Публикуется с сокращениями. Полностью опубликовано в книге «Актуальные правовые проблемы лицензирования телерадиовещания». М.: Институт проблем информационного права, 2004 (в печати).

Следует также обратить внимание на некоторые нюансы практики реагирования лицензирующих органов на нарушение вещателем лицензионных условий. Для рассмотрения этого вопроса необходимо различать, во-первых, лицензионный контроль и регистрационный контроль за деятельностью СМИ, который осуществляется на основании ст. 8-16 Закона о СМИ. Прекращение деятельности СМИ в соответствии со ст. 16 Закона о СМИ осуществляется судом на основании неоднократных в течение 12 месяцев нарушений ст. 4 Закона о злоупотреблении свободой массовой информации, по поводу которых регистрирующим органом делались письменные предупреждения. Лицензионный же контроль основан, прежде всего, на следовании условиям, выдвинутым в лицензии на вещательную деятельность, а не на соблюдении условий, требуемых для регистрации СМИ.

Во-вторых, необходимо определенно разрешить вопрос и о том, правила какой процедуры лицензионного контроля следует использовать: предусмотренные Законом о лицензировании или все же Законом о СМИ? Общие правила лицензирования не способны выразить правовую специфику ряда видов деятельности, к которым относится и телерадиовещание, что подчеркивается в законах о лицензировании. Ранее МПТР опиралось в вопросе аннулирования лицензий на Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 25 сентября 1998 года № 158-ФЗ, истолковав соответствующим образом весьма неоднозначное положение ч. 3 ст. 19, касающейся его действия. В настоящее время новый Закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ решает вопрос о правовых основах лицензирования вещательной деятельности в пользу положений о лицензировании Закона о СМИ, поскольку исключает из сферы своего действия вопросы лицензирования деятельности по использованию орбитально-частотных ресурсов и радиочастот для осуществления телевизионного вещания и радиовещания (в том числе вещания дополнительной информации).

Однако закон о СМИ в ст. 32 относительно аннулирования лицензий предусматривает ряд положений, которые уступают в демократизме общему лицензионному законодательству. В частности, аннулирование лицензии производится не судом, а лицензирующим органом. Кроме того, Закон о СМИ не включает возможности иного способа воздействия на нарушителя, кроме угрозы аннулирования при вынесении предупреждения и собственно аннулирования лицензии. Также ст. 32 указывает на открытость перечня оснований аннулирования лицензий, что является нежелательным. Между тем, конструкции даже самых последних актов общего лицензионного законодательства далеко не во всем могут быть взяты за образец для регулирования лицензионной процедуры в сфере вещания.

Таким образом, процедуры государственного контроля деятельности СМИ нуждаются в значительной модернизации. Прежде всего, требуется унификация и детальное описание правил осуществления процедуры лицензирования деятельности в области телерадиовещания, а также гарантирование прозрачности мер по выдаче лицензий и лицензионному контролю.

Рассмотренные выше текущие проблемы развития лицензионного законодательства в большей или меньшей степени также можно разрешить в текущем порядке. Но вопрос об органах регулирования в сфере телерадиовещания занимает особое место. Он связан не просто с идеей более удачной и эффективной органической конструкцией управления, а является наиболее явным индикатором взаимоотношений государства и общества в информационной сфере, символом государственной информационной политики. Неслучайно, по мнению многих экспертов, невозможность достичь компромисса в отношении органов регулирования телерадиовещания откладывает на более позднее время принятие базового для отрасли закона о телерадиовещании, разработка которого ведется еще с начала 90-х годов. С другой стороны, ряд представителей действующей политической элиты вовсе не склонны видеть проблемы в функционировании в России центрального правительственного ведомства в области вещания (Министерство РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, далее - МПТР), при котором организована Федеральная конкурсная комиссия (далее - ФКК), составленная из видных представителей телевизионной общественности и представителей Министерства. Так или иначе, сложности, возникающие в определении надлежащих принципов формирования и деятельности органов регулирования в сфере вещания в России, позволяют обратиться к европейскому опыту.

Базовым общеевропейским документом в этом специальном вопросе является Рекомендация Комитета Министров Совета Европы государствам-участникам «О независимости и функциях регулирующих органов в вещательном секторе» Rec(2000)23 (Принята Комитетом Министров 20 декабря 2000 г. на 735-м заседании заместителей министров). В тексте этого документа указывается, что Комитет Министров рекомендует правительствам государств-участников: 1) учредить, если они еще не сделали этого, независимые регулирующие органы в вещательном секторе; 2) включить в свое законодательство положения, а в программы действий - меры, которые возлагали бы на регулирующие органы в вещательном секторе полномочия, позволяющие им выполнять свои задачи, как предписано национальным законодательством, - эффективно, независимо и прозрачно, в соответствии с руководящими принципами, сформулированными в приложении к данной Рекомендации; 3) довести эти руководящие принципы до сведения регулирующих органов в вещательном секторе, заинтересованных государственных органов и профессиональных групп, а также широкой общественности, при обеспечении должного уважения к независимости регулирующих органов в отношении любого вмешательства в их деятельность.

Независимость регулирующего органа в вещательном секторе оценивается в приложении к приведенной Рекомендации через призму следующих параметров. Во-первых, правовые гарантии, означающие формирование комплексной системы правовых норм, четко закрепленных в законодательстве. Во-вторых, государства-члены Европейского Союза должны определить организационные гарантии независимости, для того чтобы исключить возможное влияние на органы регулирования в вещательном секторе со стороны государства и бизнеса. В частности, следует предусмотреть демократический и открытый для общественности способ формирования таких органов, строго профессиональный состав членов, особый порядок освобождения последних от обязанностей и др. В-третьих, финансовые гарантии независимости должны быть определены в законодательстве, включая четкие методы и заранее сформулированные условия финансирования. В-четвертых, статусные гарантии независимости исключают необходимость последующего утверждения решений другими органами. Полномочия регулирующих органов в сфере вещания включают право на издание регулирующих актов в подотчетной области, проведение лицензирования и осуществление лицензионного контроля, в том числе рассмотрение жалоб и применение санкций. Кроме того, таким органам может быть поручено осуществление данных полномочий в отношении не только частных, но и общественных вещательных организаций. Наконец, регулирующие органы в сфере вещания являются подотчетными общественности, а не каким-либо вышестоящим государственным органам. Контроль за их деятельностью возможен лишь с точки зрения общего контроля за соблюдением принципа законности, а также правильности и прозрачности осуществляемых финансовых операций.

Российская Федерация в настоящее время не имеет каких-либо жестких международных обязательств в отношении построения независимых органов регулирования в вещательном секторе. Однако ориентация на европейский правовой опыт в данном вопросе имеет значение для понимания направления развития российского законодательства о телерадиовещании. Сегодня деятельность Федеральной конкурсной комиссии при МПТР можно рассматривать как некий переходный этап от советской правительственной модели управления вещательным сектором к становлению независимого органа регулирования. В большинстве технических вопросов государственного управления в сфере телерадиовещания претензии, которые высказываются к ФКК и МПТР, можно назвать не особенно значительными. Более того, независимый орган, если бы он был организован в России, определенно не избежал бы аналогичных претензий. Но ситуация, которая заставляет обращаться к вопросу о необходимости реформирования системы государственного управления в секторе вещания связана с более значительными проблемами российской медиаполитики. Прежде всего, речь идет о бессилии профильного министерства разрешить какой-либо из серьезных конфликтов между властью и прессой, возникавших в России в последние годы. МПТР в силу своего статуса не было предрасположено осуществить функции арбитра в этих конфликтах, так как системно было обречено занять сторону власти. Иначе говоря, причины такого бессилия МПТР в значительной мере связаны с теми условиями деятельности, которые отличают правительственное ведомство от независимого неправительственного органа, типичного для современных экономически развитых государств. Прежде всего, российской регулятивной модели недостает таких условий функционирования регулирующего органа, как неподотчетность, пропорциональность политического представительства, широта полномочий.

Если пытаться искать причины той инертности, которая сложилась в отношении вопроса об органах регулирования в вещательном секторе, то как и в целом в вопросе реформирования законодательства о СМИ можно выделить несколько таких причин. Во-первых, очевидно, что сложившаяся в законодательстве и практике электронных средств массовой информации ситуация рассматривается субъектами, от которых здесь может зависеть принятие решения, как вполне удовлетворительная. Так, с одной стороны, слабое развитие законодательства о телерадиовещании позволяет поддерживать традиционно существующий с советского времени общий контроль высших должностных лиц исполнительной ветви государственной власти над политикой освещения в государственных и полугосударственных электронных СМИ (как федеральных, так и региональных) деятельности государственных органов. С другой стороны, наиболее крупные вещатели по той же причине неразвитости законодательства имеют возможность развивать медиабизнес без соблюдения требований финансовой прозрачности и особых критериев качества программной продукции. Во-вторых, слабое развитие законодательства о телерадиовещании, а также правовой и потребительской культуры населения скрывает аномальность описанной ситуации для широкой российской общественности. А между тем массовый потребитель информационной продукции по-прежнему не защищен как от политического, так и от коммерческого субъективизма в определении информационной политики телерадиовещательных организаций. В-третьих, слабое развитие правовой доктрины в области средств массовой информации приводит к тому, что практически типовой является ситуация, когда периодически возникающие законодательные инициативы по вопросу о деятельности средств массовой информации, являются абсолютно не приемлемыми для журналистской общественности. А откладывание очередного одиозного плана переустройства информационных отношений начинает рассматриваться как значительная уступка журналистам со стороны власти.

Между тем, наверняка будет неправильно считать, что государство сохраняет сегодня контроль над медийной сферой в лице МПТР только в виду политической инерции и ради сохранения инструмента идеологической коррекции общественного сознания. Следует признать, что вопрос о регулирующих государственных органах в сфере вещания является не таким простым, каким может показаться на первый взгляд, если рассматривать его в контексте междисциплинарной научной дискуссии, которая существует сегодня в России вокруг вопроса об информационно-психологической безопасности. Если признать, что разработка проблемы информационно-психологической безопасности может дать для правовой доктрины в сфере информационных отношений некоторую базу для совершенствования существующих и развития новых правовых институтов, то вполне целесообразным может быть сохранение нитей государственного управления в секторе вещания, как и во всем информационном секторе. Причем теоретически существование централизованного правительственного ведомства в сфере вещания вполне может рассматриваться как приемлемое в демократическом обществе, если привести его функционирование с существующими сегодня правовыми стандартами в этой области. Правда, с таким условием это представляется более сложной задачей, чем учреждение независимого органа в вещательном секторе. Кроме того, управленческий потенциал государства в лице такого ведомства может использоваться при этом или редко, например, в период чрезвычайных ситуаций, или не использоваться вовсе, но нити государственного управления должны быть сохранены. Полная и необратимая потеря государством рычагов управления в сфере вещания может справедливо быть расценена как угроза национальной безопасности. В связи с не очень ясной прогностикой дальнейшего развития информационных технологий, мирового информационного рынка и информационного права, возможно, такие опасения могут быть обоснованными.

Однако в приведенном здесь допущении возможности сохранения правительственного контроля над вещанием нам видится как минимум две важнейшие проблемы. Во-первых, политическое руководство страны не должно путать меры обеспечения информационно-психологической безопасности с ущербной установкой на идеологический монохронизм. Следует признать, что опасность такой подмены понятий в нашей стране достаточно велика: сегодня допустимым рассматривается плюрализм в отношении развлекательного контента, но ограничен политический плюрализм, в то время как нормальной практикой является обратная ситуация. Именно это обстоятельства и является сегодня прямой угрозой информационно-психологической безопасности России. Во-вторых, в рамках дискуссии об информационно-психологической безопасности пока не выдвинуты какие-либо принципиально новые закономерности, которые бы не были уже известными социологической или психологической науке. Более того, теория информационно-психологической безопасности пока не дала какого-либо осязаемого практического или теоретического эффекта для развития собственно доктрины и законодательства о средствах массовой информации. Поэтому, скорее всего, проблема информационно-психологической безопасности является прикладной междисциплинарной проблемой, которая прямо не относится к вопросу об органической модели управления в вещательном секторе.

На основании рассмотренных выше проблем становления органов регулирования деятельности в сфере телерадиовещания в России можно сделать очевидный вывод о том, что работа в этом направлении еще далека от завершения. Вопрос даже не в том, что порядок формирования и деятельности Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию не соответствует современным европейским стандартам. До сих пор не реализована норма действующего более десяти лет Закона о СМИ, предполагающая принятие особого законодательного акта, который бы урегулировал статус Федеральной комиссии по телерадиовещанию. Как следует из регулятивной логики норм статьи 30 Закона о СМИ, что уже подчеркивалось выше, т.е. исходя из требования закрепления статуса такого органа в законе, речь определенно идет об особом органе регулирования, который не входит в традиционную структуру исполнительных органов государственной власти. Наиболее рационально включение норм о статусе Федеральной комиссии по телерадиовещанию в федеральный закон о телерадиовещании, но нельзя исключать возможность принятия самостоятельного закона о независимом органе регулирования в сфере вещания.

Ориентируясь на неразрешенность проблемы формирования и деятельности регулирующих органов в секторе вещания в России, эксперты Института проблем информационного права подготовили минимальный перечень принципов, обязательный для реализации в законодательстве и на практике. Реализация данных принципов, по мнению экспертов, будет способствовать воплощению в жизнь правовой логики, которая существует в этом вопросе. При этом принципы организации регулирующих органов в сфере вещания должны быть реализованы в конечном итоге в федеральном законе, устанавливающем правовые основы деятельности в сфере телерадиовещания. Однако до принятия федерального закона вполне допустимо реализовать отдельные принципы в рамках деятельности Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию при МПТР. Это позволит несколько приблизить российскую модель регулирования в секторе вещания к авторитетным международным стандартам в этой области, а также наработать практический опыт для более уверенного функционирования в будущем в России независимого неправительственного органа в сфере телерадиовещания.

В значительной мере подготовленный перечень принципов формирования и деятельности органа регулирования и контроля в сфере телерадиовещания (далее - Комиссия) основывается на общих правовых, организационных и компетенционных гарантиях его деятельности.

Так, в части общих правовых гарантий указывается на необходимость правового закрепления статуса Комиссии; свою деятельность Комиссия осуществляет в интересах общества и ему же подотчетна, что исключает необходимость последующего утверждения или визирования решений Комиссии другими государственными органами.

В части организационных гарантий устанавливается, что Комиссия является коллегиальным органом и формируется на паритетной основе высшими законодательными и исполнительными органами государственной власти. Предусматривается возможность предложения кандидатур членов комиссии со стороны общественных и научных организаций. В качестве требований к членам Комиссии устанавливается высокий профессиональный уровень и наличие специальных знаний в области телерадиовещания. Профессиональный характер работы данного органа должен быть связан с тем, что его члены осуществляют свои обязанности на постоянной основе. Исключается совмещение исполнения обязанностей в Комиссии и в других государственных органах, а также в телерадиовещательных, рекламных и прочих организациях, чья деятельность может зависеть от принимаемых Комиссией решений. В целях гарантирования независимости и беспристрастности в принятии решений устанавливается недопустимость досрочного отзыва членов Комиссии.

В части компетенционных гарантий деятельности Комиссии устанавливается четыре группы полномочий. Регулирующие полномочия связаны с установлением стандартов качества телерадиовещания, которые проводятся Комиссией в связи с лицензионной деятельностью. В рамках квазисудебных полномочий Комиссия может рассматривать жалобы на нарушения прав и законных интересов граждан, юридических лиц, средств массовой информации, а также должностных лиц и государственных органов. Контрольные и карательные полномочия применяются комиссией в отношении главным образом нарушителей лицензионных условий, а также норм законодательства о средствах массовой информации. К прочим полномочиям Комиссии относится разработка рекомендаций для субъектов деятельности в сфере телерадиовещания, проведение экспертных оценок по поручению высших органов государственной власти, а также судов, обобщение практики применения законодательства по вопросам телерадиовещания и разработка предложений относительно его совершенствования, а также и другие вопросы.

Как, вероятно, несложно заметить, применить изложенные принципы к деятельности существующей сегодня Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию при МПТР практически невозможно. Это связано с тем, что принципы, сформулированные на основе современных европейских стандартов и опыта ряда государств СНГ, одновременно являются гарантиями независимости деятельности неправительственного регулирующего органа в сфере вещания. Поэтому пока ФКК будет оставаться «при» МПТР, реализовать данные принципы сколько-нибудь последовательно вряд ли удастся. При сохранении зависимого от МПТР положения ФКК по логике изложенных принципов может быть допустимо исключение из состава ФКК представителей государственных органов, а также передача Комиссии в дополнение к конкурсным лицензионным полномочиям контрольных и карательных полномочий в отношении соблюдения лицензионных условий, для чего потребуется соответственно, создание аппарата и выделение финансирования. При этом МПТР может сохранить за собой оставшиеся функции. Однако, представляется, что в этом случае необходимость существования центрального профильного правительственного ведомства будет еще менее обоснованной.

Более целесообразным представляется передача полномочий в области телерадиовещания от МПТР организованному в соответствии с изложенными принципами неправительственному органу регулирования в сфере вещания. Напомним, что аналогичный опыт в России уже имеется. Так, в 1993 г. вместо Министерства по делам печати и информатизации были учреждены два ведомства: Федеральная служба по телерадиовещанию и Государственный комитет по печати. Однако новая ФСТР будучи выведенной из правительственного подчинения, разумеется, должна быть организована на принципиально иных, плюралистических началах. Что касается нового Госкомпечати, то в его создании нет большой необходимости. Функции МПТР в части регулирования деятельности в области периодической печати вполне соответствуют тому направлению реализации компетенции, в котором осуществляет свою деятельность Министерство культуры. Полномочия же МПТР в сфере массовых коммуникаций логично возложить на Министерство по связи и информатизации. Нужно отметить, что данная идея диверсификации государственного управления в информационном секторе выглядит довольно привлекательно. Во-первых, деятельность в области вещания, периодической печати и массовых коммуникаций значительно отличается по своим организационным и правовым основам. Поэтому в рамках единого ведомства сложно собрать высококлассных специалистов в столь различных областях деятельности и тем более наладить систему комплексного государственного управления. Во-вторых, диверсификация государственного управления в информационной сфере послужит важной гарантией конституционного принципа идеологического плюрализма, поскольку осуществлять политическое давление на содержание общественного политического диалога будет сложнее.

Одним из возможных направлений развития устройства органов регулирования в секторе вещания, которое укладывается в современные демократические стандарты, может быть разведение государственного управления и контроля в отношении частного и в отношении государственного (общественного) телерадиовещания. Неправительственный государственный орган регулирования в сфере вещания может осуществлять выдачу лицензий и лицензионный контроль для частных организаций телерадиовещания. Правительственный же орган, например, преобразованное МПТР, осуществляет регулирование и контроль в области государственного телевидения. В такой органической модели тоже может быть смысл в связи необходимостью контроля за соблюдением особых требований по качеству программ, которые предъявляются сегодня к общественным телерадиовещательным организациям в экономически развитых странах. Однако в последнем случае все же потребуется создание ряда дополнительных гарантий политического многообразия государственного вещания, например, в виде формирования на паритетной основе органами власти и общественными структурами общественных наблюдательных советов при государственных телерадиовещательных станциях.

В качестве общего заключения к данной статье можно сформулировать следующий тезис. Действующая российская модель управления в сфере вещания, при которой существует профильное правительственное ведомство, представляет собой весьма архаичный вариант устройства управления. Конституционно-правовая практика, как зарубежная, так и отечественная, показывает, что в области общественных отношений, где политический компромисс имеет особое значение, создаются государственные органы sui generis, особого рода. Они отличаются, прежде всего, плюралистическим типом формирования. К примеру, это органы в сфере общего законотворчества, в сфере конституционной юстиции, в сфере организации выборов и т.д. Представляется, что информационно-идеологическая подсистема общества также выступает особой плюралистической средой, в которой типовые модели административного управления не могут дать полезного результата. Поэтому в России настоятельно требуется, причем уже довольно давно, замена профильного министерства неправительственным государственным органом с особым порядком формирования и финансирования, который обеспечивал бы его независимость.