По мнению председателя Центральной избирательной комиссии Александра Вешнякова, вероятно принятие парламентом этого закона еще до конца до конца текущего года.

О необходимости законодательного отграничения понятия “предвыборная агитация” от иных видов распространения массовой информации в ходе избирательных кампаний неоднократно заявлялось всеми лицами, которые каким-либо образом связаны с избирательным процессом. Пожалуй, наибольшую потребность в этом испытывает журналистское сообщество, в первую очередь для того, чтобы иметь гарантии осуществления своих прав в конфликтный и напряженный для деятельности СМИ период выборов.

Признаки, по которым сегодня дается юридическая оценка содержания аналитических программ и публикаций с точки зрения того, являются ли они информационными либо агитационными, устанавливаются пунктом 3 статьи 2 действующего Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” (в редакции от 30 марта 1999 года). Критерием здесь служит наличие или отсутствие в аналитических программах и публикациях побуждения к голосованию за кандидатов либо цели к такому побуждению. Проблему представляет то, что под указанный выше критерий можно подвести распространение практически любой информации. Подобное обстоятельство позволяет произвольно привлекать редакции СМИ к ответственности, например, за нарушение условий доступа кандидатов к СМИ, оказание предпочтения отдельным кандидатам и партиям.

Таким образом, задача заключается в том, чтобы предельно четко очертить “территорию” предвыборной агитации, тем самым определив рамки свободы осуществления средствами массовой информации своей деятельности в ходе выборов.

Решение этой задачи предлагается в новом законопроекте. Анализу некоторых из его положений и посвящен настоящий комментарий.

Как законопроект разграничивает информирование и агитацию

Пунктом 4 статьи 39 законопроекта провозглашается свобода информационного освещения выборов и референдумов. Таким образом, презюмируется свобода массовой информации в период избирательной кампании, с учетом ограничений, предусмотренных для распространения агитационных материалов.

Пункт 2 статьи 42 законопроекта содержит перечень действий, которые, при условии их осуществления в ходе избирательной кампании, будут признаваться агитационными. Следовательно, для того, чтобы журналистам и редакциям СМИ избежать обвинений в ведении предвыборной агитации при осуществлении профессиональной деятельности (а законопроектом предусмотрен такой запрет), и последующего привлечения к ответственности, им достаточно в своих материалах воздерживаться от распространения информации, которая отвечает признакам, содержащимся в этом перечне.

Какую же информацию предлагается относить к предвыборной агитации?

Прежде всего, журналистские материалы будут расценены как агитационные в случае включения в них призывов голосовать “за” либо “против” кандидата (либо списка кандидатов). Эта позиция подкрепляется введением специального запрета журналистам агитировать при исполнении служебных обязанностей.

Далее, законопроектом предлагается расценивать как предвыборную агитацию выражение предпочтения в отношении кого — -либо из кандидатов, политических партий, избирательных блоков.

Более того, законопроект устанавливает, что под признаки агитации будет подпадать осуществление призывов голосовать “за” либо “против”, а также оказание предпочтения в отношении граждан в случае, если они будут зарегистрированы в качестве кандидатов, соответствующей избирательной комиссией. Данное ограничение грозит весьма неблагоприятными последствиями для освещения избирательных кампаний СМИ. Оно означает, что со дня объявления даты выборов СМИ должны будут воздерживаться от предположений, оценок, прогнозов, версий, связанных с вероятным участием в предстоящих выборах политиков и партий, о создании избирательных блоков, проведении партийных съездов и т.д. Это связано с тем, что нет никаких гарантий, что герой либо гость программы, вышедшей в эфир сегодня, через несколько дней не будет выдвинут на регистрацию либо в качестве кандидата, либо в составе партийного списка. Понятно, что эта норма направлена прежде всего на обеспечение соблюдения запрета досрочной агитационной деятельности самими кандидатами, но она, пусть и косвенным образом, ограничивает весь спектр политической дискуссии в СМИ.

К агитационным действиям законопроект относит описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата (списка кандидатов). Излишне говорить о том, что содержание аналитических программ (статей) обычно и состоит в прогнозировании последствий реализации предвыборных программ, выявлении реальных и декларируемых целей избрания. Таким образом, согласно указанному пункту содержание аналитических программ и публикаций будет также попадать в категорию предвыборной агитации.

Нельзя не остановиться на таком положении проекта как запрет распространять в информационных и аналитических журналистских материалах сведения, не связанные с профессиональной деятельностью кандидата. Вероятно эта норма призвана ограничить использование на выборах “имиджевых” избирательных технологий, ставших традиционным орудием борьбы за голоса избирателей.

Обнародование фактов о каких-либо действиях, раскрывающих моральные и другие качества, помимо профессиональных, возможных избранников народа, будут расцениваться как агитация, равно как и сведения о состоянии здоровья, семейной жизни, бытовых привычках. Поскольку же законопроектом предполагается включить журналистов в перечень лиц, которым запрещено вести агитацию, использование подобной информации в репортажах, сюжетах, публикациях будет считаться ненадлежащей агитационной деятельностью.

Следуя требованиям, закладываемым в рассматриваемую версию законопроекта, СМИ должны будут либо радикально сокращать объем информации о кандидатах и участниках партийных списков, предоставляемой своей аудитории, либо идти на нарушение норм закона со всеми вытекающими из этого последствиями.

Законопроект содержит ряд положений, тем или иным образом сдерживающих тенденциозность в информировании избирателей.

Положения статьи 42 уточняют, что именно будет являться “выражением предпочтения”. Среди прочих таковым будет “указание на то, за кого из кандидатов, а также граждан Российской Федерации, в случае, если они будут зарегистрированы в качестве кандидатов, за список кандидатов какого из избирательных объединений или блоков будет голосовать избиратель”.

Как предвыборная агитация будут расцениваться, например, такие высказывания: “по мнению г-на N., работники сферы культуры проголосуют за кандидата В., поскольку его предшествующая деятельность убедительно свидетельствует о том, что…”. Выступив транслятором мнений, СМИ могут быть привлечены к ответственности за оказание предпочтения отдельным кандидатам. Пока лишь неясно, будет ли расцениваться как выражение предпочтения подобное указание, высказанное в форме предположения, но не бесспорного прогноза результата волеизъявления.

Кроме того, законопроектом закладывается конфликт двух предлагаемых норм. Одна из них — которая, кстати, есть и в действующем Федеральном законе “Об основных гарантиях…” — разрешает обнародование прогнозов результатов выборов в сроки, разрешенные избирательным законодательством (часть 4 статьи 40 законопроекта). Законопроект дает основания толковать обнародование такой информации как информирование избирателей средствами массовой информации. Запрет на ее обнародование действует только в течение трех дней до дня голосования и непосредственно в день голосования. Но как эта норма будет соотносится с положением пункта “б” части 2 статьи 42 законопроекта, согласно которому указание на тех лиц, за кого будут голосовать отдельные группы избирателей, будет являться предвыборной агитацией, а именно одним из видов проявления предпочтения? Очевидно, что данную коллизию необходимо устранять в ходе рассмотрения законопроекта в парламенте.

Помимо этого, законопроект оставляет возможности для злоупотребления информированием избирателей. Им устанавливается, что нарушение требований к обнародованию результатов опросов общественного мнения (например, неполное указание либо неуказание сведений, обязательных для упоминания при обнародовании полученных при проведении опросов данных), повлечет за собой признание информационных материалов, содержащих такие сведения, агитационными. Но если обязательные для обнародования результатов опросов сведения умышленно будут представлены в неполном объеме, либо искажены, то получается, что СМИ могут обнародовать такую информацию, игнорируя истечение сроков для распространения результатов опросов. Поскольку запрет распространять данные опросов вступает в силу за три дня до голосования, а агитационный период длится на два дня дольше, постольку обнародование опросов в последний момент перед голосованием может быть эффективным инструментом агитации.

Можно ли с полной уверенностью говорить об определенности понятия “предпочтение”? Один из видов предпочтения — указание на кандидата, список кандидатов, в отношении которых будет голосовать избиратель: проголосует “за”, как указано пунктом “б” части 2 статьи 42. Означает ли это, что указание на лиц, против которых проголосует избиратель, выводится за пределы понятия “предвыборная агитация”, и относится к информированию избирателей средствами массовой информации? Либо распространение такой информации будет относиться к агитации, согласно положению пункта “е” части 2 статьи 42, устанавливающему, что любая деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения к кандидату либо партии является агитационной? Необходимо разрешить и это противоречие.

Законопроектом предусматривается, что “распространение информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах, избирательных объединениях, избирательных блоках в сочетании с целенаправленными комментариями, как позитивными, так и негативными” относится к агитационной деятельности.

Поскольку неизбежны ограничения в объемах эфирного времени и печатной площади, которые авторы и журналисты аналитических публикаций и программ могут посвятить анализу кампании, заявлениям политиков и т.п., совершенно обоснованным представляется то, что больше внимания уделяется наиболее активным, а также представляющим наиболее выигрышные программы кандидатам и партиям. Но если кандидатов зарегистрировано не три-четыре, а десять-двенадцать? В такой ситуации “явное предпочтение” может быть обнаружено даже в случае, когда объем информации, выделенный одному из кандидатов, будет незначительно больше “доли” его конкурентов.

Предлагая относить к агитационным действиям и распространение информации с явным преобладанием сведений об отдельных участниках кампании, законопроект не оговаривает, какой именно объем сведений будет достаточным для того, что бы оценивать преобладание информации в отношении одного кандидата как “явное”.

Это означает, что редактор должен самостоятельно определять, в каком случае предпочтение будет расценено таковым. Но совпадет ли его оценка с точкой зрения избирательных комиссий и суда? Для решения этой проблемы следовало бы установить процентное отношение объема эфирного времени и печатной площади, выделяемой для освещения деятельности одного из кандидатов (партии) к общему объему эфира и размера печатной площади, выделяемой для информирования избирателей. Иным решением было бы оставить только в тексте “предпочтение” без оценочного понятие “явное”. Иначе можно толковать предлагаемую законопроектом норму, как разрешение распространять информацию, с преобладанием сведений об отдельных кандидатах, избирательных объединениях, блоках, при условии, что оно не будет явным. Но тогда очевиден конфликт этого положения законопроекта с тем, согласно которому оказывать предпочтение участников избирательной кампании, запрещается.

Представляется, что конкретизация понятия “предвыборная агитация” посредством включения в Федеральный закон “Об основных гарантиях…” перечня агитационных действий имеет положительное значение. Однако применение положений, включенных в этот перечень, практически полностью перекроет пространство для выхода в свет аналитических программ и публикаций в ходе избирательной кампании.

Фактически, в период избирательной кампании журналисты не смогут осуществить некоторые из своих прав, предусмотренных Законом “О средствах массовой информации”. Одно из них — право “излагать свои личные суждения и оценки в сообщениях и материалах, предназначенных для распространения за его подписью” (подпункт 9 части 1 статьи 47).

Во избежание последствий, которые влечет за собой ненадлежащая агитационная деятельность, СМИ будут вынуждены самоустраниться от освещения избирательных кампаний, ограничившись ролью "подставки для микрофона" и предоставив возможность говорить с избирателями исключительно кандидатам, их доверенным лицам, представителям избирательных объединений и блоков.

С одной стороны, это, конечно, позволит кандидатам и партиям напрямую обращаться к избирателям, избежать искажения в СМИ их взглядов и идей. Однако, с другой стороны, такие жесткие правила опасны тем, что избиратели останутся один на один с кандидатами и партиями, у которых появится возможность представить себя в наиболее благоприятном свете. Подобное обстоятельство может привести к тому, что информация о них не будет полной и всесторонней в той мере, в какой это необходимо для получения результатов выборов, отражающих объективную волю граждан.

Институт проблем информационного права