Принятие новой редакции Федерального закона “О лицензировании отдельных видов деятельности” (№ 128-ФЗ от 8 августа 2001 г., опубликован в “Российской газете” 10 августа 2001 года, вступает в силу через шесть месяцев после официального опубликования, далее — закон “О лицензировании”) сулит значительные изменения в правовом регулировании средств массовой информации (СМИ). Его старая редакция, принятая 25 сентября 1998 года, широко применялась правительственными органами для лицензирования как электронных, так и печатных СМИ.

Основным нововведением закона “О лицензировании” стало значительное сокращение перечня лицензируемых видов деятельности. После ожесточенных споров в зале заседаний Государственной думы из списка подлежащих лицензированию видов деятельности исключена “издательская деятельность”. Это сняло угрозу обязательного лицензирования деятельности газет и журналов, о которой впервые было заявлено в комментарии Центра “Право и СМИ” “С точки зрения закона печатное СМИ не может издаваться без лицензии” (“ЗиП-Лицензирование”, 2000 г., № 5-6).

При разработке закона Министерство РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций (МПТР) выступило с предложением изъять из сферы его действия теле- и радиовещание, а также вещание дополнительной информации, которые ранее занимали первые позиции в перечне лицензируемых видов деятельности. По мнению заместителя министра Михаила Сеславинского, “закон о лицензировании (в предыдущей редакции. – Ред.) предусматривал достаточно жесткие процедуры как самого порядка выдачи лицензий, так и контроля за осуществлением лицензионных требований и условий”, так что прекращение их использования благоприятно скажется на вещателях.

Возможность применения закона “О лицензировании” в редакции 1998 года к телерадиовещанию всегда вызывала споры. Это связано с оговоркой п.3 ст.19, по которой действие закона не распространяется на порядок лицензирования конкретных видов деятельности, лицензирование которых установлено ранее вступившими в силу иными федеральными законами. К ним, в частности, мог относиться и закон “О средствах массовой информации”, в котором действительно предусмотрено лицензирование телерадиовещания. Однако, поскольку “телевизионное вещание, радиовещание, вещание дополнительной информации” (важно, что именно таким образом данные виды деятельности определялись в законе “О лицензировании” 1998 года) были особо включены в ст.17 закона (“Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии”), возникало противоречие, которое до последнего времени разрешалось “в пользу” статьи 17: МПТР применяло закон “О лицензировании” при лицензировании телерадиовещания.

Это противоречие, казалось бы, ликвидировано законом от 8 августа 2001 года, поскольку в нем телерадиовещание исключено из большого перечня видов деятельности (п.1 ст.17 закона), лицензирование которых осуществляется в соответствии с этим актом. Как нам пояснили в правовом управлении МПТР, теперь правовой режим осуществления этих видов деятельности должен вернуться к ситуации 1998 года (до принятия закона “О лицензировании”), а само лицензирование — осуществляться Министерством в соответствии с законом о СМИ и Положением о лицензировании телевизионного вещания и радиовещания, утвержденным Постановлением Правительства № 1359 от 7 декабря 1994 года.

Однако статьи закона о СМИ непосредственно регулируют лишь отдельные аспекты лицензирования вещания: закон почти не касается процедуры выдачи лицензий, оговаривая только условия отказа в выдаче, а также аннулирования лицензии. Действительно, эти нормы были детализированы Положением № 1359, однако практика его применения выявила многочисленные недочеты этого документа, как из-за неточности формулировок, так и в связи с имеющимися пробелами. Положение, например, допускает выдачу лицензий фактически по усмотрению лицензирующего органа: конкурсное распределение лицензий рассматривается как альтернативный вариант, избираемый по желанию лицензирующего органа, и норма о пролонгации действия лицензии отсылает к “установленному” порядку оформления ее на следующий срок, хотя такой порядок так и не был разработан.

Новый закон предусматривает различные правовые режимы для осуществления различных видов деятельности в зависимости от того, к какому из двух содержащихся в нем перечней они относятся.

Те из них, которые включены в п.1 ст.17 (“Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии”), подлежат лицензированию в соответствии с новым законом. Назовём его “большим перечнем”.

В пункт 2 ст.1 включены семнадцать видов деятельности (такие, как деятельность в области связи, нотариальная, страховая, биржевая деятельность, деятельность кредитных организаций и т.д.), на которые действие данного закона не распространяется. Это означает что закон от 8 августа 2001 года не применяется при регулировании отношений, возникающих в связи с лицензированием видов деятельности, вошедших в этот “малый перечень”.

В отношении же иных видов деятельности, которые не вошли в п.1 ст.17, применяется п.2 ст.18 нового закона, согласно которому их лицензирование “прекращается со дня вступления в силу настоящего Федерального закона”.

Первая проблема нового закона непосредственно касается телерадиовещания. При прочтении текста закона обнаруживается, что теле- и радиовещание не включены ни в один из двух перечней. “Ближайшее” по смыслу “использование орбитально-частотных ресурсов и радиочастот для осуществления телевизионного вещания и радиовещания (в том числе вещания дополнительной информации)” (п.2 ст.1), очевидно, представляет собой не вещание как таковое, а качественно иной вид деятельности, который скорее напоминает деятельность операторов связи.

Можно предположить, что такая ситуация стала следствием некорректной формулировки определения видов деятельности “малого перечня” в п.2 ст.1: возможно, говоря об “использовании орбитально-частотных ресурсов и радиочастот для осуществления телевизионного вещания и радиовещания”, законодатель и имел ввиду именно телерадиовещание. Однако, как видим, в этом перечне оказался совершенно иной вид деятельности. Таким образом, в соответствии с “буквой закона” телевизионное вещание и радиовещание не относятся к видам деятельности “малого перечня”, на которые действие закона не распространяется. Следовательно, к ним следует применять п.2 ст.18 и их лицензирование прекратить. Это же, в свою очередь, означает, что с 11 февраля 2002 года телерадиовещание возможно осуществлять без лицензии.

До вступления закона в силу еще есть время, чтобы внести поправку в п.2 ст.1, по которой телевизионное вещание и радиовещание изымались бы из сферы действия данного закона. Теоретически тогда МПТР могло бы реализовать свое намерение выдавать лицензии на основании закона о СМИ.

Однако в законе “О лицензировании” обнаруживается и гораздо более серьезное противоречие — между положениями ст.1 и ст.18. Из-за него внесение изменения в название вида деятельности из “малого перечня” или даже дополнение п.2 ст.1 не решат проблему применения закона о СМИ для лицензирования деятельности по телерадиовещанию. В принятой же редакции закон “О лицензировании” вообще не позволяет установить правовой режим осуществления видов деятельности, упомянутых в “малом перечне”.

Логический анализ этого перечня позволяет предположить, что в него включены те виды деятельности, порядок лицензирования которых был давно установлен другими законами (например, “О связи” от 16 февраля 1995 г., “О банках и банковской деятельности” от 2 декабря 1990 г., Основами законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. и т.д.). Они и ранее были изъяты из сферы действия общего закона “О лицензировании” в соответствии с п.3 ст.19 прежней редакции закона. Однако, новый закон не содержит подобной нормы.

Одной из целей его принятия была максимальная “унификация” законодательства о лицензировании и подчинение всех ранее принятых актов общей модели. На стадии обсуждения предлагалось допустить лицензирование некоторых видов деятельности в соответствии с иными, изданными ранее, федеральными законами, однако при этом последние не должны были бы противоречить “рамочному” закону “О лицензировании”. Можно предположить, что в конце концов было решено ввести в закон (в п.2 ст.1) закрытый перечень таких видов деятельности. Однако, получилось, что пункт 2 ст.1 содержит виды деятельности, на которые действие закона “О лицензировании” вообще не распространяется, поэтому предположение о том, что в соответствии с данной нормой “специальные” законы о лицензировании таких видов деятельности не должны противоречить “общему”, представляется необоснованным. К тому же, п.1 ст.18 требует приведения в соответствие с данным законом всех нормативных актов, “регулирующих порядок лицензирования отдельных видов деятельности”, уточняя при этом: “за исключением видов деятельности, предусмотренных пунктом 2 статьи 1 настоящего Федерального закона”.

Если же предположить, что нормы п.2 ст.1 являются аналогом п.3 ст.19 прежней версии закона, то форма, в которой это было сделано в новой редакции, с использованием стилистически “опасной” связки “за исключением” п.1 ст.18, разрушила взаимосвязь двух положений закона (п.2 ст.1 и п.1 ст.18). Но тогда из данной формулировки неясно, какой статус получают нормативные акты, регулирующие порядок лицензирования видов деятельности, предусмотренных пунктом 2 статьи 1. Их явно не следует приводить в соответствие с законом “О лицензировании”, однако допустимы еще два варианта: они могут действовать в полном объеме — либо отменяться вообще.

Поскольку, согласно тексту статьи, данный пункт относится к актам, регулирующим порядок лицензирования “отдельных видов деятельности” вообще, а не только тех, на которые распространяется действие данного закона, было бы логично также прямо определить статус нормативных актов, касающихся видов деятельности, вошедших в “малый перечень” п.2 ст.1. В законе этого не сделано, и в результате статус этих актов “зависает”, как и вопрос о новом правовом режиме для регулируемых ими ранее видов деятельности. Например, основываясь на этой норме можно предположить, что все эти акты признаются утратившими силу, и таким образом, регулируемые ими виды деятельности оказываются вне правового поля.

Все вышесказанное свидетельствует о необходимости комплексной корректировки норм ст.1 и ст.18 закона “О лицензировании”, иначе в день его вступления в силу возникнет ситуация, когда невольно созданный правовой пробел практически заблокирует осуществление ряда важнейших видов деятельности. Любое толкование некорректной формулировки статей заведомо может быть обжаловано в суде. Так что мотивом внесения поправок является даже не совершенствование закона, а необходимость предотвратить применение абсурдных норм акта в его нынешней редакции.

Сущностью поправок может стать четкое определение статуса видов деятельности, включенных в перечень п.2 ст.1 закона “О лицензировании” путем внесения изменений в ст.18 закона. Она может воспроизводить п.3 ст.19 прежней редакции закона, согласно которому их регулирование возможно осуществлять принятыми ранее актами. При этом сам пункт 2 ст.1 следует либо исключить совсем, либо, если закон допускает такой режим только для данных семнадцати видов деятельности, изменить его содержание. Если же закон предполагал подчинить лицензирование “малого перечня” общим требованиям, следует удалить из п.1 ст.18 оборот “за исключением видов деятельности, предусмотренных п.2 ст.1 настоящего Федерального закона”. Тогда все станет на свои места.

Без внесения подобных поправок МПТР не сможет осуществлять лицензирование телерадиовещания в соответствии с принятыми ранее нормативными актами, поскольку правомерность использования закона о СМИ будет легко оспорена в суде.