В ближайшее время ожидается начало очередного этапа совершенствования избирательного законодательства. Разработанные Центральной избирательной комиссией поправки в действующий ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” (далее — законопроект), предлагают обновленную законодательную концепцию предвыборной агитации. Исходя из практики реализации норм, регулирующих ведение предвыборной агитации в СМИ, законопроект приводит перечень действий, которые охватываются понятием “предвыборная агитация”. Институт проблем информационного права предлагает свой анализ ситуации.

Новое понятие “предвыборной агитации” — на старый лад

Наиболее существенный недостаток ныне действующего определения термина “предвыборная агитация” заключается в том, что он не является конкретизированным в той степени, в какой это требуется для применения закона в соответствии с его “буквой”. Согласно действующему Федеральному закону “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” (далее — Федеральный закон “Об основных гарантиях…”), под предвыборной агитацией понимается деятельность, “имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них”. Так как в законе отсутствует необходимая конкретизация понятия “деятельность, имеющая целью побудить либо побуждающая”, становится возможным понимать под предвыборной агитацией любые действия, на которые содержание данного понятия распространяется формально.

Такая, чрезмерно широкая формулировка понятия “предвыборной агитации” дает возможность отнести любой журналистский материал, содержащий информацию о кандидатах и избирательных объединениях или блоках, к агитационным материалам. Наличие же агитации в теле- и радиопрограммах, статьях при несоблюдении обязательных условий ее распространения (соблюдение сроков, полная предварительная оплата через избирательный фонд, указание сведений, из фонда какого кандидата, избирательного объединения или блока она осуществлялась, равный доступ кандидатов к средствам массовой информации) может повлечь за собой неблагоприятные последствия для СМИ, в частности, административную ответственность.

Очевидно, что используемая в законе терминология не должна быть столь нечеткой и двусмысленной, ведь это приводит к тому, что содержание Федерального закона “Об основных гарантиях…” сплошь и рядом искажается практикой его применения.

Новый законопроект, казалось бы, призван исправить это положение: вариант поправок, разработанный в Центральной избирательной комиссии, содержит ряд положений, призванных разрешить проблему отграничения агитации от информирования. Однако, по мнению Института проблем информационного права, будучи принятыми парламентом, эти поправки создадут новые препятствия для освещения хода выборов, и поэтому чрезвычайно важно уже сейчас обратить на них внимание.

Для того, чтобы предельно сузить содержание понятия “предвыборная агитация” и тем самым отграничить агитационную деятельность от иной информационной деятельности законопроект вводит громоздкую конструкцию, представляющую собой развернутый перечень действий, которые будут признаваться агитацией в случае осуществления их в ходе избирательной кампании.

Данный перечень вводится пунктом 2 статьи 42 законопроекта. Стоит уточнить, что в действующем Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав…” такого перечня нет. Все действия, вошедшие в перечень, условно можно разделить на две группы. К первой относятся те, которые достаточно четко определяются законопроектом. В частности, в их число входят призывы голосовать “за” или “против”, выражение предпочтения в отношении кандидата (списков кандидатов) и т.д. Подробное перечисление всех возможных вариантов агитационной деятельности позволит, конечно же, сделать понятие “предвыборная агитация” предельно определенным по своему содержанию. Нет необходимости говорить о том, что такой подход в значительной степени уменьшит субъективизм при выделении агитационных материалов из всех журналистских материалов, освещающих различные аспекты выборов и сопутствующей им политической деятельности.

Однако вторая часть перечня представляет несомненную опасность. Посредством нее в законопроект вводятся весьма расплывчатые формулировки, определяющие, какие действия будут признаваться предвыборной агитацией. Согласно законопроекту, это любая “деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, к общественному объединению, к которому принадлежит данный кандидат”. Очевидно, что под действие предлагаемой нормы, в случае ее принятия, будет подпадать распространение самого широкого спектра политической информации вообще, независимо от ее направленности, ведь именно в этом случае и создается в конечном счете образ непосредственных участников избирательных кампаний как политических деятелей в представлении избирателей, а следовательно, и соответствующее отношение к ним. Судить же о том, создают ли журналистские материалы положительное (как, впрочем, и отрицательное) отношение можно лишь по результатам выборов. Оценка, основанная да иных критериях, будет всего лишь субъективным мнением членов избирательных комиссий, работников иных государственных органов.

Широкая возможность злоупотребления при толковании положений закона предоставляется также пунктом “ж” части 2 статьи 42. Это положение законопроекта еще в большей степени увеличивает неопределенность, поскольку здесь к предвыборной агитации отнесены “иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов”. Стоит ли говорить, что под действие этого пункта попадает распространение практически любой информации о кандидатах (партиях). К сожалению, приходится констатировать, что наличие этого пункта в перечне агитационных действий, ничего принципиально не изменяет в решении проблемы отграничения информационных материалов от агитационных. Ведь таким образом получается, что даже если эти “иные действия” и не будут поименованы первой частью перечня (пунктами “а”-“д” части 2 статьи 42), для признания их агитационными будет вполне достаточно, если они отвечают размытому критерию, указанному в п. “ж” этой части ст.42.

Два указанных пункта полностью поглощают собой первую группу перечня за счет использования неопределенных и дающих возможность чересчур широкого толкования конструкций типа “деятельность, способствующая созданию <…> отношения” и “имеющие целью побудить или побуждающие <…>”. Тем самым сводится к минимуму положительный эффект законопроекта, связанный с попыткой сформулировать и перечислить конкретные признаки агитационных действий.

Таким образом, при желании этих два пункта вполне могут быть как поводом для обвинений СМИ в предвзятости, так одновременно и юридическим средством борьбы с ними.

Где спрятана ловушка?

Особую остроту вышеуказанной проблеме придает следующее обстоятельство. Как установлено Федеральным законом “О внесении изменений и дополнений в кодекс РСФСР об административных правонарушениях” от 2 января 2000 года, “проведение предвыборной агитации лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом”, представляет собой состав административного правонарушения.

В ходе последних парламентских выборов ЦИК РФ были приняты Разъяснения “О некоторых вопросах проведения предвыборной агитации в период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва” от 20 августа 1999 г. В пункте 9 Разъяснений оговаривалось, что предвыборная агитация через СМИ может проводиться следующими субъектами избирательного процесса: “только зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, зарегистрировавшими федеральные списки кандидатов, и исключительно за счет средств избирательного фонда. Иные участники избирательного процесса не вправе проводить предвыборную агитацию через средства массовой информации”.

Как правовой акт, Разъяснения, издаваемые Центральной избирательной комиссией, обязательны для соблюдения гражданами, государственными органами. Однако, представляя собой подзаконный акт, они прежде всего должны соответствовать Федеральному закону “Об основных гарантиях…”. Действующий же закон “Об основных гарантиях…”, устанавливая перечень тех лиц, в отношении который действует запрет на ведение агитации, не включает в него журналистов и иных творческих работников СМИ. Из этого вытекает, что на настоящий момент журналист не может быть субъектом административного правонарушения, о котором говорилось выше.

Однако, рассматриваемый законопроект коренным образом может изменить ситуацию, восполнив этот “пробел”. В нем предусматривается запрет “представителям СМИ при осуществлении ими профессиональной деятельности” вести предвыборную агитацию. Этот запрет был “унаследован” из вышеупомянутых Разъяснений ЦИК РФ.

В случае принятия законопроекта в том виде, в каком он существует на сегодняшний день, этот запрет приобретет силу закона, и в этом случае будет обязателен для соблюдения.

Сочетание же предлагаемого в законопроекте запрета журналистам быть субъектом предвыборной агитации с открытым перечнем действий, признаваемых агитационными, дает практически безграничные возможности для привлечения их к ответственности. В качестве меры административного взыскания предусматривается штраф. Его размер может составить от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда. На сегодняшний день размер штрафа эквивалентен тысяче — полутора тысячам рублей. Отсутствие же предельно ясных (не только для юристов) критериев отнесения распространяемых СМИ материалов к агитационным неизбежно приведет к тому, что журналисты будут чувствовать себя связанными возможностью привлечения к ответственности. Иными словами, это неизбежно приведет к самоцензуре.

На сегодняшний день, пока парламент не приступил к рассмотрению поправок в Федеральный закон “Об основных гарантиях…”, необходимо привлечь внимание участников законотворческого процесса к значимому для свободного осуществления прав журналиста вопросу: так все же, распространение какой именно информации будет признаваться агитацией?

Понятно, что формулировка “иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидата, списки кандидатов, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов” используется законодателем для того, чтобы максимально предотвратить ведение скрытой предвыборной агитации в нарушение установленных законодательством правил.

Однако, этот пункт неизбежно будет стимулировать и провоцировать потоки жалоб кандидатов о нарушении правил ведения предвыборной агитации со стороны СМИ. Кроме того, наличие в законе данной нормы не позволит избежать избирательным комиссиям обвинений в произволе и предвзятости при оценке материалов, распространяемых СМИ с точки зрения наличия в них предвыборной агитации.

Поэтому, избрав путь перечисления тех действий, которые при условии осуществления в период избирательной кампании будут отнесены к агитационным, было бы целесообразней сделать этот перечень закрытым. Это, конечно же, более трудная задача, однако ее решение позволит обезопасить участие СМИ в избирательных кампаниях.

Институт проблем информационного права