Необходимость обновления законодательства о чрезвычайном положении подчеркивалась большинством специалистов — политиками, правоведами, политологами, представителями различных правозащитных общественных организаций — в течение длительного времени. Закон РСФСР “О чрезвычайном положении” (далее — Закон РСФСР), действовавший на протяжении 10 лет, не соответствовал требованиям Конституции Российской Федерации, как по своему статусу — он не являлся федеральным конституционным законом, так и в отдельных положениях.

Если сравнивать только что вступивший в силу ФКЗ с соответствующим Законом РСФСР, то в первую очередь изменения коснулись перечня обстоятельств, наличия которых достаточно для введения чрезвычайного положения.

Помимо обстоятельств, предусмотренных еще Законом РСФСР (попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов), ФКЗ называет и новые основания. В их число включены попытки захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межконфессиональные и региональные конфликты.

Таким образом, с увеличением числа обстоятельств, признаваемых основаниями для введения чрезвычайного положения, повышена вероятность применения мер, прямо касающихся деятельности журналистов и средств массовой информации. Следует сразу оговориться, что ограничение свободы массовой информации и иные меры не предписываются при введении чрезвычайного положения как обязательные. Необходимость их применения, а также пределы действия должны определяться, как установлено ФКЗ, с учетом “остроты создавшегося положения”.

Оба закона о чрезвычайном положении — и Закон РСФСР, и ФКЗ — разрешают осуществление предварительной цензуры массовой информации на территории, на которой указом Президента РФ вводится чрезвычайное положение.

В отличие от Закона РСФСР “О чрезвычайном положении”, ФКЗ установлено, что применение данной меры возможно только “с указанием условий и порядка ее осуществления” в этом же указе Президента. При таком положении обязанность учесть соответствие между возникшей ситуацией экстремального характера и потребностью во введении цензуры возлагается на Президента РФ. Последний, как известно, является гарантом прав и свобод человека и гражданина. Впрочем, это относится и к любому ограничению свободы массовой информации.

Вместе с тем, явный пробел Федерального конституционного закона заключается в том, что он не предусматривает каких-либо пределов цензуры.

Иными словами, данный закон не дает ответа на вопрос: вправе ли уполномоченные должностные лица требовать согласования лишь тех статей или наложить запрет на выход в эфир лишь тех программ, в которых содержится информация, имеющая непосредственное отношение к обстоятельствам введения чрезвычайного положения? Или снятие запрета цензуры распространяется на любые сообщения и материалы, подготавливаемые и распространяемые в условиях чрезвычайного положения?

Справедливости ради надо отметить, что и в Законе РСФСР отсутствовала норма, сдерживающая каким-либо образом размах цензуры. Однако подобная “преемственность” не является оправдывающим фактором.

Отсутствие подобного законодательного разграничения оставляет простор для подзаконного нормотворчества, что является недопустимым, противоречит нормам международного права и Конституции РФ. В пункте 3 статьи 56 последней прямо говорится о том, что ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно только на основе федерального конституционного закона с указанием пределов их действия. Но, как мы выяснили, ФКЗ не дает конкретных пределов цензуры массовой информации. Вместо этого, он ограничивается указанием на возможность применения самой меры, а также требованиями к содержанию указа Президента — подзаконному акту.

Требование, аналогичное конституционному — устанавливать ограничения прав и свобод в законе — предусмотрено и международными актами. В статье 19 Международного пакта о гражданских и политических правах говорится, что пользование свободой информации может быть “сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми”. Статья 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод повторяет, что “определенные формальности, условия, ограничения или санкции” должны быть “предусмотрены законом и быть необходимыми в демократическом обществе”.

Несколько замечаний по поводу конституционности положения, устанавливающего цензуру массовой информации. Конституция четко определяет, что любые ограничения прав и свобод могут быть введены только конституционным законом. Отмечалось несоответствие закона РСФСР уже в данном, основополагающем требовании Конституции РФ. В связи с этим законность любых ограничений прав и свобод, в том числе и свободы массовой информации, предусмотренных старым законом, ставилась специалистами под сомнение. В настоящий момент этот аргумент потерял свою силу — ФКЗ разрешает предварительную цензуру массовой информации. Но соответствует ли ФКЗ Конституции в этом случае?

Согласно требованиям статьи 56 Конституции РФ, свобода массовой информации может быть ограничена. Как такое ограничение принято рассматривать и разрешение предварительной цензуры. Поэтому невозможно говорить о противоречии ФКЗ Конституции РФ. Такая точка зрения, безусловно, имеет под собой более чем серьезные основания. Она базируется на конституционной норме, гласящей, что отдельные ограничения прав и свобод устанавливаются в соответствии с федеральным конституционным законом. В этой же статье Конституции (ст.56) установлен перечень прав и свобод, не подлежащих ограничению даже в условиях чрезвычайного положения (право на жизнь, неприкосновенность частной жизни и т.д.). Запрет цензуры не входит в этот перечень, и следовательно, может быть отменен ФКЗ.

Вместе с тем, запрет цензуры можно отнести не к правам и свободам, а к юридической обязанности должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений, общественных объединений. Данная обязанность заключается в том, что они должны воздерживаться от требования согласовывать с ними информационные материалы и сообщения, а также накладывать запрет на их распространение. Запрет цензуры является пассивной обязанностью перечисленных лиц, т.е. мерой их должного поведения. Можно толковать норму Конституции, в которой говорится о возможности отдельных ограничений прав и свобод, буквально. И в такой трактовке Федеральным конституционным законом не может быть допущено освобождение (полное или частичное) от обязанности, закрепленной Конституцией. Поэтому ФКЗ “О чрезвычайном положении” не может каким-либо образом разрешать осуществление предварительной цензуры.

Еще один аргумент в пользу того, что Конституция не позволяет вводить цензуру массовой информации. По ряду объективных причин конституционные нормы носят общерегулятивный характер. В силу этого содержание конституционных понятий раскрывается в текущем законодательстве. Если исходить из понимания свободы массовой информации в смысле статьи 1 Закона РФ “О средствах массовой информации”, очевидно, что запрет цензуры не является составной частью такой свободы. Такая концепция свободы массовой информации подтверждается тем, что данный запрет размещен законодателем в отдельной статье — статье 3 Закона РФ “О средствах массовой информации”. Следовательно, свобода массовой информации может быть ограничена только по тем направлениям, которые являются составляющими ее элементами. Ясно, что запрет цензуры не входит в их число.

ФКЗ предусмотрел ряд других мер, которые могут в большей степени, чем предусматривал Закон РСФСР, затруднить производство и распространение продукции СМИ.

В частности, если ранее был возможен лишь временный арест продукции печатного средства массовой информации (тиража отдельного номера либо его части), то теперь, как установил новый закон, печатная продукция может быть изъята. Арест представляет собой производство описи имущества и объявление запрета распоряжения им. Продукция СМИ при этом остается у собственника. При временном изъятии продукцию перемещают на хранение в помещение, определенное лицом, которое вправе принять решение об ее изъятии. Нельзя не отметить, что введение изъятия предполагает получение на это вступившего в законную силу судебного решения. И это требование, установленное законом РФ “О средствах массовой информации”, связывает органы исполнительной власти, в том числе и при действии режима чрезвычайного положения.

Следует отметить и то, что законодателем дифференцировано применение этой меры в зависимости от того, является ли СМИ печатным или электронным. ФКЗ разрешено изымать или арестовывать продукцию печатных СМИ, но не упомянуто ничего о возможности подобных мер в отношении продукции электронных СМИ. Что касается технических средств, которые могут быть изъяты, ФКЗ включил в их число радиопередающие устройства.

Применение перечисленных выше мер может означать фактическое приостановление деятельности средств массовой информации на территории действия чрезвычайного положения. Иными словами, это также означает, что приостановление деятельности СМИ возможно вопреки желанию учредителя СМИ. Также не потребуется для этого и решения суда.

Новшества предусмотрены ФКЗ и в отношении порядка аккредитации и деятельности журналистов на территории действия режима чрезвычайного положения.

Пунктом “и” части 1 статьи 18 установлено, что комендант территории, назначаемый Президентом РФ, “устанавливает особый порядок аккредитации журналистов на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и порядок их работы”.

Поскольку ФКЗ не определяет, в чем заключается специфика деятельности журналистов (очевидно, это зависит от характера чрезвычайной ситуации), порядок работы регламентируется в приказе, принимаемом комендантом территории. К сожалению, в законе нет ни одного требования к пределам подобной регламентации. Отсутствие необходимых границ вмешательства в ФКЗ является значительным недостатком. Эта норма несет в себе угрозу принципу профессиональной самостоятельности редакции. Ведь обычно порядок работы определяется либо в уставе СМИ, либо в трудовых соглашениях журналистами с редакцией.

ФКЗ также предусматривает, что причиной введения чрезвычайного положения могут быть чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, экологические ситуации. При их возникновении не предусматривается введение мер, затрагивающих непосредственно средства массовой информации. Однако и здесь существует опасность создания препятствий для деятельности журналистов и средств массовой информации.

В перечне прав журналиста оговорено право посещения специально охраняемых мест стихийных бедствий, аварий и катастроф, массовых беспорядков и массовых скоплений граждан, а также местностей, в которых объявлено чрезвычайное положение; присутствовать на митингах и демонстрациях. В силу прямого разрешения, закрепленного статьей 47 Закона РФ “О средствах массовой информации”, ограничение свободы передвижения по территории, на которой действует режим чрезвычайного положения, не распространяется на журналистов. Однако, ссылаться на Закон “О средствах массовой информации” было возможно в период действия старого Закона “О чрезвычайном положении”.

ФКЗ “О чрезвычайном положении” имеет большую юридическую силу, чем закон “О средствах массовой информации”. Поэтому ничто не мешает установить ограничение свободы передвижений или особый порядок въезда и выезда на такую территорию журналистов. При этом данная мера может применяться к журналистам и без специального упоминания об этом в указе, которым вводится чрезвычайное положение. Достаточно, если в нем будет установлено, что она распространяется на всех граждан (как, впрочем, и на лиц с двойным гражданством или без гражданства).

Нельзя не затронуть и вопрос о сроках действия режима чрезвычайного положения. Федеральным конституционным законом установлены такие временные пределы его действия: 30 дней, если режим чрезвычайного положения устанавливается на всей территории РФ, и 60 дней — в отдельных местностях. По истечении этих сроков действие режима чрезвычайного положения считается прекращенным. В связи с этим отпадают все ограничения прав и свобод, включая ограничения свободы массовой информации.

В то же время, ФКЗ “О чрезвычайном положении” предоставляет возможность для продления срока действия чрезвычайного положения при сохранении причин, вызвавших его введение. ФКЗ не предусматривает количественных ограничений для осуществления процедуры продления срока его действия. Единственным препятствием для продления может быть отказ Совета Федерации в утверждении нового указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения. Иными словами, это означает, что свобода массовой информации может быть ограничена на неопределенный срок, до тех пор, пока Президент располагает поддержкой “верхней” палаты российского парламента по вопросу продления действия режима чрезвычайного положения на соответствующей территории. Такое толкование может показаться утрированием воли законодателя, однако, раз в законе заложен подобный “запасной путь”, то нельзя исключать и такого варианта реализации его норм.

Нельзя не отметить некоторое несовершенство законодательной техники, выраженное в неточном использовании терминов. В частности, в Федеральном конституционном законе говорится об ограничении “свободы печати и других средств массовой информации”. Неточность здесь заключается в том, что не может быть ограничена “свобода средств массовой информации”. Под “средством массовой информации” закон “О средствах массовой информации” понимает “форму периодического распространения массовой информации”. Этот же закон оперирует понятиями “свобода массовой информации”, “цензура массовой информации”, “недопустимость злоупотребления свободой массовой информации”. Использование подобного рода терминов в законе РСФСР можно в какой-то мере было оправдать тем, что он был принят ранее Закона “О средствах массовой информации”, и Конституции РФ (в пункте пятом статьи 29 которой, напомним, гарантируется “свобода массовой информации”). Сохранение в новом законе “О чрезвычайном положении” подобной формулировки не представляется корректным.

Такое положение приводит к мысли о том, что законодательное определение данного запрета было заимствовано из старого закона. Не в полной мере были учтены изменения, произошедшие в условиях новой правовой реальности.

В целом же, изменение в новом законе содержания мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения и затрагивающих в той или иной степени права и законные интересы журналистов и средств массовой информации, можно охарактеризовать как новое ограничение свободного функционирования СМИ.