КОММЕНТАРИЙ К ПРОЕКТУ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА РФ “О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН “О СВЯЗИ””

В середине 90-х гг. российский парламент предпринял серию правовых инициатив в области комплексного нормотворчества, которые были рассчитаны на далекую перспективу. Достаточно вспомнить хотя бы Гражданский или Уголовный кодексы. Это было время укрепления основных звеньев государственности, экономики, правовой системы, сложившихся в стране после затяжных и не всегда удачных конституционных и хозяйственных реформ, завершившихся принятием новой Конституции России в 1993 г. Одним из таких основных звеньев является отрасль связи, имеющая в своем составе одну из самых разветвленных в мире хозяйственных инфраструктур, большое количество предприятий и занятых на них работников, широкую сеть научно-исследовательских центров.

Необходимость формирования основных направлений развития данной отрасли экономики была закреплена в 1995 г. в комплексном отраслевом законе Российской Федерации “О связи”. Однако, вслед за определением основных направлений должна была с необходимостью следовать и дальнейшая проработка правоотношений, возникающих по поводу телекоммуникаций. Ведь сформулированный по отмеченным выше причинам довольно абстрактно закон о связи не позволяет сегодня адекватно реагировать на интенсивные изменения телекоммуникационной среды в России и в мире. Большинство ключевых вопросов отрасли решается либо в узковедомственном заадминистрированном порядке, либо не решается вовсе, поскольку отсылки закона о связи, во множестве разбросанные по тесту, не находят опоры в текущем законодательстве, или наоборот, опираются на большое количество подзаконных актов, зачастую противоречащих друг другу. По этой причине, конкретизация закона, приближение правовых механизмов к реальной практике правоотношений в отрасли связи является основным мотивом пересмотра регулятивных конструкций закона о связи. Нельзя обойтись и без учета кардинальных изменений в структуре отношений электросвязи, произошедших в течение нескольких последних лет во всем мире, что вызывает необходимость некоторой, иногда довольно существенной, коррекции самих основных положений закона.

Отрасль связи из обычной обслуживающей, инфраструктурной отрасли национального хозяйства превращается сегодня в опору экономики, поскольку опосредует собой не только привычные и усовершенствованные виды персональной коммуникации, но и начинает служить проводником всех происходящих в обществе социальных, политических и экономических изменений. Речь идет о становлении в настоящее время информационного общества, которое становится вполне реальным образом современного мира. Новые принципы интеллектуализации труда, превращение информации в основной ресурс, а информационных услуг в основной продукт национальной экономики — верное свидетельство развитости современного государства. Без необходимой телекоммуникационной инфраструктуры, в том числе и инфраструктуры отношений (управленческих, хозяйственных, потребительских и т.д.) нельзя будет рассчитывать на интеллектуально-технологический прорыв нашей страны в информационное будущее. Поэтому еже одним мотивом изменения действующего закона становится модернизация основных подходов правового регулирования отношений по поводу телекоммуникаций. Для того, чтобы исключить возможность повторения прежних нормотворческих ошибок при формировании уже нового российского законодательства о связи необходимо предусмотреть более гибкие механизмы регулирования, которые позволяли бы вовремя реагировать на происходящие в практике правоотношений изменения. Иначе по истечении очередного пятилетнего периода можно будет с полным основанием применять те же аргументы о неконкретности и архаичности регулирования, но на этот раз уже к измененному закону о связи. Поэтому установление более гибкой системы правового регулирования, рассчитанной на своевременный учет возможных изменений практики правоотношений в области телекоммуникаций, является еще одной причиной, позволяющей говорить о необходимости изменений действующего закона Российской Федерации “О связи” 1995г.

Предлагаемый комментарий к подготовленному Центром “Право и СМИ” проекту закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации “О связи” строится на основе совмещения постатейного и проблемного комментария. В связи с тем, что изменения и дополнения норм действующего закона имеют место не во всех статьях, собственно постатейный комментарий выглядел бы нелогично. В то же время, усилия экспертов Центра по изменению действующего закона, сконцентрированные на его ключевых регулятивных моментах, были направлены и в сторону корректировки некоторых других, не совсем удачных или устаревших положений, поэтому собственно проблемный комментарий также не сможет раскрыть существа всех содержащихся в законопроекте изменений. Ввиду отмеченных обстоятельств далее будет приведен комментарий, содержащий разъяснения изменений и дополнений проекта закона, с отдельными включениями более развернутых комментариев некоторых основных регулятивных механизмов закона.

Изменения в действующий закон о связи начинаются с корректировки основных терминов, используемых в нормативных конструкциях закона. Определения основных терминов, вводимые в закон с целью исключения неправильного толкования его положений, имеют важное регулятивное значение. Хотя сами определения не содержат каких-либо указаний на права и обязанности сторон правоотношений в области связи, а также не содержат правила поведения, они способны во многом определить содержание правоотношений, задавая определенный смысл понимания норм, в которых используются эти дефиниции. Уровень развития терминологии закона свидетельствует и о качестве механизмов правового регулирования, которые в нем приводятся. Изменения в статье 2, касающиеся основных терминов, отчасти направлены на тривиальное приведение их в соответствие с изменениями российского законодательства (например, определение термина “сертификат соответствия”). Однако большая часть этой статьи представляет собой дополнения, т.е. положения, которые отсутствуют в действующем законе о связи. По характеру таких дополнений можно составить представление о сути изменений в самом тексте законопроекта. Часть нововведений в настоящей статье является проводником принципиально новых механизмов правового регулирования, другая часть имеет комплиментарный характер. К первым относятся такие термины, как “универсальная услуга связи”, “оператор связи со значительной рыночной долей”, “Реестр”, “свидетельство о регистрации” и т.д. Ко второй группе терминов относятся такие как “рынок услуг электросвязи”, “ресурс номеров”, “присоединение сети электросвязи”, “трафик” и т.д. Вторая группа терминов, таким образом, не являясь чем-то новым для существующих правоотношений, выполняет функцию дополнительного гарантирования приведенных в тексте новых или прежних нормативных конструкций. Например, такой термин, как “рынок услуг электросвязи”, которого нет в действующем законе, не только идеологически или понятийно показывает рыночную направленность новых моделей регулирования, но и делает соответствующие нормы более оперативными применительно к регулированию конкретных правоотношений. Отсутствие термина “рынок” в действующем законе говорит о том, что его нормы сконструированы так, что в этом, очевидно, нет необходимости. Такой характер нормативного материала обычно свойствен правовым актам, устанавливающим сугубо административную вертикаль отношений. Это отношения соподчинения. Безусловно, вряд ли можно говорить о том, что законодательство о связи с его регулированием использования ограниченных ресурсов, необходимостью гарантирования надежной работы сетей связи в России и т.д., в полной мере способно впитать диспозитивность, свойственную частному праву. Речь идет несколько об ином: механизмы регулирования отношений в области контроля государства за деятельностью по связи, т.е. в области государственного управления, выполняют только одну из многочисленных задач федерального закона — управленческую, контрольную. Регулирование деятельности субъектов рынка в той мере, в которой это допустимо в соответствии с принципами экономической свободы, является не менее значимой и жизненно важной задачей. Введение, таким образом, ряда новых терминов (“рынок услуг электросвязи”, “территориально ограниченный рынок услуг электросвязи”, “вещественно определенный рынок услуг электросвязи”) повышает экономическую составляющую в новой концепции отношений в области электросвязи.

Далее в статье 4 проекта предлагается изменить норму о характере взаимодействия закона о связи и законодательства о связи в целом с иными отраслями российского законодательства. В редакции действующего закона о связи содержится возможность закрепления отношений в области связи, в том числе принципиальных отношений, в иных федеральных законах и подзаконных актах. Это представляется не совсем корректным. Законодательство о связи в этом случае имеет весьма запутанную и неясную структуру. Так, сегодня действует самостоятельный федеральный закон о почтовой связи, специальная связь регулируется указами Президента, а многие положения, которые должны быть по своему характеру зафиксированы именно в федеральном законе, присутствуют в ведомственных актах, которые к тому же не всегда проходят и процедуру официального опубликования (последнее касается, например, создания системы, поддерживающей проведение оперативно-розыскных мероприятий на сетях электросвязи). Для создания четкой и однозначной системы правового регулирования отношений по поводу телекоммуникаций необходим иной взгляд на вещи. Наиболее приемлемой представляется такая модель соотношения нормативных актов в области связи, при которой все без исключения принципиальные механизмы закрепляются в одном базовом законе, являющемся как бы конституцией отрасли. Отдельные же регулятивные блоки и комплексы норм получают свое развитие не наряду, а на основе положений этого базового закона. Таким законом, естественно, является закон о связи. По этой причине в проекте было предложено изменение нормы действующего закона, касающееся утверждения бесспорного верховенства в иерархии законодательства о связи основного закона о связи, в соответствии с которым принимаются иные нормативные акты о связи. Безусловно, и в этом случае законодательству о связи придется находить точки соприкосновения с федеральными законами и подзаконными актами, регулирующими другие виды деятельности. Однако такой поиск точек соприкосновения будет связан не с включением норм о связи в другие законы, а с конкуренцией законов, что будет предотвращать растаскивание норм об отношениях по поводу связи между другими отраслями российского законодательства и сохранит благодаря этому высокий статус законодательства о связи. Помимо этого, концентрация всех принципиальных механизмов в одном нормативном акте отвечает и методологическим задачам в организации деятельности (в том числе государственного управления) в области связи. Так, рядовой правоприменитель, далеко не всегда имея возможности к отслеживанию и оценке постоянных изменений всего российского законодательства на предмет возможной корректировки норм о связи, будет избавлен от такой необходимости, если законодательство о связи станет четко структурированным на основе одного основного закона — закона о связи. Примеры построения такой жесткой отраслевой модели правового регулирования соответствующих отношений в российской правовой практике уже имеются. Например, налоговое законодательство исключает возможность действия правовых норм, если не имело места изменение норм самого налогового законодательства.

По сложившейся в формировании законодательства о связи традиции большинство норм центрального закона о связи касается регулирования отношений в области электросвязи. Несравненно меньше в законе о связи уделяется внимания почтовой, фельдъегерской, специальной связи. И если все эти виды связи, являясь на сегодняшний день не основными и охватывая намного меньше специфических нормативных конструкций, все же несмотря на это регулируются самостоятельными федеральными законами, то электросвязь по-прежнему продолжает регулироваться общим для всех видов связи законом. Таким образом, сегодняшний вариант построения законодательства о связи, когда из закона, регулирующего. по сути, отношения в области электросвязи, делаются небольшие исключения для иных видов связи, по крайней мере не совсем логичен. Поэтому для восстановления логики организации нормативного материала требуется формирование отдельного закона о связи, общего для всех видов связи, а также создание самостоятельного закона об электросвязи или телекоммуникациях, что является общим местом во всех развитых в телекоммуникационном отношении государствах.

В проекте изменений и дополнений действующего закона о связи предлагается статью 5 о принципах деятельности в области связи дополнить принципом открытости деятельности органов государственной власти в области связи. Для осуществления государственного регулирования в любой отрасли национальной экономики как для публичной по своему характеру деятельности этот принцип очевиден. Исключения могут быть оправданы лишь в отношении деятельности органов охраны правопорядка, безопасности и обороны. Однако работа центральных органов, не говоря уже о региональных подразделениях федеральных органов власти в области связи, отнюдь не характеризуется открытостью в плане контакта с общественностью. Между тем, успешное выполнение своих функций органами регулирования связи в Российской Федерации неотделимо от плотной работы как с предприятиями связи, так и с населением. Реализация принципа открытости деятельности видится авторам проекта в серии мероприятий, направленных на создание специального ведомственного подразделения, отвечающего за работу с обращениями граждан и организаций, на разъяснения принимаемых инициатив центрального регулирующего органа связи, организацию консультаций по проблемам правоприменения законодательства о связи и т.д. Такая часть аппарата федерального министерства как пресс-служба, функционирующая в настоящее время при Минсвязи, является несомненным завоеванием в свете управленческих традиций отрасли. Однако вряд ли этого может быть достаточно для полноценной работы в направлении действительной открытости управления отраслью. Многие инициативы, просьбы и ожидания населения и операторов связи остаются без должного внимания, деятельность региональных естественных монополистов для федерального ведомства находится практически вне критики, о работе над проектами отдельных нормативных актов известно лишь узкому кругу служащих, а не всем заинтересованным сторонам, в силу чего многие нормативные акты устаревают уже при вступлении в силу.

Довольно большой комплекс изменений предусмотрен в законопроекте в связи с изменением системы построения сетей связи в Российской Федерации и корректировкой принципов их взаимодействия. Действующий закон о связи предусматривает наличие взаимоувязанной сети связи Российской Федерации, сеть связи общего пользования, ведомственные и выделенные сети связи физических и юридических лиц, а также сети связи для нужд управления, обороны, безопасности и охраны правопорядка. Такая классификация сетей связи имеет двоякое основание. С одной стороны — это взаимоувязанность и выделенность сетей связи, что, видимо, должно свидетельствовать об особом порядке управления взаимоувязанной сетью связи, а также о специальных процедурах присоединения сетей связи. С другой стороны — это деление сетей по организационно-функциональному принципу: сети связи для предоставления услуг общественности, корпоративные и ведомственные сети связи, а также специализированные сети связи. В проекте, который готовится в настоящее время под эгидой Минсвязи, эти два принципа классификации разведены, ввиду чего количество типов сетей связи увеличилось вдвое, а их типология стала менее ясной. Решая проблему определения оптимальной структуры построения сетей связи, которая модернизировала бы классификацию действующего закона по двоякому критерию (что не верно с точки зрения логики и нисколько не способствует нивелировке условности любой классификации) и сделала бы систему сетей связи более простой и ясной, чем в проекте Минсвязи (что требуется в связи с целями правового регулирования), был сформирован новый подход к построению сетевой инфраструктуры. Критерием выделения категорий сетей связи послужил организационно-функциональный критерий, который имеет место и в действующем законе. Классификация сетей связи по второму критерию в проекте была ликвидирована. Естественно, нельзя говорить о том, что при такой модели полностью разрываются организационные связи между собственниками различных сетей связи в Российской Федерации. Требования по поддержанию совместной работы всех сетей связи в стране не только не ликвидируются, но даже напротив — подчеркивается их принципиальное значение с помощью выделения в проекте закона целого ряда положений, посвященных правилам присоединения сетей связи. Однако в классификации сетей связи, в определении их основных категорий, правила присоединения играют второстепенную роль, поскольку выполняют качественно иную задачу.

Таким образом, в проекте закона предусматриваются следующие категории сетей связи, классифицируемые по организационно-функциональному принципу: сети связи общего пользования, корпоративные и ведомственные сети связи, а также сети связи специального назначения. Сети связи общего пользования в соответствии со своим организационно-функциональным статусом предназначены для оказания услуг связи любому физическому или юридическому лицу. В целях гарантирования действительности этого положения в статье 7 проекта закона предусматривается ряд требований и обязанностей операторов связи и регулирующих органов. В частности, в связи с необходимостью гарантирования общедоступности отдельных наиболее социально значимых услуг связи содержится положение, согласно которому любой оператор сетей связи общего пользования может быть наделен обязанностью оказания универсальных услуг связи. Развернутое обоснование этого требования было приведено ранее в настоящей книге в стратегии развития телекоммуникаций в России, предваряющей законопроект. В то же время вряд ли может быть признано обоснованным положение законопроекта Минсвязи, согласно которому любой оператор не только может быть наделен такой обязанностью, но и должен будет оказывать универсальные услуги изначально. Представляется, что не во всех случаях в предоставлении универсальных услуг связи будет необходимость, но самое главное, далеко не во всех случаях у оператора сети связи общего пользования будет такая возможность. Даже если став оператором сети связи общего пользования он и сможет технически обеспечить оказание универсальных услуг, его финансовые возможности, скорее всего, на практике окажутся слишком ограниченными для этого. По этой причине в законопроекте предполагается отказаться от наделения обязанностью оказывать универсальные услуги каждого такого оператора и предусмотреть до возложения такой обязанности проведение урегулированной и прозрачной процедуры тщательной оценки готовности операторов связи к оказанию универсальных услуг. Другой гарантией выполнения требований, определяемых статусом сети связи общего пользования, является обязанность четкого соблюдения операторами соответствующих сетей связи любых нормативно-технических требований, в том числе и требований по присоединению сетей.

Корпоративные и ведомственные сети связи, рассматриваемые в статье 8 проекта, предназначены для реализации функций юридических лиц и органов государственной власти, для выполнения которых эти юридические лица и государственные органы и были созданы. Сети связи специального назначения, рассматриваемые в статье 9, предназначены для обеспечения нужд обороны, безопасности и охраны правопорядка в Российской Федерации, а также для обеспечения специальных нужд государственного управления. В настоящее время закрепилась практика возмездного оказания услуг связи операторами, сети которых для этого не предназначены. В связи с этим, в целях воспрепятствования злоупотреблению такими операторами своим несколько более выгодным положением в сравнении с операторами сетей связи общего пользования (например, применительно к обязанности оказания универсальных услуг) в статье 10 законопроекта предусматривается специальное положение. Согласно ч.1 ст.10 возмездное оказание услуг связи операторами корпоративных и ведомственных сетей, сетей связи специального назначения и других сетей связи, не относящихся к сетям связи общего пользования, допускается только в случае, если доходы от предоставления возмездных услуг незначительны для данного территориально ограниченного или вещественно определенного рынка услуг связи.

Следующая статья законопроекта посвящена, как может показаться на первый взгляд, восстановлению в правах пресловутой взаимоувзанности. Однако, на самом деле, отделенная от классификации категорий сетей связи статьей 10, она посвящена созданию правовых основ реализации взаимодействия сетей связи в России безотносительно к типологии сетей. Статья 11 выполняет самостоятельную функцию поддержания устойчивости работы всех сетей связи и, главным образом, сетей связи общего пользования. Реализация взаимодействия сетей связи представляет собой комплекс мер по организационной и технологической координации работы сетей связи. Выполнение этого требования предполагается только на основаниях и в порядке, предусмотренном проектом закона для присоединения сетей связи (статьи 29-31). Действующий в настоящее время порядок, предусмотренный рядом подзаконных актов (например, Постановление Правительства от 19 октября 1996 г. №1254 “Об утверждении правил присоединения ведомственных и выделенных сетей связи к сети связи общего пользования”), не удовлетворяет целому ряду уже существующих или без того очевидных правил, в том числе правил справедливой конкуренции операторов связи, определенности и прозрачности процедур присоединения и т.д. Благодаря этому многие альтернативные операторы связи и эксперты склонны видеть в принципе взаимоувязанности действующего закона не больше чем “кормушку” для чиновников и способ препятствования региональными монополистами выходу на рынок новых операторов связи.

В комментируемом законопроекте содержится новая статья 14 о регулировании использования средств связи в Российской Федерации. Необходимость ее введения в ткань закона связана с тем, что действующий закон не знает самостоятельного блока норм, который бы сформулировал направленность государственного регулирования в процессе использования средств связи. Хотя сами требования по использованию средств связи имеют место и в самом действующем законе, будучи разбросанными по тексту, и во множестве представлены в подзаконных нормативных актах, правовые основы этого ключевого элемента деятельности операторов и потребителей услуг связи отсутствуют. В связи с этим в проекте устанавливается общий принцип использования средств связи, согласно которому порядок использования средств связи в Российской Федерации определяется их владельцами, за исключением установленных российским законодательством случаев. Такая норма свидетельствует о свободе потребителя как о приоритете и ориентире в регулировании отношений в области связи, но вместе с тем, устанавливаются гарантии, при отсутствии которых потребительская свобода лишается смысла. Эти гарантии связаны с необходимостью обеспечения скоординированной работы средств связи, которые могут влиять на качество связи при бесконтрольном использовании, и предотвращения возможности нанесения использованием средств связи вреда жизни и здоровью и другим интересам пользователей услуг связи. Перечень основных мер, направленных на обеспечение таких гарантий, также приводится в статье, предшествуя раскрытию содержания системы государственного регулирования, имеющейся в законе и актах подзаконного регулирования. Так, согласно положениям статьи, государственное регулирование использования средств связи включает меры по обеспечению электромагнитной совместимости радиоэлектронных средств, сертификации средств связи, услуг связи и средств измерения электросвязи, определению порядка использования ограниченных ресурсов телефонных номеров на сетях связи общего пользования, определению правил ввоза из-за границы и вывоза за границу отдельных видов средств связи, пресечению возможности незаконного использования средств связи, а также других мер, установленных российским законодательством.

Статья 15 законопроекта предполагает ряд изменений в отношении государственного регулирования радиочастотного спектра. В этой статье предусматривается три принципиальных дополнения к действующему закону: необходимость ведения Реестра радиочастот Российской Федерации с гарантиями его открытости для ознакомления заинтересованными лицами, введение принципов присвоения радиочастот и утверждение принципа возмездного использования радиочастотного спектра в Российской Федерации. Первое дополнение, то есть введение системы норм о порядке организации и ведения Реестра радиочастот, вводится в текст статьи с целью повышения эффективности и определенности в государственном управлении в этой области. Системный характер Реестра, а также прозрачность Реестра и его изменений призваны предотвратить возможности несправедливого распределения частот, повысить эффективность использования радиочастотного спектра, дать возможность предприятиям связи и регулирующим органам планировать свою деятельность на рынках услуг связи. Положениями статьи предусматриваются требования о порядке ведения Реестра. По сложившейся в законодательстве о связи традиции любые процедуры регулируются на подзаконном уровне, в то время как закон закрепляет лишь общие нормы о принципах, правах и обязанностях субъектов правоотношений в области связи. Однако такой характер формирования законодательства вовсе не является правилом. Главное требование к закреплению в законе каких-либо норм — это их принципиальный характер для регулируемого круга правоотношений. Требование, согласно которому в законе должны быть представлены лишь материальные нормы, несуразно и рассчитано, скорее всего, на то, чтобы управлять действием закона посредством развивающего его текущего законодательства. Существуют не только законы, в которых присутствуют процедурные нормы (что становится общим местом для нормативных актов, принимаемых для действительного и эффективного регулирования), но также целые процессуальные кодексы, и, более того, даже в российской Конституции присутствуют нормы, регулирующие отдельные процедуры (например, порядок формирования высших органов государственной власти). По этой причине сложившаяся традиция законодательства о связи, заключающаяся в том, что любые процедуры регулируются на уровне постановлений правительства или ведомственных актов, нуждается в скорейшем преодолении. Любая принципиальная процедура, к которым относится порядок формирования и ведения Реестра, должна иметь конкретную правовую основу в законе о связи.

В комментируемой статье также предусмотрены гарантии открытости Реестра радиочастот, опираясь на которые операторы связи и другие заинтересованные субъекты могут в любое время обращаться к информации, содержащейся в Реестре, без объяснения причин своего интереса. Так, в частности, предусматривается необходимость опубликования Реестра и опубликования любых его изменений, а также регулируется порядок работы с запросами заинтересованных сторон об информации, включенной в Реестр радиочастот. Помимо собственно Реестра радиочастот законопроектом планируется введение Реестра частот, используемых или планируемых к использованию для целей телевизионного вещания, радиовещания и вещания дополнительной информации. Такой Реестр в связи с необходимостью отражения специфического государственного регулирования в области телерадиовещания выделяется в самостоятельный документ, по поводу которого предусматривается серия особых норм в законе о связи.

Некоторая корректировка предусматривается в проекте закона в отношении статей об управлении сетями связи при чрезвычайных ситуациях и в условиях чрезвычайного положения — статья 16 проекта, а также применительно к статье, регулирующей взаимодействие операторов связи органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность — статья 17. Изменения обеих статей имеют общую логику, суть которой состоит в ликвидации некорректного понимания действующим законом особенностей правовой защиты физических и юридических лиц при осуществлении чрезвычайных и оперативно-розыскных мероприятий. Законодательство любого развитого государства предполагает соблюдение ряда принципов и традиций правотворчества и правоприменения. Один из таких принципов свидетельствует: чем больше допустима правом возможность наступления на конституционные права и свободы человека и гражданина — тем выше в иерархии правовых норм стоят соответствующие юридические механизмы и процедуры. Поскольку злоупотребления при осуществлении чрезвычайных и оперативно-розыскных мероприятий государственными органами и должностными лицами могут повлечь существенные нарушения основных прав и свобод, решение о порядке проведения таких мероприятий не может приниматься на уровне ведомственных инструкций и приказов. По этой причине регулирование порядка приостановления работы сетей связи при чрезвычайных ситуациях и регулирование особенностей взаимоотношений операторов связи и органов, осуществляющих оперативно-розыскные мероприятия, выносится на уровень закона.

В статье 18 проекта закона предусматривается установление принципиально нового подхода к лицензированию деятельности в области связи. Признанное в настоящее время правило законодательства о связи, в соответствии с которым необходимо осуществлять лицензирование любого вида деятельности в области связи, безнадежно устарело. Действующие лицензионные правила осложняют работу операторам связи, которые, осваивая новые виды деятельности, обязаны получать новые разрешения, что само по себе сильно тормозит развитие новых рынков телекоммуникаций в России. Это также осложняет работу и государственным ведомствам, которые утопают в никому не нужных бумагах и не способны осуществлять действенное управление и контроль в тех областях деятельности по связи, где это действительно необходимо. В российском законе о лицензировании 1998 г. справедливо отмечается, что лицензирование, как одна из самых жестких форм государственного контроля, имеет смысл лишь тогда, когда иные механизмы контроля неприменимы или крайне неэффективны. В законопроекте предлагается в связи с этим дифференцированный подход к контролю за деятельностью субъектов на рынке связи. Полностью отказываться от необходимости лицензирования некоторых видов деятельности в области связи недопустимо. Общепризнанным для мировой практики является лицензирование деятельности в области связи, которая основана на использовании ограниченных ресурсов (радиочастоты и ресурсы номеров), связана с необходимостью гарантирования функциональности инфраструктуры связи, а также представляет особый интерес для специального государственного управления и контроля по некоторым другим причинам. В связи с изложенным выше в законопроекте решено было ограничить сферу лицензируемой деятельности в области связи тремя позициями: деятельность в области связи, основанная на использовании радиочастот и на использовании ограниченных ресурсов телефонных номеров, а также деятельность по предоставлению универсальных услуг связи.

Первые два вида деятельности выделены в перечне лицензируемых видов деятельности в области связи по причине необходимости государственного контроля за использованием ограниченных ресурсов, а предоставление универсальных услуг было причислено к таким видам деятельности в связи с необходимостью дополнительного гарантирования прав и интересов населения при оказании общедоступных услуг связи. Нормы о лицензирование деятельности по оказанию универсальных услуг развиваются далее в тексте закона в статье 35, где предусматривается конкретный порядок выдачи лицензии для этого вида деятельности. Поскольку в проекте закона предусматривается осуществление универсальных услуг за счет наиболее способных к этому операторов сетей связи общего пользования на региональных рынках услуг связи, а не за счет бюджетных средств или каких-либо иных фондов, постольку не всегда можно рассчитывать на инициативу самих операторов. По этой причине в проекте предусматривается ряд правовых механизмов по стимулированию принятия операторами на себя обязанностей по универсальному обслуживанию, минимизации возможного ущерба операторам связи, населению и региональным рынкам услуг связи в целом. В частности, для защиты потребителей вводится механизм лицензирования и лицензионного контроля, для защиты операторов связи предусматривается тщательный предварительный анализ регулирующим органом местных рынков услуг и финансового и технического состояния операторов связи для возложения обязанности на тех из них, кто, с одной стороны, способен оказывать универсальные услуги в нужном объеме, а с другой — будет претерпевать при этом минимальные относительные убытки.

Вместе с тем, необходимо добавить, что при правильной разработке экономической стратегии работы оператора связи на местном рынке предприятия могут и выиграть от оказания универсальных услуг. Универсальные услуги представляют собой лишь набор базовых услуг доступа, поэтому, обеспечив предоставление этих услуг (причем, при поддержке государства), оператор может развивать на имеющейся основе широкую инфраструктуру дополнительных сервисов, что не всегда будет одинаково доступно его конкурентам на местных рынках. Учитывая эту возможную привлекательность рынка универсальных услуг, которая будет иметь место от случая к случаю в зависимости от развития инфраструктуры связи в регионе, доходов местных операторов и других обстоятельств, которые невозможно предусмотреть в законе, в статье 35 предусмотрена возможность проведения конкурса на оказание универсальных услуг. Если же на конкретном рынке услуг связи будут превалировать негативные обстоятельства, которые не будут позволять операторам находить выгоду во владении лицензией на оказание универсальных услуг, могут быть применены механизмы государственного стимулирования оказания универсальных услуг. Возможность для применения таких механизмов содержится в статье 18, предусматривающей для операторов связи, оказывающих универсальные услуги, особые льготы и преимущества.

Таким образом, перечень лицензируемых видов деятельности в области связи ограничивается деятельностью, связанной с использованием ограниченных ресурсов радиочастот и номеров, а также с предоставлением универсальных услуг. В остальном имеет место государственное управление и контроль, которые осуществляются с помощью механизмов регистрации операторов связи. Выдача свидетельств о государственной регистрации сопряжена со значительно меньшим количеством формальных моментов, что повышает оперативность в деятельности новых субъектов рынка связи и в деятельности регулирующих государственных органов. Для получения свидетельства о регистрации необходимо лишь предъявить перечень определенных в законе документов, после чего оператор связи ставится на учет в регулирующем органе связи, который с этого момента вправе осуществлять контроль за соблюдением в деятельности оператора всех требований законодательства о связи и по всему фронту своих регулирующих и контрольных полномочий.

В проекте закона предусматривается регистрация деятельности оператора, а не регистрация оператора (что могло бы показаться более логичным) по следующим причинам. Во-первых, при введении регистрации субъекта, а не деятельности, основное внимание при осуществлении государственного контроля уделяется изменениям в статусе субъекта, а не проявлениям его активности на рынке (например, регистрация юридического лица, регистрация средства массовой информации). В этом смысле регулирование направляется на формальный конструкт, юридическую фикцию (юридическое лицо и СМИ), а не коррекцию негативных моментов деятельности субъекта. По этой причине оператор связи, являющийся реальным лицом, а не формальным конструктом, имеет значение для контроля в области связи лишь постольку, поскольку осуществляет деятельность, способную приносить пользу или вред его конкурентам или потребителям, а изменения в его организационном статусе для управления деятельностью по связи не является столь принципиальными. Так, если бы был важен именно статус оператора, а не его деятельность, не было бы необходимости (при выдаче ему разрешения на осуществление деятельности по связи) в проверке используемых им средств и систем связи, услуг, которые он предполагает оказывать. Во-вторых, в проект вводится регистрация деятельности, а не регистрация субъекта с целью предотвращения организационного разрыва государственного регулирования в области связи. Несмотря на установление различных моделей выражения согласия государства (лицензионной и регистрационной) на начало деятельности оператора связи, контроль за деятельностью в области связи должен быть единым, хотя и с учетом специфики этих двух основных типов деятельности в области связи.

Следующим важным дополнением является утверждение нормы о том, что каждый оператор должен иметь минимум разрешений о деятельности в области связи. Гипотетическое максимальное количество таких разрешений в соответствии с проектом — четыре, когда оператор в своей деятельности по связи осуществляет все три вида лицензируемых видов деятельности, на каждый из которых выдается отдельная лицензия, и, кроме того, имеет необходимое для любого оператора связи свидетельство о регистрации. Свидетельство, таким образом, является первым и наиболее общим документом, характеризующим оператора как субъекта правоотношений, выступающего активной стороной на рынке связи. Такая модель государственного контроля за деятельностью в области связи в целом соответствует европейской и общемировой практике сочетания выдачи общих и индивидуальных лицензии на деятельность по связи.

В дополнение можно сказать, что в сравнении с нынешней ситуацией, введение подобного регулятивного механизма позволит в значительной мере упростить делопроизводство органов государственного управления и контроля в области связи и повысить эффективность их работы. Это тем более важно в связи с тем, что основные контрольные ресурсы государства при действии этого механизма переносятся не на начальную стадию деятельности оператора, когда у него и без формальных препон (показательно срабатывающих в настоящее время) довольно много сложностей при выходе на рынок, а на стадию развития его активной деятельности, когда оператор на имеющейся базе, проверенной при регистрации, начинает развивать сетевую инфраструктуру и инфраструктуру отношений со своими рыночными конкурентами и потребителями. Именно на этом этапе требуется внимание контрольных органов к соблюдению оператором правил использования на новых вводимых в действие сетях связи сертифицированного оборудования, соблюдению требований по качеству связи и т.д. В совокупности эти виды контроля должны на практике обеспечиваться более динамичной работой Госсвязьнадзора, МАПа и других органов, наделенных правом применять жесткие административные санкции к нарушителям.

Кроме этого, в комментируемую статью законопроекта введены нормы, обеспечивающие надежную работу изложенного выше механизма лицензирования и регистрации деятельности в области связи. Имеют место изменения и дополнения — от чисто терминологических, которые корректируют положения действующего закона лишь в связи с изменениями российского законодательства, до концептуальных. К числу последних дополнений относится преимущественная конкурсная модель выдачи лицензий на деятельность в области связи. В силу того, что согласно законопроекту лицензии выдаются на использование ограниченных ресурсов и на осуществление универсальных услуг, это требование к лицензионной процедуре совершенно логично. Более того, в довольно значительной части конкурсные процедуры при выдаче лицензий на деятельность в области связи получили свое отражение в новейшем законодательстве о связи и в соответствующей практике выдачи лицензий. Это распространяется, главным образом, на распределение лицензий на использование радиочастотного спектра (например, при выдаче лицензий на сотовую радиотелефонную связь, “сотовое телевидение”, на наземное эфирное вещание и т.д.). В проекте также вводятся новые правила переоформления лицензий и свидетельств о регистрации. В частности, урегулированы случаи переоформления лицензий и свидетельств по собственной инициативе оператора, а также переоформления на основании односторонней инициативы регулирующего органа, когда требуется привести указанные документы в соответствие с изменившимся российским законодательством, либо изменившейся ситуацией в области технологий электросвязи. Последнее полномочие Регулирующего органа, реализуемое в строгом соответствии с установленном порядком, является данью времени. Появление новых технологических решений в области предоставления услуг электросвязи, а также быстрая их адаптация в течение буквально нескольких месяцев на национальном, а иногда и мировом рынке электросвязи, способно перевернуть и полностью обездвижить традиционные подходы к лицензионному (регистрационному) контролю. Для того, чтобы государственное регулирование и управление в области связи оставалось дееспособным при любых технологических и инфраструктурных изменениях, должна быть предусмотрена возможность по своевременной модернизации в связи с такими изменениями взаимоотношений регулирующих и контролирующих органов с операторами связи.

В новой системе норм законопроекта о лицензировании и регистрации предусматривается ряд гарантий открытости лицензионного (регистрационного) процесса. Во-первых, проведение конкурсных процедур выдачи лицензии сопряжено с необходимостью опубликования в средствах массовой информации региона, где предполагается осуществлять лицензируемый вид деятельности, сообщений о проведении конкурса. Заинтересованные в получении лицензий операторы связи не будут в этом случае поставлены перед фактом появления на рынке нового конкурента, а смогут обеспечить свое участие в конкурсной процедуре на равных с другими участниками рынка связи основаниях. Во-вторых, законопроект предлагает также ввести в практику Реестр лицензий и Реестр свидетельств о регистрации. Регулирующие органы не смогут осуществлять эффективное управление, а операторы связи — обеспечивать успешное планирование своей деятельности на рынке связи в условиях отсутствия системного свода общей для всех информации о существующих на рынках связи операторах, о видах деятельности и услугах, оказываемых ими и т.д. В проекте предусматриваются те же гарантии открытости Реестра лицензий и Реестра свидетельств, которые имели место в отношении раскрытия правил формирования и ведения Реестра радиочастот. В частности, устанавливается требование обязательного опубликования Реестра и всех изменений в его тексте, а также предусматривается процедура запроса об информации, содержащейся в Реестрах, и надлежащего ответа на запрос.

Государственное регулирование деятельности, связанной с использованием радиочастотного спектра для целей телерадиовещания всегда имело определенную специфику в проекции российского законодательства о связи. По этой причине в комментируемом проекте выделяется особая статья 21, закрепляющая ряд новых правовых подходов к регулированию отношений в области организации контроля за использованием ограниченных ресурсов электросвязи телерадиовещательными организациями.

Итак, использование некоторых полос радиочастот, выделенных из общего спектра радиочастот и отведенных для целей наземного эфирного телерадиовещания, регулируется согласно российскому законодательству о связи и о средствах массовой информации особым, отличным от регулирования остальной части электромагнитного спектра, образом. В соответствии со статьями 30-32 вступившего в 1991 году в силу Закона РФ “О средствах массовой информации” распространение продукции средств массовой информации, для которого предназначены эти полосы частот, осуществляется на основании лицензии на вещание. Статья 31 данного Закона определяет, что “лицензия на вещание дает ее держателю право, используя технические средства эфирного… телерадиовещания, в том числе находящиеся в его собственности, осуществлять с соблюдением лицензионных условий распространение продукции средств массовой информации”. Таким образом, лицензия на вещание дает ее держателю право распространять продукцию СМИ на той или иной радиочастоте и той или иной территории. Однако, практическая реализация этого права невозможна в отрыве от осуществления деятельности в области связи, связанной с эксплуатацией средства связи – передатчика, излучающего радиосигнал, несущий теле- или радиопрограммы. Осуществление же данной деятельности требует получения еще одной лицензии – лицензии на деятельность в области связи. Держателем такой лицензии может быть, как держатель лицензии на вещание, так и иное лицо, владеющее средствами связи, способными излучать радиосигнал, несущий теле- или радиопрограммы, и согласное оказывать вещателю услуги по эксплуатации этих средств связи в интересах вещателя, то есть для распространения его продукции средств массовой информации. Такая лицензия имеет устоявшееся в российском законодательстве и правоприменительной практике название – лицензия на деятельность по связи в области телевизионного вещания или радиовещания. Поскольку Федеральным законом “О лицензировании отдельных видов деятельности” вещание дополнительной информации (например, телетекста) выделено в самостоятельный лицензируемый вид деятельности, постольку к устоявшемуся определению лицензии на вещание в области телевизионного вещания или радиовещания следует добавить определение лицензии на вещание дополнительной информации.

При этом, лицензия на деятельность в области связи в области телевизионного вещания, радиовещания или вещания дополнительной информации является своего рода “служебно-подчиненной” лицензией по отношению к лицензии на вещание, поскольку держатель последней должен быть свободен в выборе того предприятия связи, с которым он заключит договор об оказании ему услуг связи и которому должна быть выдана лицензия на деятельность по связи в области телевизионного вещания, радиовещания или вещания дополнительной информации. Более того, после выдачи такой лицензии в случае, если любая из сторон договора об оказании услуг захочет его расторгнуть, должен существовать механизм “отзыва” лицензии на деятельность по связи в области телевизионного вещания, радиовещания или вещания дополнительной информации у одного предприятия связи и передачи ее другому – с которым вещатель намерен заключить новый договор об оказании услуг связи.

Механизм, позволяющий сделать это, закреплен в частях 1-5 статьи 21 законопроекта. Остальные нормы, включенные в данную статью (части 6-9) посвящены проблеме ведения Реестра частот, используемых и планируемых к использованию для целей эфирного наземного телевизионного вещания, радиовещания и вещания дополнительной информации и предоставления всем заинтересованным лицам информации, содержащейся в данном Реестре. Цель введения в Закон о связи данных норм состоит в том, чтобы сделать процесс распределения частот, используемых или планируемых к использованию для целей эфирного наземного телевизионного вещания, радиовещания и вещания дополнительной информации, максимально прозрачным и контролируемым со стороны общества. Длительное неиспользование той или иной свободной частоты на территории вещания, где может сложиться острая конкурентная борьба между потенциальными вещателями за обладание этой частотой и, следовательно, она востребована рынком, должна быть исключена. Появление той или иной частоты в Реестре с указанием на то, что она является свободной, может служить основанием для вынесения ее на конкурс, выдачи лицензии на вещание и, по заявлению выигравшего этот конкурс вещателя, последующей выдачи лицензии на деятельность по связи в области телевизионного вещания, радиовещания или вещания дополнительной информации ему или лицу, с которым он намерен заключить договор об оказании услуг связи.

В следующих за установлением лицензионно-регистрационной модели государственного регулирования деятельности в области связи статьях законопроекта устанавливаются новые правила сертификации — статья 22 проекта, и требования по управлению ресурсом номеров — статья 23. Изменения в статье о сертификации должны иметь место в связи с изменением подходов новейшего российского законодательства в отношении сертификации продукции и услуг, а также сертификационной практики в области средств связи. Так, предусматривается, в частности, проведение сертификации средств измерений электросвязи. Отсутствие этого требования в действующем законе вызывало в практике деятельности операторов и регулирующих органов связи довольно несуразные, но вместе с тем неразрешимые коллизии. В проекте закона предусматривается проведение обязательной сертификации средств связи, используемых на сетях связи общего пользования, а в соответствии с логикой присоединения — также средств связи, используемых на присоединяемых к ним сетях связи. Сертификация средств связи, которые применяются в деятельности операторов выделенных сетей, не предусмотрена, поскольку, во-первых, деятельность выделенной сети связи не затрагивает функциональности сетей связи общего пользования, что исключает возможность нарушения прав граждан; во-вторых, новые и неизвестные средства связи, которые могут каким-либо образом повлиять на работу сетей связи общего пользования, не смогут оказаться на территории Российской Федерации в связи с тем, что для ввоза любых средств связи в обязательном порядке предполагается проведение сертификации. Исключение, позволяющее не проводить сертификацию средств связи, используемых не на сетях связи общего пользования, не распространяется на радиоэлектронные средства, поскольку физические особенности их работы мало зависят от организации отношений по поводу сетей связи. В статье об управлении ресурсами номеров, которой не знает действующий закон о связи, проводится ряд требований, гарантирующих права пользователей связи. Устанавливается, в частности, что управление ресурсами номеров имеет целью удовлетворение требований пользователей по выделению им индивидуальных телефонных номеров. Государственная политика в отношении управления номерным ресурсом должна сообразовываться именно с этим основным условием. Ресурсы номеров, являясь ограниченными по своему характеру, подлежат и специфическому государственному регулированию. В частности, на использование номерного ресурса в предоставлении услуг на сетях связи общего пользования операторы должны получить лицензию. В проекте предполагается лицензирование только использования операторами номеров телефонной связи и только на сетях связи общего пользования, поскольку прочие идентификационные коды, имеющие регулятивное значение при оказании иных услуг связи, подлежат качественно иному государственному регулированию, не связанному с необходимостью лицензионного контроля, а также далеко не всегда являются ограниченным ресурсом. В целях дополнительного гарантирования интересов пользователей связи законопроектом предусматривается необходимость специального регулирования порядка выделения номеров в дополнение к лицензионной процедуре, а также содержится требование, закрепленное в текущем российском законодательстве о связи, в соответствии с которым операторы связи обязаны предусмотреть сохранение за пользователем связи его персонального телефонного номера в случаях, когда организационно или технически такое осуществимо.

Следующий блок статей законопроекта предполагает существенную переработку подходов к государственному регулированию экономических отношений на рынке связи — статьи 27–36. Внутри этого блока статей можно выделить две больших группы норм: нормы, касающиеся защиты конкуренции на рынке связи, и нормы об особенностях обеспечения оказания универсальных услуг связи.

Первое значительное дополнение действующего закона о связи предусматривается в статье 27 проекта, которая вводит в деятельность на рынке связи нового субъекта — оператора связи со значительной рыночной долей. Действующее законодательство о связи не замечает каких-либо статусных отличий между субъектами на рынке связи, лишь только в антимонопольном законодательстве находится место для так называемых субъектов естественной монополии в области связи. В настоящее время по причине развития новых операторов связи в количественном и качественном отношении говорить о естественности какой-либо монополии в области связи если и можно, то с большой долей условности. Большое количество альтернативных сетей связи сегодня предлагает широкий выбор пользователям связи в определении своих потребностей в традиционных и современных телекоммуникационных услугах. Установленное ныне действующим антимонопольным законодательством, в том числе законом о естественных монополиях, преимуществ региональных “Электросвязей” могло быть оправдано необходимостью гарантирования оказания населению услуг общедоступной проводной телефонной связи. Однако результаты такой политики вряд ли можно признать успешными: низкий уровень телефонизации, очереди на установку телефона, а также переход региональных монополистов на самоокупаемость, — все это приводит к тому, что уровень потребления услуг связи в России и российская телекоммуникационная инфраструктура все больше отдаляются от соответствующего уровня развитых государств. В настоящее время единственное проявление преимущественного положения “неестественных монополистов” в области связи — это препятствование выходу на рынок связи альтернативных операторов. Законопроект в этой части установления гарантий справедливой конкуренции не только вводит нового субъекта деятельности в области связи, но и предлагает сделать регулирование его деятельности типичной принадлежностью законодательства о связи. При этом никакого противоречия основному действующему законодательству о конкуренции не наблюдается. Помимо этого следует отметить, что для ликвидации “последнего аргумента” в сохранении преимуществ региональных монополистов о том, что они оказывают услуги населению по низким регулируемым государством тарифам, вводится и принципиально новая, отчасти уже охарактеризованная модель оказания универсальных услуг. Таким образом, не остается никаких сомнений в том, что естественный монополизм в области связи как принцип нерациональных и архаичных отношений в области связи должен быть преодолен в новейшем телекоммуникационном законодательстве. Взамен устаревшей модели регулирования предлагается установление правовых основ в законодательстве о связи деятельности операторов связи со значительной рыночной долей и координация правового регулирования деятельности такого субъекта в законодательстве о связи с базовым российским законодательством о конкуренции (безотносительно к естественности монополий в области связи).

Оператор связи со значительной рыночной долей — это оператор, который признается таковым в установленном порядке и который владеет не менее чем 25% оборота местного рынка связи или трафика на местном ранке услуг присоединения. Доля в 25% устанавливается не случайно. Во многих европейских нормативных актах о телекоммуникациях, а также в новейших законах ряда государств, входивших ранее в состав СССР (например, закон Эстонии о телекоммуникациях, вступивший в силу 19 марта 2000 г.) устанавливается именно такая доля, поскольку на основе исследований практики телекоммуникационного развития считается, что владение более чем четвертью местного рынка связи позволяет предприятию оказывать крайне негативное воздействие на конкуренцию на местном рынке услуг связи. Более того, допускается, что обладание меньшей долей на рынке связи в силу особенностей инфраструктуры сетей связи также способно повредить справедливой конкуренции. Поэтому в законопроекте предусматривается возможность признания оператора связи оператором со значительной рыночной долей, если он контролирует менее четверти местного рынка связи, но в этом случае регулирующий орган обязан доказать нанесения ущерба этим оператором конкурентным процессам на рынке услуг электросвязи. Ведение в законодательство о связи комплекса норм, регулирующих статус оператора со значительной рыночной долей, обусловлено, во-первых, необходимостью замены нынешних “неестественных монополистов” на более реальных субъектов отношений в области связи, во-вторых, это принципиально важно в связи с потребностями в дополнительном гарантировании правил конкуренции при присоединении сетей связи, в случае аренды средств и сетей связи местных монополистов альтернативными операторами, а также при оформлении прочих договорных отношений крупных и мелких операторов связи.

В статье 28 законопроекта предусматривается комплекс мероприятий, направленных на защиту правил свободной конкуренции при заключении договоров альтернативных операторов связи с операторами со значительной рыночной долей, а также на максимально возможное использование ресурсов сетей связи на местных рынках телекоммуникационных услуг. В частности, предусматриваются гарантии экономической деятельности для операторов связи, не имеющих развитой инфраструктуры связи. В данном случае речь идет либо об операторах, впервые выходящих на местный рынок услуг электросвязи, либо имеющих основной целью своей деятельности не оказание услуг доступа, а обеспечение альтернативных услуг и дополнительных сетевых сервисов. Такие операторы вправе требовать от инфраструктурных операторов со значительной рыночной долей предоставления свободных или неиспользуемых ресурсов на обычных, принятых на данном рынке условиях. Отказ в предоставлении таких ресурсов должен быть обоснован и составлен в письменной форме для удобства судебного обжалования. В случае, когда на свободные ресурсы операторов со значительной рыночной долей претендуют несколько операторов связи, по правилам комментируемой статьи обеспечивается проведение конкурса с участием заинтересованных сторон и обязательным участием представителей различных профильных федеральных ведомств, которые призваны профессионально контролировать соблюдение законности при распределении ресурсов для защиты прав и интересов операторов услуг и самих операторов инфраструктуры связи.

Следующий блок норм, раскрываемый в статьях 29–31 проекта, предусматривает серию правовых механизмов и мероприятий по защите конкуренции в одном из ключевых для российской отрасли связи моментов взаимоотношений операторов. Речь идет о присоединении сетей связи к сетям связи общего пользования. В комментарии применительно к статье 11 законопроекта мы уже останавливались на характеристике ряда причин, подтолкнувших к необходимости реформирования в проекте так называемого принципа взаимоувязонности, который на поверку оказывается лишь удобным средством для дополнительных сборов с операторов связи. Принцип взаимодействия сетей связи является очевидным условием развитого телекоммуникационного хозяйства в современном обществе глобальных сетевых инфраструктур, поэтому лишний раз говорить об этом даже с точки зрения юридической техники некорректно. Современное законодательство всех развитых в телекоммуникационном отношении государств, а также и российское законодательство до принятия действующего закона о связи, обходится в обеспечении совместимости и надежной работы сетей связи вполне традиционными нормами о правилах присоединения, об использовании проверенного в системе обязательной сертификации оборудования и другими подобными правовыми механизмами. В связи с этим, в проекте закона проведена модернизация подхода по обеспечению взаимодействия сетей связи через призму регулирования отношений конкуренции на рынках связи. Во-первых, нормы, касающиеся правил присоединения сетей связи, были повышены в своем статусе посредством закрепления именно в законе основных гарантий интересов субъектов рынка при присоединении. Во-вторых, была осуществлена существенная модернизация самих правил присоединения. Так, законопроект предусматривает в качестве общего правила обязанность операторов со значительной рыночной долей присоединять сети связи альтернативных операторов к своим сетям связи. В течении двух месяцев после признания оператора связи оператором со значительной рыночной долей он обязан направить в федеральный регулирующий орган Типовой договор, в котором предусмотрены все основные позиции, принципиальные для присоединяемых операторов и важные для государственного контроля за надежностью взаимодействия сетей связи. В отличие от действующего порядка присоединения, при котором оператор присоединяющей сети связи находится в необоснованно гораздо более выгодной позиции при заключении договора, правила организации отношений по присоединению, предусмотренные законопроектом, уравнивают операторов связи. Типовой договор помимо проверки на соблюдение присоединяющим оператором законодательства о конкуренции, о связи и иной правовой оценки, проходит процедуру опубликования в регионах, где присоединяющий оператор имеет свою инфраструктуру связи, пригодную для присоединения.

На основе положений Типового договора присоединяющего оператора связи со значительной рыночной долей заключаются конкретные договоры на присоединение. В соответствии с требованиями проекта не допускается выдвижение новых условий, кроме тех, которые были предусмотрены в установленном законом перечне, либо прочих особых условий, о которых нельзя было судить из образца Типового договора (например, размер оплаты услуг по обеспечению взаимодействия сетей связи, который превышает обычные рыночные размеры оплаты услуг). Для гарантирования соблюдения правил свободной конкуренции оператором связи со значительной рыночной долей проектом вводится ряд дополнительных гарантий, среди которых можно назвать ограниченный срок заключения договора после внесения заявки претендента на присоединение, закрытый перечень оснований отказа в заключении договора с конкретным альтернативным оператором, а также возможность в результате доказательства в суде необоснованности отказа в присоединении приступить к необходимым работам по присоединению в результате факта такого судебного решения, не начиная процедуру заново с подачи заявки.

Законопроект предусматривает ряд положений, гарантирующих законодательное обеспечение оказания населению универсальных услуг. Статьи 32–36 проекта вводят нормы, регулирующие общее назначение и правовой режим оказания универсальных услуг, общие принципы регулирования тарифов на универсальные услуги, а также особенности установления тарифов на универсальные услуги местной телефонной связи. Законодательное обеспечение оказания населению универсальных услуг являются одним из основных мотивов настоящего проекта закона. Обеспечение пользователей связи базовыми услугами доступа хотя и способно на первом этапе вызвать некоторые сложности в реализации положений законопроекта на практике, однако, без этого не возможно говорить о более или менее успешном развитии российской экономики в складывающемся ныне во всем мире “обществе сетевых структур”, информационном обществе. Иными словами, обеспечение российского общества хотя бы минимумом необходимых услуг доступа является неизбежным этапом в развитии отечественной экономике. Кроме того, очевидно, что вслед за насыщением российского рынка услугами доступа последует спрос на информационные услуги, дополнительные услуги связи, сетевые и интерактивные сервисы. А этот рынок является гораздо более емким по объему финансовых средств, в том числе и инвестиций, количеству потребителей, многообразию и широте возможных услуг.

В статье 32 предусматривается распространение порядка оказания универсальных услуг на однотипные с ними услуги (по утверждаемому перечню универсальных услуг), которые предоставляются по тарифам, не превышающим установленные государством тарифы для оказания универсальных услуг. Такое требование введено в проекте в связи с тем, что отдельные операторы могут допускать в своей практике оказание услуг доступа не основываясь на жестких требованиях лицензии, в соответствии с которыми должны оказываться любые универсальные услуги, а также в связи с тем, чтобы понизить конкурентоспособность оператора, оказывающего на местном рынке универсальные услуги, который вследствие достаточно высоких требований к их оказанию претерпевает убытки ввиду недостаточного количества пользователей универсальных услуг. Перечень универсальных услуг в соответствии с положениями комментируемой статьи устанавливается в едином перечне и периодически расширяется. Сужение перечня универсальных услуг допускается только в случае их замены альтернативными услугами, которые обеспечивают тот же сервис, что и прежние. Такая возможность должна быть предусмотрена в законе в связи с постоянным совершенствованием предоставления услуг связи, поэтому в случае появления более доступной и удобной для пользователя технологии, которая заменяет оказание одной или нескольких традиционных услуг, нет необходимости в сохранении за последними качества универсальных услуг. Статья 35 проекта предусматривает правила выдачи лицензии на оказание универсальных услуг. Выше применительно к обоснованию новой модели лицензионной политики, закрепленной в комментируемом проекте, нами уже были даны разъяснения причин и оснований лицензирования, причин совмещения конкурсной процедуры выдачи лицензии и механизмов стимулирования оказания операторами универсальных услуг. В статье 36 проекта закона предусматриваются особенности установления тарифов на универсальные услуги местной телефонной связи. Поскольку этот вид универсальных услуг является наиболее популярным у населения, а также в связи с несколько специфической российской тарифной практикой в области оплаты услуг проводной телефонии, положения о тарифах на эти услуги выделяются в законе в отдельную статью. Многочисленные дискуссии по поводу дополнительного гарантирования низких тарифов на услуги телефонной связи, имевшие место на протяжении целого ряда лет, привели к необходимости закрепления альтернативы в финансовых взаимоотношениях пользователей и оператора применительно к выбору варианта оплат услуг. Эта альтернативность была закреплена и в цитируемом законопроекте. Между тем необходимо отметить, что вовсе не альтернативность служит верной гарантией универсальности это услуги связи, а размеры тарифов. Тарифы на услуги могут быть альтернативными, но одинаково высокими. В связи с тем, что в проекте услуги местной телефонной связи однозначно причисляются к универсальным, а поэтому регулируются государством в соответствии с принципом ценовой общедоступности, альтернативность решающего значения не имеет. И все же имеется необходимость сохранения дополнительных гарантий доступности населению услуг местной телефонной связи. По этой причине решено было на уровне закона закрепить положение, сложившееся в практике деятельности российских операторов связи, которые при переходе на повременную систему оплаты сохранили квоты по времени для пользования услугами связи по обычным абонентским тарифам. Представляется, что сегодня такое решение во многом снимает в регионах напряженность, связанную с относительно высокими тарифами повременной системы оплаты.

Законопроектом предусматривается ряд изменений главы действующего закона о связи о правах пользователей связи (статьи 42, 45, 47–50). Этот раздел действующего закона и соответствующая направленность законодательства о связи является в целом недооцененным, поскольку отражают довольно скудное представление устаревающих правовых подходов в отношении прав пользователей связи. Во-первых, в традиционном законодательстве о связи сохраняется положение, свидетельствующее практически всегда о пассивной роли пользователей связи. Нормы о правах пользователей формируются в виде обязанностей операторов связи, при этом роль самого пользователя в защите своих прав и отстаивании своих интересов не оговаривается вовсе. По этой причине в законопроекте предлагается ряд мер, которые направляются на активизацию участия пользователей в правоотношениях по поводу связи и, прежде всего, в защите своих прав пользования услугами связи. Во-вторых, растущая интерактивность телекоммуникационных услуг делает пользователя не объектом для выполнения обязанности операторов связи, а самостоятельным игроком в деле получения новых сетевых услуг, дополнительных сервисов. Кроме того, в силу интерактивности пользователь и сам способен превратиться в субъекта, оказывающего дополнительные услуги. Поэтому в законопроекте проводится линия на модернизацию терминологии и правовых механизмов, расширяются возможности участия пользователей в правоотношениях по поводу услуг связи.

Ряд изменений в статьях законопроекта имеют комплиментарные задачи по отношению к правовым механизмам, которые были введены в ткань проекта ранее, либо имеют своей целью приведение системы норм о правах в соответствие с действующим законодательством о связи. Таковы статьи 42, 45 и 47 комментируемого законопроекта. В статье 48 о тайне связи изменение предполагается только в части включения перечня персональных данных пользователей, которые подлежат особой охране в связи с необходимостью обеспечения дополнительных гарантий тайны связи. Вместе с тем, нужно отметить, что в настоящее время четкое соблюдение этой статьи действующего закона, смысловым стержнем которой являются конституционные положение о тайне связи переписки и тайне частной жизни, представляют собой определенную проблему. Речь идет, во-первых, о малоприятной тенденции поиска в официальных инстанциях возможностей обхода или перефразирования этих конституционного положений в законодательстве о связи. Так, например, один из первых проектов изменений и дополнений к закону о связи предусматривал, в отличие от российской Конституции, иные возможности по ограничению тайны связи, кроме как на основании судебного решения. Но главным образом речь идет о довольно спорной правовой оценке системы оперативно-розыскных мероприятий (СОРМ), вводимой уже продолжительное время на сетях связи в России. Спорность введения этой системы раскрывается в нескольких моментах. Во-первых, в контексте сказанного выше в комментарии в отношении необходимости закрепления норм о допустимом с юридической точки зрения ограничении основных прав и свобод представляется не совсем понятным, по какой причине нормативные акты, регулирующие порядок обеспечения оперативно-розыскных мероприятий на сетях электросвязи, принимались только лишь на уровне двух ведомств, и почему соответствующие документы не были опубликованы в соответствующем порядке. Во-вторых, обязанность установки оборудования для целей проведения оперативно-розыскных мероприятий возлагается на операторов связи, которые в целях получения лицензии на деятельность по связи, в том числе при присоединении сетей связи, должны располагать указанными средствами связи. В-третьих, имеют место некоторые затруднения с объяснением причин, по которым осуществление оперативно-розыскных мероприятий в обязательном порядке должно миновать операторов связи. Оператор связи заключает договор с клиентом, который вправе рассчитывать на полную конфиденциальность своих сообщений, поэтому очевидно, что оператор связи обязан обеспечить такую возможность. Часто в обосновании ссылаются на то, что оператору связи в случае, когда ему сало известно о проведении оперативно-розыскных мероприятий, придется давать подписку о неразглашении государственной тайны или служебной тайны в связи с фактом проведения оперативно-розыскных мероприятий. Однако аналогичные процедуры при проведении выемки или обыска почтово-телеграфной корреспонденции, которые урегулированы в отношении предварительного следствия в Уголовно-процессуальном кодексе, каких-либо неразрешимых трудностей в связи с этим не обнаруживают. По этой причине в связи со сказанным выше следует все же более внимательно отнестись к особенностям формулировок статьи закона о тайне связи.