Центр "Право и средства массовой информации"

Выпуск 1
январь 1999

С октября 1998 г. Центр “Право и СМИ” при поддержке британского Фонда “Ноу-хау” работает над реализацией программы “Формирование законодательных основ системы правового ограничения концентрации СМИ в России”. Актуальность этой программы определяется следующими обстоятельствами. За последнее время в России сделано немало шагов по пути формирования системы правового регулирования средств массовой информации (СМИ). Достаточно назвать лишь несколько принятых законов: “О СМИ” (1991 г.), “Об авторском праве и смежных правах” (1993 г.), “Об информации, информатизации и защите информации” (1995 г.) и т.п.,— чтобы сделать вывод об успешном продвижении России по пути цивилизованного регулирования деятельности СМИ.

Вместе с тем в последнее время в России отмечается появление ряда существенных изменений в технологиях, общих для массовых коммуникаций всех развитых стран, и прежде всего — создание и внедрение новых средств телекоммуникаций (кабельных сетей, спутниковой связи, Интернета, цифрового телевидения, оптико-волоконной связи и т.п.), а также слияние индустрии связи и средств массовой информации (например, телефонных и кабельных телекомпаний). Указанные изменения в материально-технической базе СМИ приводит к централизации капиталов, оборачивающихся в сфере массовых коммуникаций; к выходу конкуренции между изданиями на качественно новый уровень; к формированию мощных информационно-финансовых групп со своими корпоративными интересами.

Еще одно обстоятельство — общее ухудшение экономической конъюнктуры в стране, вызванное обострением системного кризиса. Это, с одной стороны, поставило средние и мелкие СМИ, особенно в регионах, на грань финансового выживания, а с другой — обострило проблему зависимости журналиста от издателя и собственника СМИ, злоупотребляющих экономическими рычагами давления на творческие коллективы. Данное обстоятельство становится особенно важным в свете приближающихся парламентских и президентских выборов и осознания той роли, которая уготована СМИ в предстоящих предвыборных агитационно-пропагандистских кампаниях. С другой стороны, более ожесточенные формы принимает конкуренция между изданиями за долю в рекламном рынке, что связано, в том числе, и с проблемой обеспечения экономической выживаемости изданий и телекомпаний в условиях явно недостаточного бюджетного финансирования.

Отмечаемый рост негативных тенденций, таких как концентрация СМИ в руках отдельных владельцев; создание финансово-информационных монополий; поглощение крупными информационными “империями” средних и мелких газет и телекомпаний, особенно в регионах, недобросовестная конкуренция между изданиями, а также вмешательство издателя или собственника СМИ в сферу профессиональной деятельности журналистов делает разработку закона об ограничении концентрации СМИ актуальной, особенно учитывая то обстоятельство, что имеющийся Закон РФ “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках”, к сожалению, по целому ряду причин не способен адекватно регулировать такую специфическую отрасль бизнеса как массовые коммуникации.

Все указанные обстоятельства требуют своего безотлагательного отражения и учета в правовой системе с целью приближения российского законодательства к современным мировым стандартам и поэтому вынуждают радикально трансформировать существующую российскую систему правового регулирования СМИ в направлении законодательного ограничения концентрации и централизации СМИ.

Тем самым можно с полным основанием говорить, что в настоящее время назрела необходимость в дополнении права СМИ антимонопольным правом. Это делает актуальным разработку и принятие в РФ Закона “Об ограничении концентрации СМИ”, без которого, как представляется, невозможно осуществить эффективную поддержку демократических процессов в стране и создать условия для продвижения рыночных реформ во все сферы общественной жизни. Об этом свидетельствует и опыт законодательного регулирования масс-медиа Великобритании, где существует соответствующий "антимонопольный" закон — чрезвычайно сложный юридический документ, который стоит на страже свободной и добросовестной конкуренции в сфере СМИ.

Однако в России законотворческая деятельность в деле подготовки закона об ограничении концентрации столкнулась с определенными трудностями. Прежде всего, речь идет об отсутствии материалов, касающихся ситуации с концентрацией СМИ в России, а также материалов, обобщающих соответствующий опыт тех стран, где подобные разработки уже ведутся или проводились ранее,— прежде всего, Великобритании. Кроме того, до сих пор отсутствовал центр, который, обладая наличными возможностями и опытом проведения подобных мероприятий, взял бы на себя сбор и обработку необходимых материалов и организовал бы с привлечением специалистов разработку на этой основе закона РФ об ограничении концентрации СМИ и его общественную экспертизу. Кроме того, большим препятствием на этом направлении является лоббистская деятельность крупных информационных монополий, не заинтересованных в ограничении своего влияния.

Реализуемая Центром “Право и СМИ” программа “Формирование законодательных основ системы правового ограничения концентрации СМИ в России” как раз и предлагает комплексное и системное решение этой проблемы.

Данную программу планируется осуществить силами двух партнерских организаций: Центра “Право и средства массовой информации” и Оксфордского университета (Великобритания). Реализация предлагаемого проекта, помимо решения его основной задачи, послужит также делу дальнейшего расширения и укрепления указанного партнерства с перспективой его продолжения в XXI веке.

В целом же, в число основных задач программы войдет, во-первых, проведение предварительного исследования состояния сферы массовых коммуникаций (как в Центре, так и в регионах России) с точки зрения отмеченных выше проблем, связанных с концентрацией СМИ.

Во-вторых, программа включает в себя совместную деятельность российского и британского партнеров по сбору, обработке, систематизации и обобщению всех юридических материалов из Западной Европы (законов, комментариев, судебных дел и т.п., имеющих своим предметом регулирование концентрации СМИ), которые впоследствии будут востребованы при подготовке российского закона об ограничении концентрации СМИ. Доступ к накопляемой информации будет постоянно действующим и свободным для всех желающих.

В-третьих, партнеры обеспечат максимальную открытость и гласность в деле распространения накопленного опыта в области антимонопольного законодательства о СМИ, а также информации о ходе разработки закона. В том числе будут использованы возможности Центра как держателя web-страницы в Интернете (www: medialaw.ru), как учредителя ежемесячного журнала “Законодательство и практика СМИ” (“ЗиП”; издается с 1994 г.), как организации, оказывающей регулярную информационную поддержку по правовым вопросам в области СМИ всем заинтересованным лицам и организациям. Кроме того, будет проводиться текущий мониторинг состояния российской правовой среды в деле регулирования телекоммуникаций с регулярной публикацией его результатов. Наиболее существенные материалы по исследуемой проблеме будут публиковаться в специализированном приложении к “ЗиПу” — “Концентрация СМИ”.

В-четвертых, Центр при поддержке своего британского партнера организует поэтапное (не реже 1 раза в 2 месяца) обсуждение актуальных проблем правового регулирования концентрации СМИ и апробирование возникших в связи с этим интеллектуальных наработок на конференциях, посвященных этому вопросу. Решения, принятые на этих форумах, будут систематизированы и доведены до общественности через публикации материалов конференций.

В-пятых, Центр, используя свои постоянные и устойчивые рабочие связи с ведущими российскими и зарубежными правоведами и экспертами в области права СМИ, привлечет их к участию в разработке инициативного законопроекта об ограничении концентрации СМИ. Для повышения эффективности работы в этом направлении Центр организует регулярно собираемый с их участием постоянно действующий “круглый стол”, на котором будут подводиться промежуточные итоги работы над законопроектом, вырабатываться рекомендации, выноситься на обсуждение спорные вопросы и т.п.

Наконец, в-шестых, в качестве конечного продукта будет получен инициативный проект Федерального закона “Об ограничении концентрации СМИ”, который вместе с наиболее значительными и имеющими непреходящее значение материалами, полученными в ходе реализации всей программы, будет опубликован в Белой книге, посвященной состоянию сферы правового регулирования концентрации СМИ в России, США и Западной Европе.

Как представляется, реализация программы создаст условия для формирования эффективной правовой системы регулирования уровня концентрации СМИ, что позволит на этой основе развивать демократические процессы в сфере средств массовой информации, обеспечить соблюдение прав граждан на доступ к информации и свободу слова, а также продвинуть рыночные отношения в область распределения частот, каналов и эфирного пространства в сфере электронных СМИ. При этом достижение запланированных в партнерской программе результатов обеспечит формирование в российском обществе цивилизованной правовой среды даже в том случае, если законопроект не будет принят органами законодательной власти России, поскольку результаты программы позволят сформулировать соответствующий мировому опыту вектор развития правовой системы и, став достоянием широкой гласности, окажут если не прямое, то опосредованное воздействие на процесс принятия законодательных решений благодаря использованию накопленных в процессе реализации проекта наработок, изданных книг, опубликованных материалов и т.п.

Андрей РИХТЕР

В целях ограничения владения вещательными лицензиями правительство Великобритании в ноябре 1996 года ввело новые положения, внеся соответствующие поправки в Приложение 2 к Закону о вещании 1990 года. Ниже приводятся основные из этих положений.

Общие ограничения

— Физические и юридические лица за пределами Европейской экономической зоны (EEA) не имеют права владеть никакими лицензиями на аналоговое наземное вещание, но имеют право владеть лицензиями на кабельное, спутниковое и цифровое наземное вещание.

— Местные органы власти, организации, цели которых носят полностью либо в основном политический или религиозный характер, рекламные агентства, а также те, которые, по мнению регулирующих органов, могут оказывать ненадлежащее влияние, не имеют права владеть какими-либо лицензиями на вещание, хотя при некоторых обстоятельствах религиозные организации вправе владеть лицензиями на кабельное, спутниковое или радиовещание.

Телевидение

— Ни одно физическое лицо не вправе владеть двумя или более лицензиями на телевизионное вещание, охватывающее более 15% общей телевизионной аудитории.

— Ни одно физическое лицо не вправе владеть более чем одной региональной службой “Канала 3”, предоставляемой для одного и того же района.

Радио

— Ни одно физическое лицо не вправе владеть более чем одной лицензией на местное СВ-вещание и более чем одной лицензией на FМ-вещание, охватывающее один и тот же район, за исключением случаев, когда это совершается в интересах общества. Ни одно физическое лицо не вправе иметь более трех лицензий на местное радиовещание в одном и том же районе, а владение второй лицензией на FМ-вещание или третьей лицензией на местное радиовещание в любом диапазоне проверяется на наличие общественного интереса.

— Ни одно физическое лицо не вправе владеть более чем одной службой национального коммерческого радиовещания.

Перекрестное владение между телевидением и радио

— Ни одно физическое лицо не вправе владеть региональной службой “Канала 3” и местной радиослужбой, вещающей на район, который в значительной степени является тем же районом.

— Ни одно физическое лицо, владеющее лицензией национального “Канала 3” или “Канала 5”, не вправе владеть лицензией на национальное радиовещание.

Перекрестное владение между телевидением и газетами

— Владелец газеты, тираж которой составляет 20% или более общенационального газетного тиража, не вправе владеть лицензиями на аналоговое наземное телевидение (Каналы 3 и 5). Если газета имеет тираж менее 20% общенационального тиража, владелец вправе владеть такого рода лицензиями, при условии, что они подвергаются проверке на наличие общественного интереса.

— Владелец местной газеты, тираж которой составляет 20% или более местного газетного тиража в данном районе, не вправе владеть лицензией на предоставление региональной службы “Канала 3”. Если газета имеет тираж менее 20% местного тиража, владелец имеет право владеть такого рода лицензией при условии проверки наличия общественного интереса.

— В отношении перекрестного владения между газетными и кабельными, спутниковыми и цифровыми наземными службами ограничений не существуют.

Перекрестное владение между радио и газетами

— Владелец газеты, тираж которой составляет 20% или более общенационального газетного тиража, не праве владеть лицензиями на аналоговое наземное радиовещание (как национальное, так и местное). Если тираж газеты менее 20% национального тиража, владелец вправе владеть такого рода лицензиями при условии проверки на наличие общественного интереса.

— Владелец местной газеты, тираж которой составляет менее 20% местного газетного тиража в данном районе, вправе иметь до трех лицензий на местное радиовещание в этом же районе при условии проверки на наличие общественного интереса. Если тираж газеты составляет от 20% до 50% местного газетного тиража, владелец вправе владеть одной лицензией на местное СВ-радиовещание и одной лицензией на местное FМ-радиовещание при условии проверки на наличие общественного интереса. Если тираж газеты составляет более 50% местного тиража, владелец вправе владеть одной лицензией на местное радиовещание, в случае, если данный район обслуживается конкурирующей местной коммерческой радиокомпанией, – при условии проверки на наличие общественного интереса. По новым положениям о владении лицензиями на вещание, введенным в ноябре 1996 года, проверкой наличия общественного интереса занимается как “ITC”, так и Комитет по радиовещанию. Последний вынес, в частности, постановление, что предполагаемое приобретение местное радиокомпании “Leicester Sound” компанией “DMG Radio”, являющейся филиалом компании “Daily Mail and General Trust”, возможно, будет направлено против общественных интересов, поскольку последняя компания владеет контрольным пакетом акций региональной газеты “Leicester Mercury”, распространяемой в данном регионе.

Газеты

— На иностранное владение прессой нет никаких ограничений.

— Газетные концерны, общей среднесуточный тираж которых может составлять 500 000 экземпляров или более, не вправе продолжать свою деятельность без письменного разрешения министра по торговле и промышленности, который, за исключением особо оговоренных случаев, должен сначала получить доклад по этому вопросу от Комиссии по монополиям и слияниям (MMC).

— Министр по торговле и промышленности вправе дать свое согласие на слияние газетных компаний без доклада Комиссии в тех случаях, если он убедился, что данное дело носит срочный характер и участвующая в передаче прав газета не сможет в противном случае существовать как концерн, или что данная газета имеет ежедневный тираж менее 50 000 экземпляров.

На СМИ в Великобритании так же распространяется законодательство о конкуренции, как и на прочие отрасли промышленности. Генеральный директор по добросовестной конкуренции (DGFT) через Управление по добросовестной конкуренции (OFT), вправе провести расследование в отношении любого слияния, которое может повлечь за собой образование монополии (составляющей, как правило, 25% или более того или иного конкретного рынка). Он также вправе расследовать другие вопросы, которые могут повлечь за собой действия, направленные против конкуренции, или действия, ограничивающие торговлю. В обычном случае Генеральный директор составляет доклад о результатах своих расследований и предоставляет его Министру по торговле и промышленности, который может, по его рекомендации, передать дело на дальнейшее расследование в Комиссию по монополиям и слияниям, или же принять это дело.

В законодательстве о вещании есть особые положения, предусматривающие консультирование Генерального директора по добросовестной конкуренции относительно соглашения о создании сетей, относящихся к “Каналу 3” (в состав которого входят особые контракты, осуществляемые различными компаниями), а также предусматривающие контроль за соблюдением компанией “Би-би-си” своих обязательств о выделении по крайней мере 25% времени для программ, получаемых от независимых производителей.

Деятельность слившихся компаний находится под интенсивным наблюдением Генерального директора по добросовестной конкуренции, который предоставляет конфиденциальные доклады министру по торговле и промышленности относительно некоторых из слившихся компаний, в отношении которых не было предпринято действий по законодательству о конкуренции.

Великобритания не предполагает вводить какое-либо особое законодательство о прозрачности СМИ. По существующему законодательству о компаниях и по правилам фондовой биржи, требуется, чтобы компании декларировали каждого акционера, имеющего более 3% акций того или иного юридического лица, а также подавали сведения о каждом из их директоров, о размере их жалования и об иных капиталах.

Правительство предоставляет целевую субсидию компании “Sianel Pedwat Cymru (S4C)”, являющейся государственной корпорацией, предоставляющей телевизионное вещание на четвертом канале в Уэльсе (вместо “Канала 4”), в размере около 75 миллионов фунтов в год на поддержание разработки программ на языке уэльского меньшинства. Кроме того, правительство предоставляет субсидию в размере около 9 миллионов фунтов в год на поддержку фонда вещания на кельтском языке Ирландии.

При экспорте телевизионной продукции производители получают поддержку в виде небольших субвенций.

(Из Доклада Комитета экспертов Совета Европы по концентрации СМИ и плюрализму ММ-СМ(98)6 от 7 мая 1998 г.)

Москва. 31 декабря. ИНТЕРФАКС. — Советник председателя Совета директоров ЗАО “Медиа-МОСТ” Дмитрий Остальский в интервью “Интерфаксу” выразил недоумение в связи с направленным в декабре запросом пяти депутатов Госдумы премьеру Евгению Примакову.

Запрос связан с получением холдингом “Медиа-МОСТ” государственных гарантий на получение займа в США в размере $ 130 млн. для изготовления и запуска в США спутника-ретранслятора.

В запросе Николай Сапожников (фракция КПРФ) и члены трех депутатских групп — Николай Безбородов и Иван Ждакаев (оба — “Народовластие”), Павел Бурдуков (“аграрная” фракция) и Татьяна Шубина (“Российские регионы”) утверждают, что государственные гарантии были предоставлены “вопреки указу президента РФ от 12 мая 1997 года “О прекращении предоставления гарантий и поручительств за счет средств федерального бюджета”. Депутаты просят сообщить, “почему государственные гарантии были выданы под указанный частный проект”, а также кто из нынешних руководителей правительства РФ принимал участие в выработке этого решения.

В связи с этим Д.Остальский отметил, что упомянутый указ президента не относится к ситуации со спутником, о котором идет речь. “В указе говорится о предоставлении “гарантий и поручительств по кредитам коммерческих банков, привлекаемых субъектами РФ и иными получателями средств федерального бюджета в целях финансирования расходов, предусмотренных федеральным бюджетом”, — пояснил он.

Кроме того, Д.Остальский напомнил, что 1 июля 1998 года Госдума утвердила Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации и предоставляемых Российской Федерацией государственных кредитов на 1998 год. Эта Программа предусматривала, в частности, выделение под гарантии правительства РФ $ 64 млн. на “строительство наземного сегмента управления спутником телевизионного вещания” и $ 76 млн. на “строительство спутника телевизионного вещания”.

Все депутаты Госдумы, направившие запрос Е.Примакову, голосовали за утверждение Программы, подчеркнул Д.Остальский.

Поскольку ему “трудно предположить, что депутаты российского парламента не разбираются в том вопросе, по которому голосуют, и что они в декабре не помнят, за что голосовали в июле”, Д.Остальский “не исключает, что направление депутатами запроса премьеру РФ является выполнением политического заказа, цель которого — дискредитация холдинга “Медиа-МОСТ”.

Санкт-Петербург. 16 декабря. ИНТЕРФАКС-АФИ. — Промышленно-строительный банк (“ПСБ”, Санкт-Петербург) принял решение отказаться от оплаты своей доли (17,5%) в уставном капитале АО “Телерадиокомпания “Петербург”, созданного на базе ликвидируемой ГТРК “Петербург — 5 канал”.

Как сообщили агентству “Интерфакс-АФИ” в “ПСБ”, руководство банка уведомило на днях об этом решении председателя Совета директоров ТРК “Петербург”, вице-губернатора Санкт-Петербурга Александра Потехина. Крайний срок оплаты акций истекал в июне 1999 года.

Объясняя причины выхода банка из состава акционеров ТРК, представитель ПСБ отметил, что после подведения предварительных итогов деятельности банка в текущем году и корректировки его стратегических задач инвестиции в телерадиокомпанию не попали в число приоритетных проектов в силу недостаточно высокой экономической эффективности.

Вместе с тем, подчеркнул источник, в 1999 году банк планирует реализацию нескольких проектов на информационном рынке, в том числе с теми СМИ, где “ПСБ” уже является акционером.

ОАО “ТРК “Петербург” зарегистрировано в конце июня 1998 года. Учредителями АО выступили администрация Санкт-Петербурга (38%), администрация Ленобласти (13%), “ПСБ” через свою дочернюю структуру ЗАО “Фонд имущества Промстройбанка” (17,5%), “БалтОНЭКСИМбанк” через ЗАО “БалтОНЭКСИМ-Консалт” (17,5%) и Инкомбанк через дочернее ООО “Инвестпроект” (14%).

Свой вклад администрации двух субъектов РФ внесли имуществом ликвидируемой ГТРК “Петербург — 5 канал”, а банки должны были сделать взносы “живыми” деньгами.