В настоящее время в контексте глобальных изменений в мировой экономике, связанных с очередным витком научно-технической революции, телекоммуникационная отрасль в России является одной из наиболее перспективных среди прочих отраслей отечественного хозяйства. Это хорошо прослеживается в таких фактах как, например, интенсивное строительство оптико-волоконных магистралей, развитие услуг кабельного и спутникового телевидения, повсеместное развитие систем сотовой радиотелефонной связи, постоянное совершенствование и рост политической и экономической привлекательности российского сегмента Интернета. Постоянством наращивания производственных мощностей, интенсивностью построения инфраструктуры, развитием базы услуг, которое имеет место в российской отрасли электросвязи, могут сегодня отличиться очень немногие сферы российской экономики. Однако в сравнении с темпами развития телекоммуникационного сектора экономики в странах Западной Европы, США, в некоторых азиатских странах, российский телекоммуникационный рынок во многом уступает. Переход традиционных экономических отношений на новые рельсы, где решающим фактором и важнейшим экономическим ресурсом выступает информация, построение основ так называемого информационного общества — неизбежный этап в развитии экономики любого государства, претендующего в будущем на сколько-нибудь заметную роль в мировой экономике и мировых отношениях.

Телекоммуникационное развитие в России тормозит множество проблем, далеко не всегда связанных с набившим оскомину недостатком финансирования и слабой инвестиционной активностью. Архаичная и малоподвижная система государственного управления телекоммуникационным сектором, превалирование механизмов административного воздействия на субъектов телекоммуникационных отношений, давление естественных монополистов в области связи на появляющихся на рынке новых операторов, слабая потребительская база телекоммуникационных услуг — вот основные факторы, тормозящие в действительности развитие отрасли. В связи с этим можно говорить о давно уже назревшей необходимости формирования принципиально новых законодательных основ правового регулирования телекоммуникаций. Именно этой цели служит подготовленный Центром “Право и СМИ” законопроект.

Выбор формата законопроекта, представляющего из себя систему положений, изменяющих и дополняющих действующий закон о связи, был обусловлен тем, что в России в настоящее время профильными ведомствами (Минсвязи, МАП и др.) также разрабатывается законопроект о внесении изменений и дополнений в закон о связи. В этих условиях создание самостоятельного и комплексного закона о телекоммуникациях (что и требуется в силу изложенных выше причин), не основанного на регулятивных традициях российского закона “О связи” образца 1995 г., привело бы к тому, что проект имел бы очень небольшую практическую значимость и разделил бы судьбу многих других оказавшихся совершенно незамеченными правовых инициатив. По этой причине, не порывая в принципе с общей структурой российского закона о связи, законопроект вносит в него существенные коррективы. Главным образом речь идет о таких узловых вопросах телекоммуникационных правоотношений, регулируемых законом о связи, как проблема взаимоувязанности сетей связи, системы лицензирования, механизмов конкуренции, принципов и модели универсального обслуживания.

Изменения и дополнения законопроекта начинаются с корректировки основных определений, используемых в законе. В законе 1995 г. не существовало определений такого понятия как деятельность в области связи, хотя он являлся одним из ключевых для системы лицензирования и для закона в целом, а также рынка услуг электросвязи. Решая главным образом вопросы организации государственного управления отраслью и проблемы технической корректности работы систем связи, закон очень мало внимания уделил оптимизации регулятивной составляющей рыночных отношений в сфере электросвязи. В законопроекте предлагается закрепить термины, определяющие рыночную политику государства в этой области, и сделать их более операциональными. Так, закрепляется определение рынка услуг электросвязи, а также термины территориально ограниченного и вещественно определенного рынка услуг электросвязи. Также закрепляются термины, необходимые для определенности отношений в новых механизмах регулирования, вводимых законопроектом. В частности, это понятия регулирующего органа связи, универсальной услуги связи, ресурса номеров, свидетельства о регистрации и т.д.

Законопроект в качестве одной из основных задач имеет и нормативную реконструкцию принципа взаимоувязанности сетей связи, чем также обусловливается и новый подход к построению сетей связи в Российской Федерации, который ликвидирует архаичность системы построения сетей связи как в действующем законе и не так сложен и запутан, как в ведомственном законопроекте Минсвязи. Взаимоувязанность в российской практике давно перешла свои сугубо технические рамки и цели, ради которых некогда вводилась. Теперь взаимоувязанность превратилась в управленческую и организационную, поскольку стала проявляться в монопольном давлении крупных региональных операторов электросвязи на новых выходящих на рынок связи альтернативных операторов, пытающихся составить им конкуренцию.

В законопроекте также содержится попытка изменить существующие подходы к лицензированию деятельности в области связи в России. Практически поголовное лицензирование всех активных субъектов на рынке связи — это устаревший подход, осложняющий работу и операторам связи, и государственным ведомствам. В российском законе о лицензировании 1998 г. справедливо отмечается, что лицензирование (как одна из самых жестких форм государственного контроля) имеет смысл лишь тогда, когда иные механизмы контроля неприменимы или крайне неэффективны. В законопроекте предлагается в связи с этим дифференцированный подход к контролю за деятельностью субъектов на рынке связи. Не отказываясь целиком от необходимости лицензирования некоторых видов деятельности в области связи, связанных с ограниченностью используемых ими ресурсов, необходимостью гарантирования функциональности инфраструктуры связи и по другим основаниям, а также по причине того, что ликвидация лицензирования в этих направлениях явилась бы нонсенсом в мировой практике, законопроект ограничивается лицензированием лишь этих видов деятельности. В остальном имеет место контроль с помощью механизмов регистрации операторов связи, а также контроль за соблюдением правил использования сертифицированного оборудования, соблюдением требований по качеству связи и т. п. В совокупности эти виды контроля должны на практике обеспечиваться более динамичной работой Госсвязьнадзора, МАПа и других органов, наделенных правом применять жесткие административные санкции к нарушителям.

Довольно существенно обновлена статья о конкуренции. Положения, закрепленные статьей, призваны способствовать выходу на рынок новых операторов связи, что является главной предпосылкой становления конкурентных отношений на рынках связи. В статье можно обнаружить довольно существенное расширение прав альтернативных операторов, обеспечивающих гарантии их эффективной работы, особенно в начальный период после появления на рынке. Некоторые специалисты могут усмотреть в этих положениях посягательство на права собственников построенных сетей связи, инфраструктуры, однако, в силу того, что распоряжение собственником своим имуществом не имеет абсолютного характера и зависит от массы условностей, такие ограничения оказываются вполне логичными. Так, например, для того, чтобы определяться в своем праве реализации права собственности на заряженный пистолет, необходимо соблюдать большое количество правил и ограничений, поскольку иначе собственник может нарушить права и интересы других лиц. По правилам антимонопольного законодательства монополист может ограничивается в праве заключать сделки, в правах по реализации или приобретению имущества, так как это нарушает интересы других участников рынка в реализации их прав на предпринимательство в этом секторе отношений. Что касается поправок, приведенных в проекте, они преследуют те же цели, т.е. недопустимость нарушения привилегированными участниками рынка прав своих реальных или потенциальных конкурентов — альтернативных операторов связи.

Одним из основных нововведений проекта является блок положений, посвященный универсальным услугам. В условиях, когда даже услуга обычной проводной телефонии для огромного количества россиян остается лишь пределом мечтаний, об актуальности развития самых необходимых, общественных или универсальных услуг говорить не нужно. Проектом устанавливается определение универсальной услуги, основные принципы оказания универсальных услуг в России и законодательный базис для определения правил возмещения операторам связи убытков по обеспечению универсального обслуживания. Проблемы универсального обслуживания занимают центральное место в стратегии телекоммуникационного развития России, которая будет опубликована в готовящейся к изданию Центром “Право и СМИ” книге, где она предваряет проект закона, поскольку без обеспечения хотя бы первоначальной пользовательской базы телекоммуникационных услуг всякий разговор о широком развитии телекоммуникационного сектора теряет смысл.