В Государственный комитет Российской Федерации по печати, Судебную палату по информационным спорам при Президенте Российской Федерации, Союз журналистов России поступают обращения редакторов периодических печатных изданий, финансируемых из бюджетов субъектов федерации и бюджетов муниципальных образований, в связи с принятыми в последнее время решениями о массовом и принудительном преобразовании редакций республиканских, краевых, областных, окружных, городских, объединенных, районных газет в унитарные предприятия, государственные или муниципальные учреждения, иные организационно-правовые формы. Такого рода преобразования предписываются редакциям периодических печатных изданий их учредителями — государственными и/или муниципальными органами под предлогом приведения организационно-правовых форм редакций в соответствие с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации.

При этом авторы обращений задаются вопросом: как подобная трансформация редакций местных газет соотносится с конституционным принципом свободы массовой информации.

Госкомпечать России, Судебная Палата по информационным спорам и Союз журналистов России считают, что свобода массовой информации является абсолютно необходимым условием для устойчивого развития Российской Федерации и всех ее регионов. Именно через независимые и плюралистические СМИ обеспечивается в современном обществе открытость информации, осуществляются свободное распространение идей и тот диалог, через который социальные группы, национальные меньшинства, религиозные и прочие общины познают друг друга, преодолевая отчуждение и добиваясь согласия. Именно свободная деятельность СМИ может внести главный вклад в достижение согласия и взаимопонимания в обществе — через распространение правдивой информации и независимых комментариев, через восстановление утраченных культурных и духовных связей в условиях уважения друг к другу.

Будучи важнейшей гарантией права граждан на информацию и ясным объективным показателем реальности демократических преобразований в регионах страны, независимые и плюралистические СМИ сами нуждаются в поддержке. Прежде всего, речь идет о независимости редакционной политики, вытекающей из понимания журналистики как свободной профессии, своеобразной публичной службы, стремящейся к общественному благу, и юридически закрепленной в части 1 статьи 19 и части 4 статьи 49 Закона Российской Федерации “О средствах массовой информации”.

Изучив складывающуюся на местах практику преобразований организационно-правовых форм редакций, таящую в себе серьезную опасность для реального осуществления конституционного принципа свободы массовой информации, Госкомпечать России, Судебная Палата по информационным спорам и Союз журналистов России сочли необходимым выступить с настоящей совместной Рекомендацией.

Проблема приведения организационно-правовых форм редакций СМИ в соответствие с требованиями главы 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации действительно существует. Ее правовое содержание в том, что Гражданский кодекс и Закон Российской Федерации “О средствах массовой информации” предъявляют к правовому статусу редакций различные требования. Наиболее существенно то, что Гражданский кодекс признает участниками регулируемых им правоотношений только граждан и юридических лиц (а также Российскую Федерацию, ее субъекты и муниципальные образования), а Закон о СМИ признает правосубъектность также объединений граждан. Более того, Закон допускает, что редакция может не быть юридическим лицом, не оговаривая при этом, что подобное возможно лишь в том случае, когда функции редакции осуществляют конкретные граждане или если редакция является структурным подразделением какого-либо юридического лица.

Распространенное представление о том, что нормы Закона о СМИ противоречат нормам Гражданского кодекса, является заблуждением. Чаще всего добросовестным, связанным с недостаточным пониманием правовой природы этих законодательных актов. Дело в том, что у Гражданского кодекса и Закона Российской Федерации “О средствах массовой информации” разные предметы правового регулирования. Если Гражданский кодекс устанавливает порядок образования и правоспособность юридических лиц как участников гражданских правоотношений, то закон о СМИ определяет правовое положение, взаимные права и обязанности субъектов преимущественно административных и иных правоотношений: учредителей, редакций, издателей, распространителей, должностных лиц, граждан и т.д. Таким образом, нормы Гражданского кодекса и Закона о СМИ не только не противоречат, а напротив, дополняют друг друга в сфере массовой информации.

Разумеется, применяя Закон о СМИ, нужно учитывать терминологические и иные новшества, появившиеся в законодательстве. После того, как с 1 января 1995 года вступила в силу часть первая Гражданского кодекса РФ, второе предложение части 2 статьи 19 Закона о СМИ следует понимать в том смысле, что организованная в форме юридического лица редакция зарегистрированного средства массовой информации подлежит регистрации в соответствии с ГК РФ. Аналогичным образом изменился и порядок регистрации средств массовой информации, предусмотренный в статье 8 Закона о СМИ, в связи с ликвидацией Мининформпечати и передачей его функций Госкомпечати России и ФСТР.

Следует подчеркнуть, что существование редакции СМИ в качестве юридического лица не только не противоречит духу и букве Закона о СМИ, но, напротив, позволяет редакции стать полноценным субъектом правоотношений, приобрести полную гражданскую правоспособность, включая право выступать в суде в качестве истца и ответчика.

Форма юридического лица редакции средства массовой информации, в соответствии со статьей 19 Закона Российской Федерации “О средствах массовой информации”, может быть любой из тех, что предусмотрены главой 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации: учреждение, автономная некоммерческая организация и т.п. (для редакций, не имеющих извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности), акционерное общество, производственный кооператив, унитарное предприятие и т.п. (для редакций, преследующих извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности).

Следует подчеркнуть, что ни Гражданский кодекс (часть 1 пункта 3 статьи 50), ни Федеральный Закон “О некоммерческих организациях” (пункт 3 статьи 2) не содержат исчерпывающего перечня форм, в которых допускается образование некоммерческих организаций, отсылая правоприменителя к другим федеральным законам. Это полностью корреспондируется с частью 2 статьи 19 Закона Российской Федерации “О средствах массовой информации”, которая гласит: “Редакция может быть юридическим лицом, самостоятельным хозяйствующим субъектом, организованным в любой допускаемой законом форме”.

Решение о выборе для редакции той или иной организационно-правовой формы юридического лица принимается собственником имущества редакции, исходя из конкретных обстоятельств ее создания и деятельности. Если газета как средство массовой информации имеет несколько соучредителей, то решение о выборе организационно-правовой формы редакции должно быть согласованным между ними (часть 2 пункта 1 статьи 52 Гражданского кодекса, часть 3 статьи 7 и часть 1 статьи 20 Закона о СМИ). Кроме того, такое решение следует предварительно согласовать с коллективом журналистов — штатных сотрудников редакции, поскольку в силу части 1 статьи 20 Закона о СМИ именно этот коллектив правомочен принимать устав редакции с последующим его утверждением учредителем (соучредителями) средства массовой информации.

Конечно, не исключено, что собственник имущества редакции не пожелает согласовывать с журналистским коллективом свое решение о выборе для редакции организационно-правовой формы. Это его право. Однако наличие утвержденного собственником в обход журналистов устава редакции как юридического лица не является основанием для отсутствия устава редакции в смысле статьи 20 Закона о СМИ. Указанные документы, хотя и преследуют сходные цели, имеют различную правовую природу, порядок принятия и утверждения, что не препятствует их совмещению в едином документе. Оптимальным представляется такой вариант, когда редакция имеет единый устав, отвечающий требованиям, предъявляемым как Гражданским кодексом, так и Законом Российской Федерации “О средствах массовой информации”.

Если подобное согласование не представляется возможным, необходимо принятие двух документов, в совокупности определяющих правовой статус редакции: устава редакции как юридического лица и устава редакции как субъекта информационных правоотношений в смысле статьи 20 Закона о СМИ. Отсутствие устава редакции, принятого коллективом журналистов — штатных сотрудников редакции и утвержденного учредителем (соучредителями) СМИ, по истечении трех месяцев со дня его первого выхода в свет является основанием для обращения регистрирующего органа в суд с заявлением о признании свидетельства о регистрации СМИ недействительным (пункт 3 части 1 статьи 15 Закона о СМИ).

Органы государственной власти и органы местного самоуправления, являясь учредителями (соучредителями) соответствующих газет, производство и выпуск которых осуществляется на базе имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, вправе в соответствии со статьей 120 ГК Российской Федерации и статьей 31 Закона о некоммерческих организациях создавать редакции как государственные или муниципальные учреждения, закрепляя за ними имущество на праве оперативного управления и осуществляя их полное или частичное финансирование. Однако образование редакций газет в указанной форме не означает их автоматического превращения в ординарные учреждения, находящиеся в прямом подчинении органов государственной власти и местного самоуправления.

Как следует из пункта 3 статьи 9 Закона о некоммерческих организациях, особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами. Применительно к деятельности учреждений — редакций периодических печатных изданий таким законом является, прежде всего, Закон РФ “О средствах массовой информации”. Исходя из положений Конституции России (пункт 5 статьи 29), гарантирующих свободу массовой информации и запрещающих цензуру, Закон о СМИ (статья 19) устанавливает, что редакция осуществляет свою деятельность на основе профессиональной самостоятельности. Более того, Закон предусматривает ответственность за ущемление свободы массовой информации, в том числе, посредством цензуры, вмешательства в деятельность и нарушения профессиональной самостоятельности редакции, нарушения установленных данным Законом прав журналистов (статья 58).

Таким образом, являясь учредителями газеты и одновременно учредителями ее редакции, органы государственной власти и местного самоуправления априори не приобретают законных возможностей влиять на редакционную политику издания, устанавливать пределы критики, предписывать ту или иную направленность публикаций, любым другим образом вмешиваться в процесс производства и выпуска газеты. Учредители СМИ вправе вмешиваться в деятельность средства массовой информации только в случаях, предусмотренных Законом о СМИ. Эти случаи могут лишь получить конкретизацию в уставе редакции (в смысле статьи 20 Закона о СМИ) либо заменяющем его договоре между учредителем и редакцией (главным редактором). Так, учредитель СМИ, будучи одновременно учредителем редакции, не обладает полномочиями прекращения или приостановки деятельности СМИ (в том числе и в форме отказа от бюджетного финансирования) вне предусмотренных уставом редакции процедур. Его выход из состава соучредителей СМИ может иметь место только в форме передачи соответствующих прав и обязанностей третьему лицу с согласия редакции и соучредителей.

Вместе с тем, за органами государственной власти и местного самоуправления как учредителями редакции остается предусмотренное законом право осуществлять контроль за эффективным использованием закрепленного имущества, право назначать и освобождать от должности руководителя учреждения — главного редактора в порядке, предусмотренном Уставом редакции (в смысле статьи 20 Закона о СМИ). Они вправе также принимать решения о ликвидации редакции как учреждения в порядке, предусмотренном действующим законодательством и уставом данного юридического лица. Причем, если в редакции действуют два самостоятельных устава, то решение о передаче и (или) сохранении права на название СМИ в случае ликвидации или реорганизации редакции принимается в том порядке, который определен в уставе редакции (в смысле статьи 20 Закона о СМИ).