Рассылая предупреждения по поводу нарушений правил проведения предвыборной агитации, сотрудники МПТР не утруждали себя составлением для каждого конкретного случая принципиально нового по содержанию документа. Анализ доброго десятка таких предупреждений показал, что единственным существенным отличием любого из них от всех остальных является название телекомпании и дата зафиксированного нарушения. В остальном же они практически полностью совпадали. Это дает нам возможность, проанализировав одно “типовое” предупреждение, дать рекомендации по предотвращению связанных с ним неприятностей всем предупрежденным МПТР телекомпаниям.

Вот стандартное содержание писем, разосланных МПТР: “В МПТР России поступили материалы от Избирательной комиссии N-ской области в отношении телекомпании “Х”. Согласно решению Избирательной комиссии N-ской области №… от… 2001 года установлены факты неоднократного грубого нарушения правил проведения предвыборной агитации, установленных законодательством Российской Федерации о выборах. Напоминаем, что согласно п.1 ст.9 ФЗ “О лицензировании отдельных видов деятельности” одним из обязательных лицензионных требований и условий при осуществлении лицензиатами лицензируемых видов деятельности является соблюдение законодательства Российской Федерации. МПТР России предупреждает о недопустимости впредь подобных нарушений и неукоснительном соблюдении законодательства Российской Федерации. Заместитель начальника Управления Государственной инспекции М.Г.Терехин (подпись)”

Ответ на первый вопрос достаточно прост: да, подобное письмо признается МПТР “официальным предупреждением лицензиату”. Или, по крайней мере, правоприменительная практика МПТР показывает, что оно может впоследствии сослаться на такое письмо как на официальное предупреждение. Федеральная конкурсная комиссия в соответствии с Положением о ней, утвержденным Приказом МПТР №9 от 28 сентября 1999 г. никакими полномочиями по вынесению предупреждений не обладает. ФКК может по своей инициативе (точнее, по инициативе председателя — министра Михаила Лесина) рассмотреть материалы о нарушениях, допущенных тем или иным вещателем, но ее решение не будет иметь для МПТР сколько-нибудь обязательной силы. Министр может прислушаться к рекомендации ФКК, может даже, использовать ее как “щит” при принятии столь непопулярного решения, как вынесение предупреждения, приостановление или даже аннулирование лицензии, но только в том случае, если он сочтет это необходимым. Министр, разумеется, имеет право подписывать предупреждения, но случаев, когда он сделал бы это лично, до сих пор не было. Более того, даже приказы о приостановлении действия лицензий на телерадиовещание неоднократно подписывались первым заместителем министра Михаилом Сеславинским. Под предупреждениями, чаще всего, стоят подписи его заместителей, начальника или заместителя начальника Государственной инспекции по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций (Госинспекции), существующей в МПТР на правах управления.

Правовой базой для вынесения таких предупреждений, равно как и для применения к лицензиату (вещателю) каких-либо санкций, является Закон “О лицензировании отдельных видов деятельности”. Пункт 1 статьи 13 этого Закона устанавливает, что в случае “выявления лицензирующими органами… нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий, которые могут повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, а также обороне страны и безопасности государства”, лицензирующие органы “могут приостанавливать действие лицензии”. Как “напоминает” в письме зам. начальника Госинспекции “одним из обязательных лицензионных требований и условий при осуществлении лицензиатами лицензируемых видов деятельности является соблюдение законодательства Российской Федерации”. Таким образом, нарушением лицензионных требований и условий можно признать нарушение норм законодательства, в том числе, конечно, и правил проведения предвыборной агитации (условие о нарушении прав и законных интересов граждан в расчет можно не принимать – любое нарушение затрагивает чьи-нибудь права).

Приостановив на этом основании действие лицензии, “лицензирующий орган обязан установить срок устранения лицензиатом обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия лицензии”. В случае, если лицензиат устранит обстоятельства, повлекшие за собой приостановление действия лицензии, лицензирующий орган, приостановивший действие лицензии, обязан принять решение о возобновлении ее действия. Но, во-первых, срок приостановления лицензии может достигать шести месяцев, по прошествии которых в связи с неминуемой потерей аудитории, рекламодателей и собственных сотрудников говорить о вещателе можно будет только в прошедшем времени.

Во-вторых, в соответствии с той же статьей Закона “О лицензировании отдельных видов деятельности”, “порядок подтверждения устранения лицензиатом обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия лицензии, сроки принятия лицензирующим органом решения о возобновлении ее действия определяются положением о лицензировании конкретного вида деятельности”. Такое положение до сих пор не принято (в конце февраля 2001 года Правительство отклонило и направило на доработку единственный проект такого положения, который и так в течение полутора лет разрабатывался МПТР и был вывешен на его Интернет-странице для обсуждения). Действующее же еще с 1994 года Положение о лицензировании телевизионного вещания и радиовещания, утвержденное Постановлением Правительства РФ №1359, ни о чем подобном не упоминает. Так что вопрос о возобновлении действия лицензии будет во всех случаях полностью зависеть от усмотрения чиновников МПТР.

Другая возможная санкция, предвестником которой может быть такое письмо, — аннулирование лицензии. Пункт 3 статьи 13 Закона “О лицензировании отдельных видов деятельности” устанавливает, что “основанием для аннулирования лицензии является… неоднократное или грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий”. Прочтя эту норму, несложно понять, к чему клонит зам. начальника Госинспекции, когда указывает в письме, что согласно решению Избирательной комиссии N-ской области “установлены факты неоднократного грубого [выделено нами. – Ред.] нарушения правил проведения предвыборной агитации, установленных законодательством Российской Федерации о выборах”.

Но даже если МПТР не применит ни одну из этих двух санкций, все равно, предупреждение имеет для вещателя чрезвычайно неприятные последствия: МПТР не продляет автоматически лицензии допустивших хотя бы одно нарушение телерадиокомпаний. Если в течение срока действия лицензии вещатель получил предупреждение МПТР, ее продление происходит только с проведением конкурса, в котором бывший вещатель участвует на общих основаниях. Помимо риска проиграть конкурс и, следовательно, потерять частоту, для вещателя это означает и необходимость заплатить “единовременную плату” за выдачу новой лицензии (ее размер зависит от региона и параметров частоты и составляет от 1000 рублей до 1 миллиона долларов).

Наиболее правильным действием со стороны вещателя, получившего предупреждение, с которым он не согласен, является немедленное оспаривание его в арбитражном суде. Так, например, поступила, летом 2000 года телекомпания “ТВ-Центр”, когда стоял вопрос о вынесении на конкурс ее частоты — третьего метрового канала в г.Москве и области. Интересно, что как и в нашем случае, судебный спор между МПТР и “ТВ-Центром” возник тогда по поводу предупреждения, вынесенного в связи с нарушением правил проведения предвыборной агитации.

Аргументация суда в решении от 4 мая 2000 года была чрезвычайно интересной: “Суд полагает, что оспариваемое предупреждение относится по своему роду к мерам воздействия, выносимым лицензирующим органом. Суд полагает, что при наличии совокупности предупреждений для лица, занимающегося лицензируемой деятельностью, могут наступать последствия, предусмотренные ФЗ “О лицензировании отдельных видов деятельности”, о применении которого истец предупрежден ответчиком в оспариваемом предупреждении. Суд соглашается с утверждением истца о том, что предупреждение не соответствует действующему порядку. Из оспариваемого предупреждения усматривается, что основанием для его вынесения явилось Представление ЦИК РФ. Суд исходит из того, что по представленным ЦИК РФ в Министерство материалам проверка изложенных в Представлении ЦИК РФ фактов министерством не проводилась, поскольку ответчик не представил ни одного документа, подтверждающего это. Ссылки на материалы внутренней проверки в тексте предупреждения отсутствуют… Суд полагает, что Министерство в данном случае должно было руководствоваться ФЗ “О лицензировании отдельных видов деятельности”, который позволял ему проводить самостоятельные проверки, запрашивать и получать от лицензиата необходимые сведения, справки, составлять на основании проверок акты (протоколы) с указанием конкретных нарушений, предлагать лицензиату устранить выявленные нарушения. Своими правами Министерство не воспользовалось, что повлекло нарушение прав истца-лицензиата. Суд отмечает, что в предупреждении ответчиком не указано, какое конкретно нарушение совершено истцом, какие конкретно действия истцу не следует допускать при осуществлении деятельности. Суд полагает, что Представление ЦИК РФ могло лишь послужить основанием к осуществлению лицензирующим органом его надзорных функций и полномочий, а не служить основанием для наложения взыскания без проведения предварительной проверки. На основании изложенного суд решил: признать предупреждение Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций недействительным”.

Однако, процитированное выше решение Арбитражного суда города Москвы не должно создавать у вещателей иллюзии, что их иск к МПТР может быть удовлетворен автоматически по образцу решения в деле “ТВ-Центр против МПТР”. К сожалению, это решение является пока редким исключением — до сих пор большинство вещателей, подававших иски против МПТР, оставались ни с чем: суд оставлял без удовлетворения их требования признать предупреждения недействительными. При этом формулировки всех таких решений суда были практически одинаковы: “оспариваемые предупреждения не являются ненормативными актами государственного органа в смысле статьи 22 Арбитражного процессуального кодекса РФ, поскольку они не являются решением, обязывающим лицензиата устранить выявленные нарушения, не носят властно-распорядительного характера, необязательны для исполнения и облечены в форме предложения”.

Небольшой региональной телекомпании будет, безусловно, сложно “судиться” с МПТР в Арбитражном суде города Москвы (иск подается по месту нахождения ответчика). Ежегодно в этом суде проходят десятки дел, в которых МПТР выступает то истцом, то ответчиком, и такие дела, безусловно, поставлены в правовом управлении МПТР “на поток”. Для того, чтобы эффективно противостоять этому отлаженному юридическому механизму, телекомпании придется приглашать московского адвоката, что потребует от нее значительных средств, ведь отнюдь немногие юристы хорошо знают специфику лицензионных отношений в сфере телерадиовещания. Однако, оспаривание предупреждения МПТР в Арбитражном суде города Москвы является отнюдь не единственным способом его отменить. Есть более простой путь — оспаривать послужившее основанием для предупреждения МПТР решение областной избирательной комиссии у себя в регионе. Этот путь не только более простой — во многих случаях он является еще и более эффективным, чем разбирательство в московском суде.

В некоторых случаях для этого даже не приходится затевать судебного процесса. Примером успешной внесудебной отмены предупреждения МПТР через отмену решения региональной избирательной комиссии является случай с сочинской телекомпанией “Макс-ТВ”. В декабре 2000 года МПТР издало приказ о приостановлении действия ее лицензии на вещание. Издан этот приказ был на основании Представления Избирательной комиссии города Сочи от 6 декабря 2000 года. Сразу после того, как телекомпании “Макс-ТВ” стало известно о приостановлении действия ее лицензии, она обратилась в Избирательную комиссию с требованием отозвать это Представление, что после дополнительных разбирательств и было сделано. Избирком направил в МПТР письмо, которым Представление от 6 декабря было отозвано. Действие лицензии телекомпании было вскоре возобновлено.