правового регулирования, прошедшие практику в ЕС, США и других странах (универсальная услуга, проблема телефонных номеров и др.);

— стимулировать инвестиционную активность на рынке услуг телефонной связи.

Телерадиовещание

Рынок телерадиовещательных услуг в России можно признать довольно диверсифицированным. Федеральное и местное эфирное телевидение и радиовещание представлено в большом количестве больших и малых предприятий. Кабельное телевидение также довольно интенсивно развивается как Центре, так и в регионах. Спутниковое вещание развито относительно — лишь в смысле использования спутниковых каналов для доведения сигнала до местных кабельных сетей. Что касается непосредственного спутникового вещания с использованием спутниковых тарелок для приема сигнала, то “НТВ-плюс” и “Космос ТВ” практически исчерпали платежеспособный спрос российского потребителя. Без “войны цен”, т.е. без полнокровной конкуренции на этом конкретном рынке вряд ли можно будет преодолеть элитарный характер потребления услуг спутникового телевидения.

Эфирное телерадиовещание. Основными отличительными чертами российского вещательного рынка являются следующие. В организационном плане следует выделить наличие крупных медиа-холдингов (“НТВ-холдинг”, “Метрополис”), в том числе и государственного (ВГТРК), широкой сети мелких региональных телекомпаний, сравнительно небольшое развитие технологий цифрового телевидения. В социально-политическом плане эфирное вещание обеспечивает наиболее массированное воздействие на общественное сознание, что сделало его одним из основных объектов политических манипуляций. В публично-правовом плане рынок эфирного вещания отличает тесная взаимосвязь с проблемами свободы слова. Это гораздо более актуально для эфирного вещания, собирающего наиболее массовые аудитории и являющегося основным проводником общественно-политических программ, чем для кабельного и спутникового телевидения, которые или концентрируются на передачах развлекательного характера, или осуществляют ретрансляцию российских и зарубежных телеканалов. Сравнительно интенсивное развитие отечественного телерадиовещания благодаря достаточно либеральному правовому регулированию, которое выражается, правда, лишь в лаконичности и абстрактности правовых механизмов, льготам в налогообложении, определенной политической поддержке последовательно всеми “ельцинскими” правительствами позволяет некоторым специалистам говорить об этом как о наиболее ощутимом демократическом завоевании постсоветской России. Правда в последнее время в связи со скандалами по делу службы безопасности “Медиа-Моста”, делу о незаконном заключении под стражу В.Гусинского, скандалом о пролонгации лицензии телекомпании “ТВ-Центр” и ряду других обстоятельств многие аналитики склонны видеть зарождение нового, отнюдь не демократического отношения государства к так называемым оппозиционным СМИ. Кроме того, ввиду отсутствия планомерной политики в правовом урегулировании программного творчества появились некоторые тенденции, выявляющие необходимость развития правовых институтов злоупотребления свободой массовой информации, ограничения концентрации СМИ. Это, в частности, выражается в депутатской активности последнего времени в этой сфере, и в некотором падении интереса к программам политического профиля со стороны телезрителей и радиослушателей.

В силу специфики технологий телерадиовещания информационный рынок имеет в этой области существенные особенности. Во-первых, применительно к эфирному вещанию о рыночных механизмах можно говорить: а) главным образом имея в виду распространение рекламы на телевидении и радио, б) в отношении производства программ и договорных отношений производителей программ и вещателей. Каких-либо экономических отношений потребителей эфирной информации и вещателей, как правило, не существует. Реклама на телевидении является основным источником доходов частных телекомпаний (обычно это касается зарубежной рекламной продукции наиболее крупных фирм и ТНК), что и лишает необходимости (наряду с признаком “эфирности”) иметь непосредственные экономические отношения с потребителями. Разнообразие информационной продукции на эфирном телевидении связано, таким образом, по большей части с рекламной привлекательностью каналов, что зависит от “потребительской активности”, т.е. количественного объема аудитории, а это, в свою очередь, проистекает из специфики программ. Это своеобразный круговорот взаимозависимостей вещательного рынка.

Кабельное телевидение. Кабельное вещание содержит больше рыночных механизмов, поскольку договорные отношения потребителей и распространителей информационной продукции представлены здесь, в отличие от отношений по поводу услуг эфирного вещания, широко. Количество и разнообразие информационной продукции кабельного телевидения в силу технологических особенностей гораздо выше, но в силу небольшой аудитории этих многочисленных каналов рекламных предложений относительно немного, поэтому в основном расходы ложатся на конечного потребителя. По этой причине особенности рынка услуг кабельного телевидения определяются не взаимоотношениями рекламодателей и вещателей-рекламораспространителей, а проходят под знаком отношений вещателя и потребителя, а также сетевых соглашений. Одной из базовых проблем кабельного телевидения является проблема недостатка контента. Операторы кабельного телевидения держатся на плаву лишь постольку, поскольку имеется возможность ретранслировать сигналы федеральных и региональных телекомпаний (главным образом, в связи со сменой традиционной системы приема телесигнала “антенна на подъезд” системой доведения до конечного потребителя телесигналов местными сетями кабельного телевидения), а также ретранслировать программы зарубежных производителей контента, либо вовсе благодаря не всегда законному заполнению эфирного времени зарубежной видеопродукцией.

Между тем, можно признать рынок услуг, которые оказываются операторами кабельных сетей связи, одним из наиболее перспективных. Стимулирование спроса на услуги кабельных сетей связи возможно не только благодаря наращиванию представительства качественного контента кабельного телевидения, но, главным образом, ввиду многофункциональности современных кабельных технологий, позволяющих помимо собственно телевещания обеспечивать и доступ к глобальным сетям связи, и услуги телефонии, и т.д. Расчетная стоимость обеспечения установки оборудования, протяжки кабеля до каждой квартиры и начального обслуживания пакета перечисленных услуг составляет около 300 долл. США и выше, которые оплачиваются единовременно или в рассрочку путем включения частей этой суммы в абонентскую плату. Для большинства российских потребителей это является “неподъемной” суммой. Однако благодаря стечению ряда благоприятных обстоятельств на конкретном местном рынке, в том числе наличию конкуренции операторов кабельных сетей связи, высокому спросу на современные интерактивные услуги, высокому уровню информационного потребления, рынок кабельных систем связи может стать самым перспективным и динамичным телекоммуникационным рынком в России.

Самым насыщенным кабельными сетями регионом страны является, естественно, Москва, где осуществляется модернизация базы услуг кабельных сетей на основе современных зарубежных технологий. В последнее время усилиями таких компаний как “Мостелеком” и “Комкор” были построены опытные широкополосные гибридные оптоволоконно-коаксиальные кабельные сети, рассчитанные на обслуживание нескольких тысяч абонентов и предназначенные для передачи последним до 50 телевизионных аналоговых каналов с возможностью передачи информационных потоков в направлении от потребителя. Общим ориентиром в абонентском насыщении рынка собственно кабельного телевидения могут служить следующие цифры. В Европейском Союзе сетями кабельного телевидения охвачено 30% домовладений. Сходная ситуация наблюдается и в США — там операторы кабельного телевидения имеют доступ к домам 60 млн. американцев.

Развитие услуг кабельного телевидения, несомненно, тесно связано с адекватной оценкой местного рынка. Выражается это главным образом в подходах к определению систем оплаты оказания услуг кабельного телевидения. Сегодня можно говорить о двух основных типах таких систем. Во-первых, это система оплаты, которая в максимальной степени имеет целью достижение массового спроса на услуги с последующим привлечением рекламодателей и практически полным возмещением стоимости обслуживания и частично — строительства и модернизации сетей за их счет. Такая система оплаты услуг широко применяется в Москве. В этой системе нет ничего нового по сравнению с традиционными отношениями по поводу услуг обычного эфирного телевидения. По этой же причине вряд ли можно признать такую систему эффективной, поскольку телевизионные кабельные сети гораздо менее привлекательны для рекламного рынка и не могут составить конкуренции эфиру. Другая система оплаты услуг кабельного телевидения основывается на использовании скремблирования (шифрования сигнала, состоящего в дополнительных помехах) на всех или нескольких каналах при последующей раздаче оплатившим услуги абонентам устройств, ликвидирующих помехи (например, узкополосные ПАВ-фильтры). Однако ввиду невозможности повременного учета и неэффективности при длительном использовании более прогрессивной считается система оплаты, основанная на использовании специального абонентского конвертора и обратного сигнала, с помощью которых центральный компьютер ведет регулярный опрос всех абонентов и выдает специальные разрешающие сигналы на конверторы абонентов, оплативших услуги. На основе использования обратного канала совершенствуется и многообразие услуговой базы кабельного телевидения за счет индивидуализации подходов к обслуживанию клиентов. Это привело в последнее время к появлению возможности абонентов осуществлять заказы “pay-per-view” (плата за просмотр) либо “video-on-demand” (видео по требованию), пользуясь экранным меню.

Спутниковое и сотовое вещание. Технологии абонентской спутниковой связи отличаются еще большей дороговизной в связи с необходимостью покупки “тарелки” и другого оборудования. В настоящее время только один медиа-холдинг в России имеет в своей собственности спутник, обеспечивающий цифровое вещание (“Бонум-1” одноименной фирмы, входящей в группу “Медиа-Мост”), остальные фирмы, обеспечивающие цифровое вещание, арендуют ресурсы зарубежных и отечественных спутников. Определенной специфической чертой этих видов вещания является и то, что в основном по ним транслируются зарубежные программы, в связи с чем встает, в частности, вопрос о том, как это вещание будет регулироваться в связи с нормой проекта закона о телерадиовещании, устанавливающей квоту на объем зарубежных программ. Здесь также проявляется уже отмеченная выше тенденция роста потребления платных телекоммуникационных услуг от объема свободных средств населения. Если развитие эфирного телевещания во многом связано с рекламной привлекательностью каналов, то спутниковое, как и кабельное, телевидение напрямую зависит от этой тенденции. По технологическим и финансовым причинам абонентское спутниковое телевидение управляется крупными столичными компаниями (“НТВ-плюс”, “Космос ТВ”). Уже знакомые по предыдущему рассмотрению проблемы с производством качественного контента вызывают серьезные трудности и с выходом российского спутникового телевидения на международный рынок.

Высокая стоимость и, в связи с этим, недостаточно высокая окупаемость систем кабельного телевидения ведет к поиску более доступных технологий доставки телесигнала. В наши дни эфирная трансляция переживает свое второе рождение благодаря появлению систем так называемого “сотового вещания” (MMDS — Multichannel Microwave Distribution System, LMDS — Local Multipoint Distribution System, MVDS — Multipoint Video Distribution System). Строительство сети сотового телевидения обходится операторам, по оценкам зарубежных специалистов, в 3-5 раз дешевле, чем строительство системы традиционных широкополсных гибридных кабелей. Диапазон используемых в наиболее перспективных системах сотового вещания LMDS и MVDS частот (27,5-29,5 ГГц в Северной Америке и 40,5-42,5 ГГц в Европе) позволяет обеспечивать качественный прием не только телевизионных сигналов (в диапазоне частот шириной в 2 ГГц — от 96 до 128 аналоговых ТВ каналов), но и поддерживать интерактивные сервисы, а также телефонию. Недостатки радиодоступа в системах сотового вещания являются продолжением преимуществ кабельного телевидения, и наоборот. Тем не менее отдельные проблемы в виде поиска свободных частот в диапазоне сотового ТВ, а также обеспечение надежного приема сигнала в больших городах представляют собой временные и решаемые трудности, поскольку сотовые сети в отличие от кабельных не требуют больших финансовых вложений. Единственное, что способно омрачить существование абонента сотового вещания — радиоизлучение, однако, современные системы такого типа выпускаются для работы на экологически безопасных уровнях мощности (100-300 мВт). В настоящее время испытания беспроводных широкополосных систем проводятся практически во всех уголках планеты: MVDS — Германия, Великобритания, Швейцария; LMDS — США, Канада, Япония, Швеция, Корея, Венесуэла, Филиппины. Как правило, это довольно различные по функциональному составу системы: однонаправленные вещательные и двунаправленные мультисервисные, аналоговые и цифровые. Практически во всех указанных странах идет предкоммерческая проверка эксплуатации пока относительно небольших сотовых систем, однако им предрекают очень неплохое будущее, особенно в районах, где не построена качественная широкополосная кабельная инфраструктура. Российское правительство уже успело отреагировать на появление систем сотового вещания принятием постановления о проведении конкурса на радиочастоты в соответствующих диапазонах и оплате радиочастотного спектра.

Самым большим пробелом в организационной и правовой стороне вопроса о телерадиовещании без сомнения можно признать отсутствие базового закона о телерадиовещании. Центральное место в регулировании отношений в области телерадиовещания занимают отдельные положения закона “О средствах массовой информации” и постановление Правительства №1359 от 7 декабря 1994г. о лицензировании телерадиовещательной деятельности. Российская специфика контроля за соблюдением концепции вещания, специфика лицензионного процесса и других аспектов деятельности масс-медиа состоит в том, что влияние государства в этой сфере осуществляется со стороны МПТР (преемника ФСТР), которое не является ни органом идеологического компромисса властных структур, как CSA во Франции; ни парламентским органом, как парламентская комиссия в Италии, а чисто правительственной структурой (а ранее и вовсе президентской, поскольку при Б.Ельцине ФСТР наряду с силовыми ведомствами непосредственно подчинялась Президенту). А недавняя ликвидация Судебной палаты по информационным спорам при Президенте Российской Федерации как одного из проявлений зарождающейся системы специализированных органов административной юстиции толкуется специалистами в духе начала новой политической линии Президента В.Путина, направленной на централизацию государственного руководства телерадиовещанием. Региональное законодательство о телерадиовещании на фоне общего законодательства о СМИ (содержание, господдержка, собственные комплексные законы о СМИ и т.д.) и информатизации развивается довольно медленно: пожалуй, лишь в Москве принят специальный закон “О кабельном телевидении”.

В контексте сказанного выше представляется необходимым изменение подходов в определении стратегии развития национального рынка телевидения и радиовещания по следующим основным направлениям:

— стимулирование производства контента;

— принятие закона о телерадиовещании с учетом особенностей различных технологий распространения телесигнала;

— решение проблемы ограничения концентрации СМИ в целях защиты полноценного публичного дискурса;

— изменение непропорциональной модели регулирования телерадиовещания со стороны МПТР (в части полномочий бывшего ФСТР);

— развитие институтов ответственности производителей программ и вещателей.

Услуги, связанные с предоставлением доступа в Интернет

Информационные услуги, связанные с Интернетом, составляют наибольшую по разнообразию часть всего объема информационных услуг. Это связано с тем, что Интернет является самым молодым достижением НТР и способен, кроме того, впитать в себя особенности всех других видов передачи информации.

Интернет-услуги можно разделить на две основные части: 1) услуги по доступу к Сети, 2) услуги по использованию Сети. Наиболее важной с точки зрения приобщения к использованию Сети новых пользователей является первый вид услуг, поскольку на основании одного из базовых принципов построения Интернета — открытости — получение доступа означает возможность человека обратиться к практически неограниченному объему информации. Реализация второго вида услуг связана с наличием дополнительного программного обеспечения, техническими возможностями персонального компьютера, а в отдельных случаях, в зависимости от трудоемкости услуги, с дополнительной оплатой.

В настоящее время в России имеется довольно много операторов оптоволоконной связи, которые предоставляют непосредственный доступ к Интернету. Ожидается, что конкуренция между этими фирмами в скором времени приведет к некоторому снижению тарифов подключения. Но сейчас стоимость обеспечения доступа к Сети относительно высока, что вместе с высокой стоимостью оконечного оборудования (средний по качеству компьютер с минимумом периферии — стоит около 1 тыс. долл. США) является объяснением сравнительно небольшого количества пользователей Интернета (около 2 млн. человек).

Доступ к Интернету может обеспечиваться посредством различных телекоммуникационных технологий: телефонной проводной связи, оптоволоконных соединений, спутниковой связи. Проводная связь, по которой пользователь использует Сеть с помощью модема, больших перспектив к дальнейшему широкому развитию не имеет, поскольку обеспечивает невысокое качество связи из-за низкой пропускной способности, кроме того, пользоваться ею не совсем удобно, т.к. она занимает телефонную линию. Более того, с повсеместным введением повременной оплаты, что является делом времени, связь по телефонной линии обойдется дороже, чем по оптоволоконной. Кроме того, операторы традиционных телефонных соединений не получают ни от провайдеров доступа, ни от клиентов ничего кроме головной боли и превышенного трафика. Спутниковые Интернет-соединения используются, как правило, между фирмами, поскольку для физических лиц эта связь также довольно дорога. Наиболее перспективно развитие доступа на базе оптоволоконных соединений: обеспечивается высококачественная связь, большая пропускная способность, нет тех недостатков, которые имеются в линиях телефонной связи. Крупные оптоволоконные артерии связывают в настоящее время в России большое количество крупных населенных пунктов, однако количество индивидуальных подключений относительно этого показателя очень невелико все по той же причине небольшой покупательской способности среднего россиянина.

Касаясь второго вида Интернет-услуг (услуги по использованию Сети, интерактивные сервисы) можно констатировать их развитость лишь применительно к взаимоотношениям предприятий в части поставки специализированной информации (специальные заказы, правовые базы данных, сведения информационных агентств и т.п.). Физические лица пользуются, главным образом, общедоступной информацией. Также наличествуют возможности по продаже товаров в Интернет-магазинах, но все же денежный оборот, возникающий в связи с товарным оборотом информации, сравнительно невелик. Тем не менее можно засвидетельствовать наращивание темпов все новых видов услуг, таких как IP-телефония, Интернет-банкинг и др.

Отдельно необходимо коснуться электронной коммерции. Проблема развития таковой в России связана с двумя наиболее очевидными обстоятельствами. Во-первых, то, о чем не раз уже приходилось высказываться выше — малое количество пользователей не дает развернуться чисто “потребительским” отраслям, где в качестве покупателей главенствуют физические лица, а не преуспевающие фирмы. Во-вторых, это проблема, которую вполне можно решить в ближайшее время при адекватном подходе и оценке со стороны нормотворцев, — речь идет о безопасности и конфиденциальности сетевых сообщений. Главным образом, это так называемая проблема коммерческой криптографии и, безусловно, “проблема СОРМ”, которая заключается в том, что правоохранительные органы на основании законов о связи, об оперативно-розыскной деятельности (вернее, довольно спорного их толкования) могут контролировать сетевые сообщения. Несмотря на то, что проблема слишком раздута прессой, совершенно очевидно, что открытость даже для правоохранительных органов информации, которую фирмы считают конфиденциальной, никак не будет способствовать развитию электронной коммерции в России. В частности, такая проблема может разрешиться при помощи комплекса правотворческих мероприятий, направленных на защиту тайны сообщений посредством электронной цифровой подписи (в настоящее время такой закон разрабатывается в Государственной Думе), а также более гибким подходом к коммерческой криптографии. В настоящее время таковая возможна на основании Указа Президента №334 от 3 апреля 1995 “О мерах по соблюдению законности в области разработки, производства, реализации и эксплуатации шифровальных средств, а также предоставления услуг в области шифрования информации”.

Чрезвычайно важно в связи с этим отметить одну проявившуюся в ряде европейских стран тенденцию. Она заключается в том, что некоторые фирмы предоставляют доступ к Сети бесплатно. Это непосредственным образом связано с рыночными механизмами в Сети: предполагается, что такая фирма привлечет к себе значительное число пользователей, которые более активно будут потреблять платные услуги этой фирмы, при этом стоимость рекламы на ее сайтах значительно возрастет, поскольку привлечет иные фирмы, заинтересованные в новых клиентах.

Применительно к внутрироссийским перспективам можно констатировать поступательное развитие сектора подключений (в настоящее время — 2 млн., т.е. чуть более 1% российского населения, причем до 70% подключений осуществлено в Москве). Информационные ресурсы “русской Сети” развиваются прогрессивными темпами, однако представительство государственных информационных ресурсов оценивается экспертами как неудовлетворительное. К последнему можно добавить довольно перспективный пример с развитием правовых систем, которые на основании договоров с государственными органами и при взаимной конкуренции довольно существенно развили этот сектор информационных услуг. Уровень и разнообразие информационных услуг развиваются также довольно быстро, но из-за малых темпов роста подключений эти достижения нивелируются.

В настоящее время регулирование собственно Интернета в российской правовой системе не представлено вовсе. Однако законы “Об участии в международном информационном обмене”, “Информации, информатизации и защите информации” при их существенной корректировке в будущем могут составить базис регулирования Сети. Очевидно, что нынешние механизмы лицензирования международного информационного обмена, регулирования порядка ввоза-вывоза информации и др., встречающиеся в этих законах, давно перестали отвечать требованиям времени.

Что касается действующих специализированных правовых актов в отношении услуг, связанных с доступом к Сети, то их сравнительно немного. Сегодня это главным образом ведомственные акты Минсвязи, такие как, например, Руководящий документ по телематическим услугам. Непосредственно на проблемы развития Интернет-услуг в свое время откликнулся предшественник Министерства по связи и информатизации — Госкомсвязи, которым 28 апреля 1998 г. было принято Постановление “Об основных принципах развития услуг Интернет в РФ” №10-1. В целом этот небольшой документ посвящен разделению полномочий за контролем так называемой “Проблемы-2000” между представителями предприятий, органов и организаций. В п.1 Постановления говорится, что развитие российского сегмента сети Интернет является одной из основных задач Госкомсвязи, планируется учет интересов операторов телефонной связи и провайдеров, расширение номенклатуры и качества услуг, внедрение мер по защите информации от несанкционированного доступа, обеспечение требований СОРМ.

В контексте сказанного представляется, что своего разрешения давно уже ждут следующие основные проблемы рынка доступа к Сети и рынка интерактивных услуг:

— По существу отсутствует регулирование коммерции в Интернете: электронное ведение бизнеса подготовлено для ЭОД (электронного обмена данными для внутренних закрытых сетей, например, банковских, биржевых). Специального регулирования электронных сделок в Интернет в России не существует. В настоящее время в имеющихся сделках, осуществляемых через Сеть, используются общие нормы и аналогии гражданского законодательства.

— Нерешенным является вопрос об использовании электронной подписи, коммерческой криптографии.

— Необходима модернизация подхода к развитию государственных информационных ресурсов, что связано с проблемой реализации демократического права на информацию и проблемой открытости правительства, которые в развитых государствах практически полностью решены.

— Нуждается в разрешении вопрос об электронных СМИ; также необходима формулировка основ регулирования содержания Интернета (в части ответственности), механизмах защиты авторских прав в Сети.

— Все означенные вопросы регулируются ныне действующим законодательством либо весьма опосредованно, либо регулирование отсутствует вообще. В связи с этим необходимо как принятие отдельных специальных законов, так и коррекция существующих.

Традиционное российское законодательство о телекоммуникациях (об электросвязи) исторически было сформировано для решения, главным образом, вопросов государственного управления сугубо технической стороной телекоммуникационных отношений. В этом смысле основной акцент в правовом регулировании делался на таких проблемах как совместимость сетей связи, лицензирование деятельности в области связи, стандартизация и сертификация средств и систем связи, определение полномочий и управленческого взаимодействия государственных структур, решение вопросов качества связи и т.д. Вряд ли можно говорить, что такой подход абсолютно неприемлем, поскольку сети связи в огромной стране, пусть еще не в такой степени, как в экономически развитых государствах, продолжают успешно функционировать, обеспечивать удовлетворение услуг российскому населению и государственным структурам. Тем не менее, в контексте даже самого общего рассмотрения современных проблем отношений по поводу использования сетей связи, можно однозначно признать, что такой подход недостаточен, поскольку он слишком односторонен и не позволяет в достаточной степени решать наиболее насущные проблемы развития связной инфраструктуры, которая отвечала бы требованиям начала ХХI века. Главным образом, это относится к проблеме построения основ информационного общества в России как новой системы политических, экономических и социальных отношений, знаменующих собой новый этап в развитии современных развитых государств.

Определенный отход от этой линии уже наметился. Это можно проследить, например, в таких знаковых фактах, как принятие законов “Об информации, информатизации и защите информации” и “Об участии в международном информационном обмене” (1995 г.), включение в новый Уголовный кодекс Российской Федерации (1996 г.) раздела о преступлениях в сфере компьютерной информации, признание Гражданским кодексом России информации как одного из основных объектов гражданских прав, проведение парламентских слушаний в 1998 и 2000 гг., посвященных проблемам регулирования информационного обмена и отношений по поводу Интернета, появление в структуре головного министерства в области связи комитета по информатизации, а также его последующее переименование в Министерство по связи и информатизации.

В силу отмеченных обстоятельств нами было изначально принято понимание информации как коммуникации в широком смысле. По этой причине телекоммуникационные отношения и законодательство по поводу телекоммуникаций являются частью гораздо более широкой системы отношений: телекоммуникации в такой интерпретации включают в себя все коммуникационные процессы, осуществляемые при посредстве средств и систем электросвязи. Телекоммуникационные отношения, таким образом, с одной стороны, имеют общие характерные черты с иными социальными коммуникационными процессами, с другой — имеют существенную частную специфику, связанную с особенностями обеспечения производства, распространения и потребления информации и коммуникационных услуг в сетях и системах электросвязи.

Информационная среда общества к концу ХХ века превратилась в определяющий фактор политического, социально-экономического и культурного развития. Решения государственных, межрегиональных, международных и глобальных проблем не могут не учитывать состояние информационной среды и ее влияние на все сферы общественной жизни. Глобализация открытых компьютерных и телекоммуникационных сетей, быстрый рост мирового рынка информационных технологий, продуктов и услуг, формирование международного информационного пространства создают предпосылки для нарушения традиционных механизмов обеспечения суверенитета государств, оказывают серьезное воздействие на другие элементы государственности и национальных правовых систем. Растет осознание значения международно-правовых механизмов, повышается роль нравственного компонента в регулировании информационных отношений в обществе, сочетающегося с экономическими и другими методами воздействия на эти отношения. Новые тенденции необходимо учитывать при определении политических задач в части развития информационного законодательства и его отдельных направлений.

Можно выделить следующие проблемы информационного, или коммуникационного, права:

— отсутствие юридических исследований изменения статуса институтов государственности в условиях информационного общества;

— открытость вопроса, будет ли оно являться самостоятельной отраслью права (иметь свой предмет, метод, функции);

— неравномерное развитие отдельных направлений информационного законодательства;

— отсутствие однозначного ответа на ряд принципиальных вопросов (на какую информацию есть права у граждан, каков состав этих прав, как реализовывать эти права).

Последнее связано с необходимостью дальнейшего совершенствования существующей базы информационного законодательства (законы “О средствах массовой информации”, “Об информации, информатизации и защите информации”, “Об участии в международном информационном обмене”), а также с необходимостью принятия новых, частично уже разработанных законов “О телевидении и радиовещании”, “О праве на информацию” (или закон о гласности, который был разработан еще в 1987г.), “Об основах экономических отношений в СМИ”, кроме того, естественно, и собственно телекоммуникационный закон (или закон об электросвязи). Ведь довольно примечательно, что в дополнение к закону “О связи” были приняты законы “О почтовой связи”, “О фельдъегерской связи”, а закона, который бы регулировал отношения в области электросвязи, области, которая охватывает наиболее существенную часть всех связных ресурсов в стране, до сих пор не существует.

Появление и развитие общественных отношений всегда сопровождалось совершенствованием использования информационных потоков. Тем не менее, до сравнительно недавнего времени обсуждение и исследование информационных отношений выпадало из поля зрения ученых. Своим появлением на свет термин “информационные отношения” обязан галопирующему развитию технического прогресса и становлению в экономически развитых странах постиндустриального общества. Введение в повседневную жизнь и в мир управленческих решений компьютерной техники, глобализация и рост значения в обществе системы телекоммуникаций, интенсивное производство и перераспределение идей в наукообразно ориентированных обществах выдвинули на одну из первых ролей информацию как особую производительную силу, вокруг которой замыкается все больше социальных связей. Особое развитие, в этом смысле, социальная активность получила в двух основных на сегодняшний день отраслях информационных отношений: это отношения по поводу машинно-технической информации и массовой информации. Несмотря на общую информационную природу обеих отраслей, они развивались, как и их правовое регулирование, несколько автономно, благодаря тому, что для первой были важны технологические аспекты машинной информации и связи, вопросы обработки, хранения, защиты информации, а для второй — снабжение сведениями общества, оказание благоприятного идеокультурного воздействия, вопросы производства и распространения информации. Однако в настоящее время развитие технологий поставило машинно-техническую информацию в ранг социально значимой (если ранее кажущиеся уже “первобытными” перфокарты и перфоленты имели весьма ограниченный круг применения и были интересны только специалистам, то теперь развитые технологии и программные приложения превратили техническую информацию в мощный информационный источник для человека), поэтому можно говорить о постепенном слиянии этих двух информационных отраслей. Такое слияние ведет и к созданию единой комплексной информационно-правовой отрасли права.

Попытки ученых объединить в одной сфере правового знания накопившиеся материалы уже имеют место (например, работы В.А.Копылова и А.Б. Агапова: см. Копылов В.А. “Информационное право”. М.: Юрист, 1997 г.; Агапов А.Б. “Основы федерального информационного права России”. М.: Экономика, 1995 г.) Однако решение вопросов информационно-правовой теории не настолько просто; оно не дается простым слиянием двух отраслей законодательства.

Самой первой проблемой возникающей отрасли права является проблема ее предмета. Это очень характерно сказывается на решении вопроса о предмете регулирования различных разновидностей информационного законодательства. Так, ученые высказывают мнение, что нужно говорить либо о праве информатики (Карась И.З.), либо о компьютерном праве (Батурин Ю.М.), либо об информационно-компьютерном праве (Грязин И.Н.), либо об информационном праве (Агапов А.Б., Копылов В.А.). Довольно показательно, что с течением времени, ближе к концу века, появляется все больше мнений о необходимости организации именно информационно-правовой отрасли, тогда как 60-70 гг. были насыщены лишь подозрениями в существовании правовой отрасли, регулирующей отношения более технологического порядка. Однако вопрос предмета такой отрасли может показаться формальностью по отношению к вопросу о ее методе.

До сих пор о проблеме самостоятельности компьютерно-правового или информационно-правового метода и вообще о возможности его существования было написано очень немного научных статей. В частности, одной из классических работ, ссылки на которую можно найти почти в любом рассуждении о законодательстве в области информации и информатизации, является работа И.Н. Грязина. В своей статье автор обстоятельно доказывает отсутствие собственного метода какой бы то ни было информационной отрасли, хотя и признает существование информационного законодательства, а также перспективы складывания метода правовой отрасли. (Грязин И.Н. “Информационно-компьютерное право: отрасль права или отрасль законодательства?” / “Ученые записки Тартуского государственного университета”, Вып. 864, 1989 г., с. 20.).

Применительно к возможности проявления в правовой системе государства такой новой отрасли права, Ю.М. Батурин говорит, что сначала необходимо уяснить: 1). Появляются ли здесь новые субъекты общественных отношений или возникают новые разновидности традиционных субъектов? 2). Насколько обновляется сфера общественных отношений, требующих правового урегулирования, и каково ее содержание? 3). Каковы новые объекты общественных отношений, т.е. предметы объективного мира, с которыми связано поведение людей и иных субъектов общественных отношений, составляющее содержание этих отношений? 4). Каковы особенности внешних условий (обстоятельства, факты), которые приводят к возникновению, изменению или прекращению рассматриваемых общественных отношений? — и только после этого ставить вопрос о выделении самостоятельной отрасли права. (Батурин Ю.М. “Проблемы компьютерного права”. М.: Юридическая литература, 1991 г., с. 7.)

Как бы то ни было, нет никаких оснований для того, чтобы проблемы информационного спектра, реально возникающие на практике, могли бы потерять свою актуальность. Наоборот, каждый день их количество увеличивается в геометрической прогрессии, и устойчивость этой тенденции совершенно очевидна. Поэтому признаем ли мы самостоятельность информационно-правовой или какой-либо другой отрасли, или нет — вопрос не такой принципиальный, как необходимость скорейшего правового реагирования на возникающие проблемы и необходимость предотвращения новых. А вот когда мы сможем заявить, что приблизились к этому, вопрос о самостоятельности новой правовой отрасли будет выглядеть гораздо яснее. (Подробнее о тенденциях развития информационно-правовой теории и практики см.: Бачило И.Л. “Компьютерное право. Методология и практика” / “Безопасность информационных технологий”, 1997 г., вып. 2, с. 67-74.)

Представляется, что именно в таком ракурсе — выделения информационного права и права информационного общества — необходимо рассматривать отношения, возникающие в сфере использования телекоммуникаций.

Несмотря на все условности теоретической проблемы определения самостоятельных отраслей права в системе российского права, телекоммуникационное право, право Интернета и другие подобные обозначения самостоятельных правовых отраслей пока не имеют “права на существование”. Такая терминология может использоваться и уже используется, но безотносительно к юридическому анализу соответствующих проблем. Изменение технологической инфраструктуры пока еще не привело к созданию принципиально новой сферы общественных отношений. Проблемы соблюдения авторских прав при использовании глобальных сетей, проблема защиты частной жизни, проблемы электронного документооборота, проблемы применения цифровой подписи в электронных сообщениях и другие остро стоящие сегодня проблемы использования Интернета и иных новейших технологических средств — это не принципиально новые проблемы, а новое звучание старых проблем. Свидетельством тому является даже то, что в приведенном выше перечне мы не увидели ни одного правового термина, который не был бы знаком задолго до технологического скачка 80-90-х гг., но в каждой проблеме добавляется термин, характеризующий ее сетевую специфику, а потому эти проблемы соотносятся с базовыми как частное с общим.

На основе развития современных технологий постепенно формируется новый экономический, политический и социальный тип общества, в котором подавляющая часть валового продукта будет формироваться за счет сектора информационных услуг. Этот тип общества и называется информационным обществом. Хотя традиционные политические структуры определенно будут претерпевать большие изменения, о том, что в обозримом будущем этот новый тип общества сможет обойтись без правовой структуры говорить, по меньшей мере, не совсем справедливо. Именно в таком контексте мы говорим о праве информационного общества, как можно было бы говорить о праве индустриального общества, капиталистическом или социалистическом праве. Таким образом, право информационного общества, во-первых, дело весьма отдаленного будущего; во-вторых, это право есть обозначение специфики всей национальной или международной правовой системы и никак не может являться лишь одной отраслью права в привычном понимании; в-третьих, даже если традиционное понимание права и изменится, то это произойдет отнюдь не только благодаря развитию технологий, а также в силу изменения структуры и содержания общественных отношений, происходящего на этой технологической базе. Сегодняшние ростки общества нового типа не могут принадлежать только одной отрасли права. Это хорошо подтверждается тем, что правовые институты, которые используются при анализе проблем глобальных сетей, принадлежат различным правовым отраслям, а также тем, что разные по своим функциям государственные органы пытаются решать всевозможные сетевые коллизии.

Исходя из сказанного выше можно сделать вывод, что проблемы правового регулирования телекоммуникаций не могут иметь единого правового методологического обеспечения и рассматриваются вместе вовсе не потому, что здесь наблюдается сущностное единство общественных отношений. Так, проблемы “компьютерной преступности” находятся и будут находится в ведении уголовного права, электронная коммерция и платежи — в ведении гражданского и финансового права, распространение общедоступной информации — в ведении авторского права и законодательства о СМИ, национальная идентичность и выборные технологии в Сети — в ведении конституционного права, современные проблемы рынка телефонии, вещания, космической связи по-прежнему будут оставаться в ведении гражданского и административного права.

Однако, принципиально иная картина наблюдается применительно к отдельно взятым проблемам информации. Информационные отношения не являются предметом ни одной из существующих сегодня отраслей права. Законодательство об информации, информатизации, защите информации, а также законодательство о распространении информации посредством СМИ сегодня образуют самостоятельные звенья в классификаторе отраслей российского законодательства.

Представляется возможным выделить некоторые особые черты информационного законодательства:

— информация является целью в информационном праве (здесь термин “информация” приравнивается по смыслу к термину “знания”), тогда как в прочих отраслях “права информационного общества” информация — это средство; например, электронная торговля имеет целью обмен товарами и услугами;

— проблемы информационного права — это проблемы, в появлении которых научно-технический прогресс играл весьма опосредованную роль; источник их находится в феномене массового общества, а не в применении новых технологий; политические, а не технические технологии играют здесь принципиальное значение; по этой причине теоретические истоки нынешних проблем информационного права мы находим не у Шеннона, а у Лебона;

— проблемы, связанные с информационным обменом, в максимальной степени обострились в середине ХХ века — в эру развития эфирного телевидения; они продолжают оставаться наиболее острыми и сегодня; с тех пор лишь некоторые европейские страны обеспечивают себе успех в этом направлении; развитие компьютерной техники и сетевой инфраструктуры, безусловно, способны обогатить проблемную палитру информационного права, но для большей части мира такие проблемы не будут актуальными еще довольно продолжительное время;

— информационное право — право общения, право общественного дискурса;

— особый перечень рассматриваемых проблем: распространение содержания, прайвэси, доминирование контекста (концентрация СМИ); часть этих проблем (прайвеси, порнография и т.д.) действительно обострилась с развитием Сети, но истоки этих проблем лежат не в проблеме телекоммуникации, а в проблеме социальной коммуникации (т.е. проблемы массового общества, массового сознания и т.д.);

— важное практическое значение информационного права как систематической модели воздействия на этот срез общественных отношений состоит в том, что имеется возможность проявить себя в центральной сфере складывающегося информационного общества — в сфере информационных услуг; Россия сильно отстала в области промышленных разработок телекоммуникационных систем, сильно отстает и в области производства программного обеспечения; информационные услуги — это ниша, которую можно заполнить своим влиянием; электронный бизнес, базы специальных данных лишь в слабой степени задействуют информационные возможности глобальных сетей;

— традиционные подходы в правовой науке к этому вопросу годятся лишь для того, чтобы информационные отношения остались в ведении административного права.

Решение многочисленных проблем современного этапа развития информационных отношений, занимающих все большее внимание отечественных и зарубежных законодателей, было бы малопродуктивным при отсутствии более или менее конкретного плана правовой работы над их преодолением. При конструировании такого плана можно отталкиваться либо от совокупности наиболее остро стоящих сегодня проблем информационного поля, либо исходить из существа развития информационных отношений, предваряя, таким образом, появление новых проблем.

Понятие “информационные отношения” пока еще не закрепилось в правовой науке, хотя мы можем встретить в ныне действующем законодательстве множество позывов к этому в виде определения понятий “информация”, “массовая информация”, “информационный обмен”, “информационные процессы”, “информационные продукты” и т.п., поэтому для целей настоящей работы, дабы сузить круг рассматриваемых вопросов, под информационными отношениями мы будем понимать процесс целевого, однозначно осознанного перераспределения в обществе сведений о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления.

Правовое урегулирование информационных отношений подчинено тем же закономерностям, что и урегулирование других видов общественных отношений, с той, однако, разницей, которую определяет особый предмет этих самых отношений. Правовое регулирование приходит на смену регулирования каких-либо отношений с помощью иных социальных норм: моральных, религиозных, технических и др., — в связи с тем, что эти слабо гарантированные и инертные в изменении социальные регуляторы перестают оказывать надлежащее, объективно требуемое обществом регулятивное воздействие, что проявляется в дестабилизации общественных отношений, выражаемой в различных формах причиняемого вреда, после чего право наращивает свой регулятивный массив пропорционально росту такой дестабилизации. Появление и развитие информационного законодательства настолько же адекватно отражает возникшие в обществе проблемы информационного спектра.

Совершенно очевидно, что информационные отношения (в контексте нашего определения этого понятия) повлекли необходимость их правового регулирования вследствие “информационного взрыва”, роста общественного значения информации, что неизбежно может проистекать из такого существенного признака современного информационного обмена как его массовости, когда позитивные, равно как и негативные последствия обычного обмена информацией приобретают особо важное значение, в корне меняющего подход нормотворчества к информационному обмену и вслед за ним — изменяющего и правоприменение.

Этот решающий для правового регулирования информационных отношений признак “массовости” информации необходимо теперь проследить в динамике, т.е. рассмотреть особенности информационного обмена. Стандартный цикл обращения информации можно представить в виде простейшей формулы: “… — создание — распространение — потребление — …”. Широкое правовое регулирование распространения информации вместе с нормами, стимулирующими создание качественной информационной продукции и способствующими воспитанию достойной культуры потребления, составляет основу организационного и правового положения субъектов и правового режима информационного обращения. Подавляющая доля нормативных установлений, как мы увидим далее, касается стадии распространения, потому что именно здесь процесс движения массовой информации и проявляется в полной мере. Тем не менее, и в другие звенья информационного цикла отчасти проникают правовые нормы. В области создания информационной продукции невозможно предусмотреть какие-либо серьезные меры по правовому ограничению ее производства в любом виде, поскольку это справедливо вызовет обвинения в цензуре, именно поэтому контроль за общественной нравственностью, например, вынесен в стадию распространения информации. Однако, хотя здесь в первичной стадии и действует принцип ненаказуемости мыслей, может презюмироваться негативное отношение общества, выраженное в законодательстве, к тому, чтобы иметь цели, скажем, направленные на разжигание расовой розни, а распространение таких идей (материализованное, например, в факте создания соответствующего общественного объединения — ч.5 ст.13 Конституции России) и вовсе запрещается и карается, что, в свою очередь, лишает стимулов создавать такого рода информационную продукцию.

Тем не менее, правовое регулирование присутствует и в этой стадии информационного производства, правда не в виде норм охранительного свойства (о чем мы уже упомянули), а в виде регулятивных норм, способствующих созданию организационных и экономических предпосылок развития и совершенствования информационного производства. В области же информационного потребления введение каких-либо ограничений к действенным результатам, как показывают многочисленные практические примеры, привести не может, и все правовые усилия опять же переносятся на центральную стадию информационного обращения — стадию распространения информации. Однако и здесь нельзя говорить, что регулятивная способность права полностью исключается в информационном потреблении, вопрос состоит лишь в том, что правовые нормы, не способные эффективно воздействовать на характер информационного потребления непосредственно в информационной сфере, могут успешно решать поставленные задачи через призму регулирования других по характеру общественных отношений. В данном случае имеется в виду правовое регулирование в области образования и просвещения как подрастающего поколения, так и общества в целом.

Стадию распространения информации, впитывающую в себя наибольшее количество социальных нормативов, и особенно правовых, можно классифицировать для лучшего восприятия проблем развития информационных процессов по признаку способа распространения, разделив на две автономные группы.

А). Непосредственное распространение, когда создатель информационного продукта, или его интерпретатор, воздействуют на потребителя “напрямую” (сюда можно отнести собственно общение, а также передачу идей в воспитательно-образовательной среде (лекции, прочие коллективные занятия), кроме того, это митинги, театрализованные представления и другие культмассовые мероприятия). Правовым регулированием этот вид распространения потоков информации практически не затронут, т.к. социальной значимости с точки зрения регуляции общественных отношений здесь не находят ввиду относительной локальности, а также невозможности и недопустимости государственного вмешательства.

Б). Опосредованное распространение, когда между создателем инфопродукта (или интерпретатором) и потребителем стоит механизм (система механизмов), или иное средство фиксации и передачи информации, наличие которых предопределяет массовость таких информационных отношений, повышенную степень влиятельности этих информационных продуктов. Историческое развитие технологий распространения информации наглядно показывает рост массовости информационного обмена, а, следовательно, и значимости информации в обществе, что в свою очередь, как мы говорили выше, является индикатором необходимости правового урегулирования. Так, можно выделить следующие стадии технологического совершенствования распространения информации в опосредованном его варианте: 1) распространение посредством фиксации статического блока информации, расположенного в местах больших скоплений людей (например, Законы 12 таблиц на центральной площади Древнего Рима, приказы феодалов и первые новостные бюллетени на столбах торговых площадей); 2) распространение информации посредством книг, сначала — рукописных свитков, а позже и печатных книг (распространяются среди узкого круга людей — например, среди представителей духовенства, — либо концентрируются в библиотеках); 3) распространение газет и журналов (начиная с мелкой розничной продажи, а затем и распространение по подписке); 4) с ХХ века начинается высокотехнологическое распространение информации на базе использования электромагнитных явлений и механизмов, преобразующих электромагнитные сигналы в воспринимаемую человеком форму: а) радио и телевидение (распространение общей по характеру информации в “каждый дом”), б) сетевая компьютерная техника (распространение любой индивидуальной информации для каждого потребителя); сюда же мы относим и различные промежуточные разновидности технологий распространения информации, вытекающих из форм а) и б), — имеется в виду спутниковое и кабельное цифровое телевидение и радио и пр.

Таким образом, происходит совершенствование технологий и методик распространения информации, причем необходимо отметить, что наблюдается не замена предыдущей формы распространения информации более новой, а их “наслаивание”, хотя и с некоторой потерей позиций ранних форм распространения.

Перечисленные виды распространения информации необходимым образом определяют специфику ее потребления конечным пользователем, поэтому организация нормативных усилий законодателя в русле этих разновидностей распространения и может дать наиболее адекватный и оптимальный вариант правового регулирования информационных отношений. Для того чтобы проиллюстрировать возможности такого подхода, рассмотрим его более предметно в следующем разделе.

История правового регулирования информационных отношений во многом не совпадает с историей развития технологий распространения информации, поскольку информационные отношения воспринимались только лишь в контексте иных общественных отношений, и информационные отношения совсем не рассматривались в качестве самостоятельного объекта правового регулирования. Так, о связи категорий информации и права вспоминали, например, при рассмотрении отношений по поводу защиты чести и достоинства (при правонарушениях в виде клеветы и оскорбления), отношений по поводу государственной или личной безопасности, при необходимости защиты “охраняемой законом тайны” (секретных или конфиденциальных сведений), т.е. при различного рода грубых нарушениях информационного обмена, составляющих, хотя и довольно важную, но совсем не большую часть необходимого правового регулирования. Тем не менее, с некоторых пор законодатель обратил внимание и на собственно информационные отношения, сделав их самостоятельным предметом правового регулирования (законы “О средствах массовой информации”, “Об информации, информатизации и защите информации”, “Об участии в международном информационном обмене”).

Основная канва динамики развития информационных отношений, по крайней мере трех последних десятилетий, выразилась в становлении двух основных отраслей информационных отношений: это отношения по поводу машинно-технической информации (обрабатываемой ЭВМ) и массовой информации (предоставляемой СМИ). Несмотря на общую информационную природу отраслей, они развивались, как и их регулирование, несколько автономно друг от друга, благодаря тому, что первому направлению были важны технологические аспекты машинной информации и связи, вопросы обработки, хранения, защиты информации, а второму — полноценное снабжение сведениями общества, оказание благоприятного социокультурного воздействия, вопросы производства и распространения информации. Однако в настоящее время развитие компьютерных технологий и их массовое внедрение в обыденную жизнь человека поставило машинно-техническую информацию в ранг социально значимой, поэтому сегодня можно говорить о постепенном слиянии этих двух информационных отраслей в единую сферу правового знания. Кроме того, в связи с повышением значимости информационного обмена, информационное законодательство начнет втягивать в себя и нормы иного рода общественных отношений, несущих в себе информационную составляющую (если иметь в виду хотя бы те же отношения по поводу защиты чести и достоинства, отношения по поводу защиты личной и государственной безопасности), которые приобретут в этом системном единстве информационного законодательства качественно новое юридическое звучание.

Перейдем к рассмотрению специфики перспективного планирования нормативно-правовых мер, направленных на решение современных проблем информационной сферы. Решающее значение в урегулировании информационных отношений приобретает признак массовости информации, который в динамическом выражении, т.е. в процессе информационного обращения, полностью раскрывается в стадии распространения информации, причем непосредственное распространение (группа А, см. выше) практически исключает правовое регулирование, поэтому далее мы будем говорить лишь об опосредованном распространении, регулирование которого и определяет эффективность решения целого спектра проблем информационного плана, поскольку именно здесь раскрывается существо информационных отношений и их место в общественном развитии. Негативные проявления массового информационного обмена, начиная с непропорционального ценностного смещения в обществе, приводящего к социальным антагонизмам, и заканчивая отдельными случаями диффамации и посягательствами на тайну частной жизни граждан, могут ликвидироваться как механизмами гражданского общества, так и прямым регулятивным государственным вмешательством. Поскольку об эффективности первого способа для российской действительности говорить еще преждевременно, следует преимущественно уделять внимание совершенствованию механизмов правового воздействия на процесс информационного обмена.

Для того чтобы должным образом систематизировать все виды форм распространения информации для целей дальнейшего рассмотрения, абстрагируемся от понятий “средства массовой информации”, “средства массовой коммуникации” и проч., а будем употреблять термин “информационные средства”, т.е. средства, дающие наиболее мощные потоки информации, потребляемой в обществе; средства, определяющие массовость информации. Конкретная правовая модель, закрепляющая место информационных средств в обществе, вытекает из совмещения особенностей исторически сложившегося технологического типа распространения информации для каждого вида информационных средств с основными вопросами социального взаимодействия таким образом распространяемой информации с политической, экономической и культурной сферой отношений. Классификация правовых моделей регулирования информационных средств, выстроенная по убыванию общесоциальной значимости (показана ниже), иллюстрируется на примере наиболее ярких социальных признаков потребления информации каждого информационного средства, которые и определяют специфический тон правового регулирования каждого типа распространения информации.

1-я категория: телевидение и радио. Их специфика обусловлена следующими факторами:

— ограниченность частот передачи теле- и радиосигналов для наиболее массовых в настоящее время технологий передачи (имеются в виду станции наземного вещания);

— эффект присутствия (вызывающий у потребителя повышенную эмоциональную напряженность, развивающий психологическую восприимчивость);

— некритичность восприятия (интенсивный информационный поток, за течением которого необходимо постоянно следить потребителю, не оставляет времени для анализа, что повышает его внушаемость, подавляет волю телезрителя или радиослушателя);

— распространение сведений осуществляется преимущественно за счет широкой сети первичных пользователей (т.е. интенсивное распространение, в отличие от экстенсивного — определяемого возможностью многократного использования разными людьми одного и того же информационного массива);

— ведущая роль в осведомлении граждан о фактах, событиях и т.д.

2-я категория: компьютеры, подключенные к глобальным и локальным информационным сетям:

— возможность выбора потребителем информации, практически неограниченной по тематике и объему (истинная демократичность; возникает проблема излишнего потребления пользователем социально нейтральной или социально вредной продукции, что решается, в частности, созданием социально ориентированных поисковых систем; также довольно остро стоит проблема защиты авторских прав, защиты специальных сведений);

— связь в компьютерных сетях может быть двусторонней (когда сам потребитель одновременно является распространителем, создавая свои странички в сети, рассылая электронную почту);

— перспектива занятия первого места в распространении информации в обществе;

— одновременное включение преимуществ и недостатков первой категории (если мы имеем дело с трансляцией по сети теле- и радиопродукции).

(Необходимость правового регулирования иных видов распространения информации, проистекающих тем или иным образом из 1 и 2 категорий, будет зависеть от темпов технологической конвергенции, масштабность которой в сегодняшней России вызывает некоторые сомнения, и, тем не менее, можно говорить, что базовые социальные признаки этих категорий, вызывающие к необходимости правовое регулирование, окажутся верными и для новых форм распространения информации: цифровое кабельное, компьютерное, спутниковое телевидение и радио).

3-я категория: печатная пресса (газеты, журналы, альманахи и т.п.):

— отсутствие технологических ограничений распространения информации, относительная простота и дешевизна такого информационного производства и распространения (приводит к реализации подлинного плюрализма мнений; проявляется большая лояльность при подаче информации, когда можно остановиться и проанализировать полученные данные);

— наличие наибольшего выражения признака т.н. “внешнего плюрализма”, когда пресса представляется плюралистически пропорциональной в обществе, только если брать весь объем издаваемых в России газет и журналов, а не одно или несколько изданий, которые ежедневно потребляет единичный читатель;

— ориентация газет на повышенное содержание новостных материалов в основном с общественно-политической окраской (формирование общественного мнения; особое внимание уделяется механизму — как и какие события освещать, а также может иметь значение и вопрос в связи с чем это делать);

— характер распространения сведений — смешанный (совмещение интенсивного и экстенсивного методов распространения, т.е. хотя массовость и достигается широкой сетью потребителей, реализуется также и в возможности многоразового потребления одних и тех же сведений).

4-я категория: кино- и видеопродукция, книги, компакт-диски, аудиокассеты и т.п. (т.е. объект, заключающий в себе информационный продукт, во-первых, связанный с трудоемкими затратами на изготовление, и, во-вторых, распространяемый посредством емких, передвигаемых материальных носителей):

— создание такой продукции связано, как правило, с творчеством (углубленная смысловая содержательность материалов, ориентация на социокультурную идейную сферу);

— необходимость защиты такого рода творческой продукции от посягательств “массовой культуры” (такая необходимость возникает вовсе не из того, что “массовая культура” пользуется большим спросом у граждан, а потому, что объем “китча”, заполоняющий информационное пространство, в силу своей низкой ресурсной требовательности гораздо больше объема такой творческой продукции);

— продукция такого рода является системной базой идей, мыслей, представлений для первых трех категорий (не только в том смысле, что эти материалы, например, просто используются в телепередаче, а в том, что они задают вектор мышлению создателей соответствующей продукции тех категорий);

— сообразно особенностям своих материальных носителей испытывают как недостатки, так и преимущества первых категорий информационных источников;

— акцент в распространении делается на экстенсивность (рассчитаны на возможное повторное восприятие — хотя в большинстве случаев тем же человеком, что частично нивелирует массовость, которая, с другой стороны, компенсируется интенсивным распространением, — что способствует фундаментальности, более глубокому усвоению, анализу).

5-я категория: рекламные, пропагандистские, агитационные и прочие плакаты, стенды, календари и другие изображения и тексты (например, наружная реклама на автобусах), т.е. “мертвая картинка”, а также информационные табло, “бегущая строка” и т.п.:

— располагаются преимущественно в местах больших скоплений людей (проблема с выделением специальных мест для этого, проблема близкого расположения таких информационных средств со специфическим содержанием к школам, детским садам, церквям и др.);

— распространение сведений только интенсивное;

— рассчитаны на восприятие небольшой информационной порции за короткое время, и потому сконструированы так, чтобы оставить глубокий след в сознании человека (следовательно, броскость инфопотока ставит проблему лояльности оставления такого следа в сознании; обычно направлены на то, чтобы внушить что-то потребителю, или содержат побуждение вспомнить, подумать о чем-то и др.).

Именно по таким технологическим видам передачи информации и классифицируется сложный механизм ее опосредованного распространения. И теперь, в зависимости от того, насколько остро в обществе преломляются эти технолого-социальные особенности передачи сигнала, можно рассуждать и о направленности правовых регулятивных усилий.

Если принимать во внимание типологию, изложенную во втором разделе, не вызывает больших трудностей оценка пробелов в российском информационном законодательстве. Так, достаточно полным регулированием располагает только лишь 3-я категория информационных источников — печатная пресса (специальный отраслевой закон “О средствах массовой информации” от 27 декабря 1991 г. № 2124-1), да и та, судя по падающему доверию читателей и депутатской активности последнего времени, нуждается в некоторых коррективах. Отношения в области телевидения и радио регулируется сегодня некоторыми положениями того же закона “О средствах массовой информации”, Постановлением Правительства РФ от 07 декабря 1994 г. №1359 “О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного и радиовещания в Российской Федерации”, другими ведомственными нормативными актами, указами Президента, регулирующими отрывочные положения правового статуса этой категории информационных средств, которые не могут своим количеством заменить всего лишь один закон “О телевидении и радиовещании”, который вот уже десяток лет обсуждается в Государственной Думе, а до нее – в Верховном Совете. Но самое бедственное положение наблюдается с правовым регулированием 2-й категории информационных источников. Регулирует отношения по поводу компьютерной информации “общий смысл” закона “О связи” от 16 февраля 1995 г. №15-ФЗ, три статьи УК, постановление Правительства “Об утверждении положения о лицензировании деятельности в области связи” №642 от 05 июня 1994 г. и несколько приказов Государственного комитета по связи и информатизации, которые никак не подчеркивают информационный характер таких отношений, а регулируют лишь их организационные и технические моменты. Спасти положение здесь может лишь комплексный закон, регулирующий отношения в сфере телекоммуникаций (или электросвязи).

Применительно к 4-й и 5-й категориям можно констатировать, что они не рассматриваются в настоящее время как информационные средства. Кино-, видео-, аудио- и книжная продукция предполагаются в качестве произведений культуры и искусства, спору нет, но остается открытым вопрос, почему игнорируется их значение в информационном обмене в обществе, ведь об этом даже и не упоминается каким-либо образом, например, в законе “О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания в Российской Федерации” от 01 декабря 1995 г. № 191-ФЗ, Постановлении Совета министров РСФСР от 17 апреля 1991 г. №211 “О регулировании издательской деятельности в РСФСР”, Постановлении Правительства от 19 сентября 1995 г. №941 (в ред. Постановления от 13 сентября 1996 г. №1091), утвердившего положение о лицензировании деятельности, связанной с публичным показом кино- и видеофильмов.

Аналогичная ситуация и с 5-й категорией информационных источников: правовые нормы встречаются и в законодательстве о рекламе, и в законодательстве о выборах, но никак не в специализированном для этих целей информационном законодательстве.

Эти законы, необходимость в которых для каждой категории информационных источников совершенно очевидна, в будущем, после их принятия, будут составлять особенную часть информационного законодательства. Наряду с этим, необходимо развивать и другое направление правового регулирования, разрешающее общие для всей информационной сферы проблемы. Речь идет о дальнейшей разработке правовой терминологии и основных понятий, используемых в информационном законодательстве, о проблемах недопустимости цензуры, обеспечения и гарантирования права граждан на информацию, защиты общественной нравственности и культурной идентичности, проблемах обеспечения информационной безопасности и защиты секретных и конфиденциальных сведений, обеспечения “прозрачности” функционирования государственных органов и организаций, в том числе производящих информационную продукцию, и многих других проблемах, составляющих общую часть информационного законодательства. Хотя правовое регулирование такого характера общественных отношений и выражено в Законе РФ “О средствах массовой информации”, Федеральном законе “Об информации, информатизации и защите информации” от 20 февраля 1995 г. №24-ФЗ, Законе “О государственной тайне” от 27 марта 1993 г. №5485-1, Федеральном законе “Об участии в международном информационном обмене” от 04 июля 1996 г. №85-ФЗ и ряде других нормативных актов, все же говорить о последовательности правового регулирования, о четкой системе этих нормативных актов и четкой системе их действия в преломлении информационных проблем общества, наверное, было бы еще преждевременно.