Предлагаемая вниманию читателей книга “Телекоммуникации и право: вопросы стратегии” представляет собой обобщение и систематизацию основных итогов более чем двухлетней работы — с июня 1998 г. по июль 2000 г. — над реализацией проекта “Формирование законодательных основ системы правового регулирования телекоммуникаций в России”. Данный исследовательский проект, посвященный проблемам правового регулирования в сфере телекоммуникационных и информационных отношений, осуществлялся Центром “Право и СМИ” с привлечением виднейших российских и американских специалистов в области правового регулирования телекоммуникаций.

Актуальность темы регулирования телекоммуникаций в настоящее время не вызывает сомнений. За последнее время в России сделано немало шагов по пути формирования системы правового регулирования телекоммуникационных и информационных отношений. Достаточно назвать лишь несколько принятых законов: “О средствах массовой информации” (1991 г.), “Об авторском праве и смежных правах” (1993 г.), “Об информации, информатизации и защите информации” (1995 г.), “О связи” (1995 г.), “Об участии в международном информационном обмене” (1996 г.) и т.п., — чтобы сделать вывод об успешном продвижении России по пути цивилизованного регулирования деятельности электронных СМИ, операторов связи, пользователей Интернета и других субъектов информационно-телекоммуникационного рынка. Вместе с тем, нельзя не отметить и ряд существенных изменений, произошедших в технике и технологиях массовых коммуникаций, общих для информационно-телекоммуникационной сферы всех развитых стран. Прежде всего, сюда относится создание и внедрение принципиально новых средств коммуникаций (кабельных сетей, спутниковой связи, Интернета, цифрового телевидения, опто-волоконной связи и т.п.), а также слияние индустрии связи и средств массовой информации (например, кабельных телекомпаний). Эти, а также другие подобные нововведения требуют своего безотлагательного отражения в правовой системе.

Естественно, что такие революционные изменения в материально-технической базе информационного производства с неизбежностью меняют характер возникающих в процессе этого производства информационных отношений. А эти изменения, в свою очередь, ставят в повестку дня задачу адекватного отражения в правовом поле нового качества массово-информационной среды и его закрепления в законах и нормативных актах.

В качестве примеров принципиально новых явлений в сфере массовых коммуникаций, требующих своего осмысления в терминах права, можно назвать изменения в подходе к проблеме ограниченности эфирного пространства, что до сих пор служило оправданием вмешательства государства в распределение радио- и телечастот, установления государственных тарифов на передачу сигнала, ограничения конкуренции между телекоммуникационными компаниями и т.п. форм администрирования, нарушающих принципы свободного рынка. С внедрением новых телекоммуникационных технологий такой аргумент, призванный легитимизировать данный атрибут государственной власти, теряет свою силу, поскольку пределы возможного использования эфира значительно расширяются, и электронные СМИ в России должны получить такую же степень рыночной свободы, которой уже обладает пресса.

В связи с появлением в России большого количества альтернативных операторов связи, а также в силу увеличения скорости обмена информацией в сфере организационных, технических, экономических отношений между субъектами российского рынка телекоммуникаций, необходима существенная модернизация подходов к государственному контролю за деятельностью в области связи. В частности, традиционные механизмы лицензирования деятельности в области связи не просто не отвечают сегодня требованиям времени, но и противоречат юридической логике.

При этом важно подчеркнуть: небольшое в сравнении с экономически развитыми государствами количество пользователей сети Интернет в нашей стране не может быть основанием для отсрочки решения многочисленных правовых проблем, возникающих по поводу использования сетей связи. Защита тайны частной жизни, обеспечение равноправия производителей сетевого контента, защита государственной и коммерческой тайны, регулирование электронной коммерции, гарантирование прав авторов произведений при распространении информации в Интернете, урегулирование правил предвыборной агитации в российском сегменте Интернета, — вот лишь небольшой перечень наиболее актуальных проблем правового регулирования отношений, возникающих при использовании телекоммуникационной инфраструктуры России. Отсутствие адекватной реакции на эти и другие нарождающиеся проблемы при формировании и развитии правоотношений в области связи будет иметь, очевидно, крайне пагубные последствия для развития телекоммуникаций в нашей стране.

В настоящее время общим местом в зарубежном информационном и телекоммуникационном законодательстве становится внимание к гарантированию предоставления универсальных услуг связи, уровень разнообразия и качества которых становится обязательным показателем успеха национальной экономической системы и характеризует степень развития интеллектуальной информационной среды в государстве. Адаптация сходных правовых гарантий оказания универсальных услуг связи в отечественной системе правовых норм представляется по этой причине необходимым и неизбежным шагом. Причем доступность россиянам ресурсов телекоммуникационной инфраструктуры будет не только благоприятно сказываться на развитии рынка связи, но и положительно отразится на ускорении темпов обновления экономических отношений, а также будет способствовать развитию индивидуальной активности граждан и интенсифицирует информационный и культурный обмен России с зарубежными государствами.

Как видим, конвергенция технологий доставки сигнала потребителю, как одно из наиболее ощутимых последствий последних этапов научно-технической революции заставляет пересматривать правовые подходы к организации соответствующих групп правоотношений. Так, сегодня уже стало очевидным, что раздельное решение правовых проблем информационных отношений и отношений по поводу использования телекоммуникационной инфраструктуры не только методологически некорректно, но и способно существенно затормозить развитие России в экономическом, политическом и культурном отношении.

Исходя из этого, можно с полным основанием говорить, что в настоящее время назрела необходимость в переориентации права СМИ в более широкое образование национальной правовой системы, которое объединяло бы правовые нормы, регулирующие отношения не только в сфере деятельности “традиционных” СМИ, но и в информационно-телекоммуникационной области. То есть, другими словами, назрела необходимость в интерпретации права СМИ как информационно-телекоммуникационного права. Однако разработке этой комплексной отрасли российского права, должен предшествовать ряд конкретных шагов, в том числе формулировка концептуальных доктрин правового регулирования телекоммуникаций, обработка и анализ опыта правового регулирования соответствующего круга отношений экономически развитых государств мира, модернизация и совершенствование отечественного информационного законодательства. Это, в свою очередь, делает актуальным разработку и принятие в РФ Закона “О телекоммуникациях”, без которого, как представляется, невозможно осуществить эффективную поддержку демократических процессов в стране и создать условия для продвижения рыночных реформ во все сферы общественной жизни.

Однако в России законотворческая деятельность в деле модернизации законодательства о телекоммуникациях пока что сталкивается с определенными трудностями. Главным образом, речь идет об отсутствии материалов, обобщающих соответствующий опыт тех стран, где подобные разработки уже ведутся или проводились ранее, — прежде всего, США. Кроме того, до сих пор отсутствовал центр, который, обладая наличными возможностями и опытом проведения подобных мероприятий, взял бы на себя сбор и обработку необходимых материалов и организовал бы привлечение специалистов для разработки на этой основе закона РФ о телекоммуникациях и его общественную экспертизу.

Именно этими обстоятельствами и объясняется решение Центра “Право и СМИ” взять на себя реализацию программы “Формирование законодательных основ системы правового регулирования телекоммуникаций в России”, предлагающей комплексное и системное решение правовых проблем новых СМИ. Данная программа осуществлялась в рамках проекта “Партнерские программы: продолжение в следующее столетие/СПЭН” (“Sustaining Partnerships into the Next Century/SPAN”), реализуемого Агентством США по международному развитию (ЮСЭЙД/USAID) и Советом по международным исследованиям и обменам (АЙРЕКС/IREX). К реализации данной программы были подключены силы партнерской организации Центра “Право и средства массовой информации” — Школы права им. Б.Кардозо Йешивского университета (г.Нью-Йорк, США). Партнерство между нашими организациями представляет собой более чем пятилетнюю историю взаимовыгодного сотрудничества, в ходе которого был накоплен богатый опыт осуществления целого ряда программ в области права СМИ.

Основной целью проекта являлась оптимизация взаимодействия российских телекоммуникаций и права. Достижение этой цели базировалось на принципах совершенствования правового регулирования функционирования сферы телекоммуникаций; обеспечения равных возможностей граждан для доступа к информации и к сфере телекоммуникационных услуг; создание правовых условий для равной и свободной рыночной конкуренции бизнеса в сфере телекоммуникаций.

Как представляется, при реализации цели проекта Центру “Право и СМИ” удалось решить следующие задачи.

Был изучен и обобщен американский и европейский опыт правоприменения в области регулирования телекоммуникаций, а также собраны и систематизированы данные, касающиеся состояния правовых отношений и конкретной правоприменительной практики в сфере функционирования телекоммуникаций в России.

Далее, эти обобщенные и систематизированные материалы по проблеме права телекоммуникаций были вынесены на суд общественности и всех заинтересованных лиц и организаций, в результате чего было обеспечено гласное и демократичное обсуждение вопроса, привлечение к нему максимально широких слоев заинтересованных лиц и организаций, в том числе из регионов России.

Взятые в указанном контексте вопросы совершенствования правового регулирования были сделаны предметом регулярного очного обсуждения на базе Центра в рамках работы инициативной группы по подготовке законопроекта о регулировании телекоммуникаций в России, куда входили ведущие специалисты в данной области, с предоставлением им максимальной информационной поддержки, с тем чтобы учесть мнения и пожелания всех заинтересованных сторон, максимально расширить географию реализации проекта. Это оказалось возможным благодаря практике регулярного доведения предварительных результатов работы над законопроектом по регулированию сферы телекоммуникаций до максимально широкого круга лиц, включая жителей отдаленных регионов России, что стало возможным благодаря использованию Интернета и печатных публикаций. При этом были обеспечены условия для независимой экспертной оценки и общественной экспертизы данного законопроекта.

При выполнении поставленной проектом цели и решении связанных с ее достижением задач Центром были осуществлены следующие мероприятия.

Во-первых, была создана компьютерная база данных, содержащая основные законы и подзаконные акты, комментарии к ним, примеры из судебной практики и документы, касающиеся конкретных судебных дел, имеющих отношение к правовому регулированию телекоммуникационных средств в США и Европе (с переводом наиболее важных документов на русский язык). Это позволило создать довольно значительный по своей полноте информационно-аналитический и научный ресурс, аккумулирующий в себе опыт законодательного регулирования телекоммуникаций в России и зарубежных странах, с тем чтобы задействовать этот богатый опыт в законотворческом процессе в России.

Во-вторых, организованы и проведены с участием специалистов из США и Великобритании три международных конференции, посвященных актуальным правовым проблемам функционирования телекоммуникаций в Российской Федерации и за рубежом. Личное участие высококвалифицированных иностранных правоведов в конференциях, безусловно, способствовало обогащению опыта российских участников, поскольку дало им дополнительный импульс для обсуждения и разработки положений телекоммуникационного права в России.

В-третьих, был осуществлен мониторинг текущего законодательства РФ и практической деятельности по правовому регулированию телекоммуникаций в России, в том числе — мониторинг деятельности Государственной думы (в части, касающейся законодательства о телекоммуникациях), а также Федеральной конкурсной комиссии МПТР (бывшей Комиссии по телевидению и радиовещанию при ФСТР). Результаты мониторинга были тщательно проанализированы, систематизированы и доведены до юридической общественности и заинтересованных лиц.

В-четвертых, на веб-странице Центра “Право и СМИ” по адресу www.medialaw.ru периодически размещались на условиях свободного доступа наиболее важные материалы по телекоммуникационному праву, наработанные в ходе реализации проекта.

В-пятых, был создан рассылочный список электронных адресов заинтересованных лиц и организаций для последующей рассылки наиболее существенных материалов с результатами работы по проекту и разработки законопроекта о телекоммуникациях.

В-шестых, был осуществлен выпуск “ЗиП-Телекома” — специализированного, посвященного вопросам телекоммуникационного права, приложения-вкладки к выпускаемому Центром “Право и СМИ” ежемесячному бюллетеню “Законодательство и практика средств массовой информации” (“ЗиП”). Благодаря “ЗиП-Телекому” общественность регулярно осведомлялась о состоянии дел в сфере правового регулирования и практики телекоммуникаций, а также о ходе разработки законопроекта. Всего за период реализации проекта было осуществлено 16 таких выпусков.

В-седьмых, в процессе работы над законопроектом использовались исследования отдельных вопросов регулирования телекоммуникаций, проводимых в рамках проекта “Clearinghouse”. Реализуемый Центром с начала 1997 г. по настоящее время проект “Clearinghouse” представляет собой юридическую экспертизу важнейших правовых конфликтов в сфере СМИ, комментарии судебных решений, разъяснение юридически запутанных казусов в этой области и т.п., — с последующей рассылкой этих комментариев и разъяснений в ведущие СМИ для использования при подготовке материалов на юридические темы.

В-восьмых, для разработки законопроекта была создана инициативная группа из ведущих российских экспертов в области правового регулирования отношений в области телекоммуникаций , а также были организованы и проведены “круглые столы” с их участием — регулярные обсуждения вопросов, связанных с состоянием дел в данной области. В рамках таких обсуждений специалисты в области права СМИ и телекоммуникаций получили возможность в ходе непосредственного общения друг с другом обсудить наиболее животрепещущие вопросы регулирования телекоммуникаций и выработать направления и конкретные формы совершенствования правовой системы в данной сфере. При этом в их распоряжении находились все накопленные и систематизированные материалы по данному вопросу, наработанные в ходе реализации проекта в рамках российско-американского партнерства.

В-девятых, все наработки, полученные в процессе реализации партнерской программы, были обобщены и получили свое итоговое воплощение в конкретном юридическом продукте Центра “Право и СМИ” — инициативном проекте Федерального закона РФ “О внесении изменений и дополнений в ФЗ "О Связи"”.

Наконец, в десятых, завершающим актом работы Центра “Право и СМИ” по реализации проекта явилось издание настоящей книги, содержащей анализ состояния правового регулирования телекоммуникаций в России, США, Великобритании и Западной Европе, включая публикацию инициативного проекта Закона “О внесении изменений и дополнений в ФЗ "О Связи"”. В книгу, суммирующую и обобщающую все основные достижения проекта, подводящей под ним своеобразную итоговую черту, вошли не только те материалы, которые были получены в ходе реализации проекта в рамках программы, но и дополнительная информация, накопленная Центром “Право и СМИ” на конференциях, в ходе исследований, в специальных публикациях и т.п.

Представляемая книга, подготовленная коллективом специалистов Центра “Право и СМИ”, выходит под общей редакцией доктора юридических наук, профессора Юрия Михайловича Батурина. Ю.М.Батурин также возглавлял созданную на базе Центра “Право и СМИ” группу разработчиков публикуемого в книге инициативного проекта закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О связи"”. Юристом Центра “Право и СМИ” С.Н.Шевердяевым подготовлены Глава 2, Пояснительная записка и Комментарий к законопроекту. Юристом Центра “Право и СМИ” П.В.Сурковым подготовлены Глава 1, а также Резюме предлагаемой Центром Стратегии правового регулирования телекоммуникаций. (Резюме стратегии издается в виде отдельной брошюры в качестве приложения к настоящей книге.) Совместно Шевердяевым С.Н. и Сурковым П.В. подготовлена Глава 3. Кроме того, эксперт Центра “Право и СМИ” Ф.Д.Кравченко участвовал в подготовке Комментария к законопроекту.

Подводя итоги своей работы по проекту и констатируя достижение заложенных в нем целей, а также полное выполнение всех поставленных в нем задач, Центр “Право и СМИ” выражает свою глубокую признательность доктору юридических наук, проф. Ю.М. Батурину, осуществлявшему на всем протяжении реализации проекта руководство группой юристов и других российских экспертов в области правового регулирования отношений в области телекоммуникаций, подготовившей инициативный законопроект. В целом по проекту и по изданию настоящей книги практическая работа была осуществлена сотрудниками Центра “Право и СМИ” Г.Винокуровым, Ф.Кравченко, Н. Огай, А.Рихтером (руководитель проекта), М.Савинцевой, П.Сурковым, В.Чернышовым, С.Шевердяевым.

Работу американской стороны по оказанию экспертной помощи Центру “Право и СМИ” в подготовке законопроекта и реализации других задач нашей партнерской программы координировал крупнейший американский специалист по телекоммуникационному праву США, доктор права, профессор Монро Прайс, которому ассистировал другой специалист из США — Питер Ю. Мы благодарны иностранным экспертам, среди которых хотели бы выделить профессора Университета Индианы Г.Терри (США).

Кроме того, ряд российских специалистов в области регулирования телекоммуникаций привлекались нами к обсуждению законопроекта на различных этапах его разработки, в частности: И.Маркелова — специалист Управления связи Министерства по антимонопольной политике России, В.Позняк — эксперт Министерства Российской Федерации по связи и информатизации, М.Якушев — руководитель Юридической рабочей группы Союза операторов Интернета, — всех их Центр “Право и СМИ” благодарит за оказанную помощь.

Со стороны московского представительства АЙРЕКС существенную поддержку Центру “Право и СМИ” в реализации проекта оказали курировавшие наш проект специалисты программы СПЭН: С.Бридун, С. Ван Ганст, В.Медведев и Н.Савичева, — которым мы также выражаем свою признательность.

Таким образом, представляемая книга обобщает и систематизирует основные результаты проведенного Центром “Право и СМИ” исследования проблем правого регулирования телекоммуникаций в России. Можно с уверенностью сказать, что она послужит теоретической и фактологической базой для дальнейшей работы — в сфере более глубоких правовых исследований вопроса. Нет сомнений в том, что опубликованные в книге наработанные в ходе реализации нашего исследовательского проекта материалы имеют значительную ценность и обязательно будут использованы в дальнейшей работе Центра и всех других заинтересованных структур.