Центр "Право и средства массовой информации"
Законодательство и практика
средств массовой информации
Тематическое приложение
"Лицензирование"
Выпуск 1
январь 2000
“Центр “Право и средства массовой информации” начинает свой очередной проект, который называется “Программа помощи независимым российским теле- и радиовещателям путем формирования благоприятных для них законодательных основ системы правового регулирования лицензирования электронных СМИ”. Этот проект будет реализовываться Центром в рамках мегапроекта “Помощь СМИ” Института “Открытое общество” при содействии Агентства США по международному развитию (ЮСЭЙД), Фонда “Ноу-хау” (Великобритания), Школы права им.Б.Кардозо Йешивского университета (Нью-Йорк, США), Программы сравнительного права и политики СМИ Оксфордского университета (Великобритания), Европейской аудиовизуальной обсерватории (Страсбург, Франция) и др. благотворительных, научно-исследовательских и образовательных организаций, реализующих комплекс мероприятий, направленных на реализацию антикризисных мер в помощь российским СМИ. Центр также будет привлекать к работе по проекту такие профильные российские НКО как АНО “Интерньюс” и Национальная ассоциация телерадиовещателей.
Настоящий проект посвящен такому жизненно важному аспекту развития российских СМИ, как правовое регулирование лицензирования электронных СМИ – основы жизнедеятельности любой независимой теле- или радиокомпании. Как известно, лицензии независимым вещателям (сначала временные) начали выдаваться с 1990 года, при этом вещателям приходилось и приходится до сих пор обзаводиться двумя видами лицензий: лицензией собственно на вещание, выдаваемой ныне Федеральной конкурсной комиссией Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и массовых коммуникаций, и лицензией на определенную частоту, выдаваемой Министерством связи РФ. Постольку, поскольку радиочастота является ограниченным ресурсом (в силу физических особенностей радиоэфира и передающей аппаратуры), распределение данного ресурса между субъектами теле- и радиовещания проводится не в уведомительном, а в разрешительном режиме на конкурсной основе, и с неизбежностью опосредуется определенной экономико-правовой формой, закрепленной в ряде юридических и государственно-административных институций.
К сожалению, процесс лицензирования в России никогда не был прозрачным – не является он таковым и в настоящее время. Во многом это связано с тем обстоятельством, что официальный статус и состав лицензирующих органов, а также соответствующие процедуры постоянно меняются. Не удивительно, что такая нестабильность и неопределенность правовой среды в сфере лицензирования, а также закрытость и непредсказуемая изменчивость “правил игры” в соответствующей области и существующий среди вещателей информационно-правовой голод существенно затрудняют для независимых вещателей, особенно в регионах, задачу получения (продления) лицензий на вещание и на частоту. В результате возникают проблемы, накопление которых создает препятствие для рационального и эффективного использования одного из важнейших видов национального ресурса – радиочастоты – в интересах российского общества.
Острота настоящего момента в части правовых механизмов распределения эфирных частот связана с тем, что процесс “присвоения” частот фактически подходит к своему естественному завершению в силу практически полной исчерпанности национального частотного ресурса. Другими словами, от того, каким образом будут сегодня распределяться частоты, зависит состав “владельцев” эфира на многие годы вперед – ведь возможность разработки новых частот в российском эфире окажется полностью исчерпана уже через какие-то пару лет (в силу естественно-физических причин). Следует также учесть, что нынешняя кризисная ситуация, больно ударившая по жизнеспособности и устойчивости российских СМИ (особенно в регионах), делает задачу создания системы цивилизованных правовых отношений в сфере лицензирования деятельности электронных СМИ, а также формирования развитого правосознания у работников независимых СМИ и должностных лиц лицензирующих органов особенно актуальной, придавая проблеме дополнительную остроту. Ведь общеизвестно, что основанное на принципах демократизма, открытости и справедливой конкуренции правовое регулирование лицензирования – это основа жизнестойкости и эффективности существующей системы независимых российских электронных СМИ, причем в условиях приближающейся президентской предвыборной кампании роль независимых масс-медиа в формировании демократических институтов гражданского общества многократно возрастает. Поэтому Центр “Право и СМИ” считает, что именно через оптимизацию механизмов правового регулирования лицензирования можно обеспечить устойчивое развитие независимых электронных СМИ как института демократии, ответственного перед обществом и не зависящего от конкретных личностей, стоящих у власти в сферах политики или экономики, а также способствовать ликвидации поразивших российские СМИ кризисных явлений.
Между тем, современное состояние законодательной базы в области лицензирования электронных СМИ и распределения между ними радиочастот, а также правосознание и правопонимание работников СМИ и официальных лиц оставляет желать лучшего, что многократно усиливает негативные последствия кризиса для центральных и местных независимых СМИ и усугубляет трудности в достижении вышеуказанных. С полным правом можно говорить о том, что правовая база в области лицензирования электронных СМИ до сих пор окончательно не сформирована. Нет закона о телевидении и радиовещании, отсутствует специальный закон о лицензировании телерадиовещания или об органе такого лицензирования (как в других странах бывшего СССР и Запада). Сам же процесс лицензирования своей правовой основой имеет Указ Президента РФ что неприемлемо с точки зрения норм и стандартов правового государства. Ликвидация указанного правового пробела входит в число приоритетных задач проекта, решение которых призвано содействовать достижению его стратегических целей. В то же время в качестве базовых положений в работе по проекту можно использовать действующее в настоящее время Положение о лицензировании ТВР (1994 года) и Положение о Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию от 28 сентября 1999 года (Центр опубликовал этот документ в своем журнале “Законодательство и практика СМИ (ЗиП)”, № 61, с.6), созданное на основе Постановления Правительства РФ №698 от 26 июня 1999 года, а также Закон о лицензировании отдельных видов деятельности, которому, кстати, противоречит Положение 1999 г. Кроме того, Центр будет продолжать оказывать помощь и консультации новому составу Государственной думы по выработке основных положений закона о телевидении и радиовещании (в т.ч. с использованием западного опыта и опыта стран бывшего СССР) и созданию законодательных основ лицензирования вещателей независимым от ветвей власти органом, подконтрольным институтам гражданского общества, – как в Москве, так и на местах. В этой связи Центр считает, что особый акцент следует сделать на исключении произвола местных органов власти в вопросах лицензирования региональных независимых СМИ.
Следует особо подчеркнуть, что все связанные с лицензированием ТВР проблемы и противоречия, вызванные несовершенством законодательной базы, в настоящее время вышли за рамки узкого круга специалистов и приобрели поистине полномасштабное общественное звучание. Об этом свидетельствует принятое в начале ноября 1999 г. Национальной ассоциацией телерадиовещателей (НАТ) решение направить письма президенту Б.Ельцину, премьеру В.Путину, а также персонально каждому из девяти членов Федеральной конкурсной комиссии с требованием пересмотреть условия лицензирования вещания в России. Протест НАТ вызван тем обстоятельством, что Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовой коммуникации, ответственное за распределение частот, прикрываясь лозунгом “эффективного использования ограниченного частотного ресурса”, намеревается, согласно утвержденному правительством “Положению о проведении конкурсов”, осуществлять конкурсное распределение частот исходя из “денежного” критерия, установив непомерно высокую для независимых СМИ, особенно региональных, единовременную плату за получение права на вещание. По мнению большинства независимых вещателей, введение явно завышенной и неподъемной для них платы за лицензию (при которой радио- и телевещание фактически приравнивается к нефтяному или газовому бизнесу, а плата за использование эфирных частот – к плате за использование месторождения любого “природного ограниченного ресурса”) будет означать для мелких и средних негосударственных вещателей применение против них сразу трех “удавок” – технической, политической и экономической. Центр “Право и СМИ”, разделяя беспокойство независимых вещателей, намеревается выступить в рамках настоящего проекта как независимая и объективная экспертная организация, обладающая всем необходимым потенциалом для выработки и предложения конструктивных рекомендаций по разрешению конфликта в интересах всего общества.
Свою задачу Центр также видит в том, чтобы разработать механизм судебной защиты от злоупотреблений, связанных с применением Закона 1998 года “О лицензировании”, используемого в настоящее время, по сути, исключительно в целях произвольной приостановки действия лицензии на деятельность в области ТВР по решению лицензирующего органа (как в случае с ТК “Петербург” в конце лета 1999 года), а не по суду, как предусматривается в законе о СМИ. Центр и его эксперты уже выступали по этому поводу в “Комментарии”, распространенном в СМИ, а также в интервью, в т.ч. в газете “Вашингтон пост”. Ранее Центр выступал также против произвольных решений Комиссии по телерадиовещанию и ФСТР по вынесению предупреждений сменившей свой формат радиостанции (известное дело р/с “Классика”), комментировал введение концепции вещания в лицензионные условия и другие проблемы лицензирования, что находило отражение в СМИ – как центральных, так и местных.
Следует также отметить, что у сотрудников Центра сложились деловые отношения с членами основного лицензирующего органа – Федеральной конкурсной комиссии при Министерстве РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций. Эти отношения были сформированы в процессе участия экспертов Центра в качестве наблюдателей в работе “предшественницы” данного органа – Центральной комиссии по вещанию при Федеральной службе по телевидению и радиовещанию. Естественно, Центр продолжит эту работу и в рамках новой Комиссии, а ее деятельность будет широко и подробно освещаться Центром в ходе реализации проекта.
В работе по проекту Центром будет использован западный опыт правового регулирования лицензирования (так, США столкнулись с аналогичной проблемой в 40-е и 50-е годы и к настоящему времени имеют большой наработанный материал в данной сфере права). В этой части проекта значительным преимуществом Центра являются широкие партнерские связи с американскими, британскими и западноевропейскими коллегами, способными оказать Центру методологическую и методическую помощь в деле переноса на российскую почву наработанных на Западе технических приемов и методов правового регулирования распределения частотного ресурса.
Успешной реализации проекта будет способствовать и то обстоятельство, что эксперты Центра имеют богатые теоретические и практические наработки по итогам сотрудничества с аппаратом Комитета Государственной думы по информационной политике и связи, а также участия на общественных началах в составе рабочей группы указанного Комитета по подготовке законопроекта о телевизионном вещании и радиовещании ко второму чтению. Сюда же следует отнести опыт сотрудничества Центра с Судебной палатой по информационным спорам при Президенте РФ, которая значительную часть своей текущей деятельности посвящает информационным спорам по поводу распределения частот и выдачи вещателям лицензий. Помимо этого, Центр сотрудничает с Управлением по связям с общественностью Администрации Президента РФ.
Следует особо подчеркнуть, что в течение всего периода реализации проекту будет обеспечена широкая информационная поддержка, а с его наиболее важными промежуточными результатами можно будет познакомиться практически в режиме реального времени, не дожидаясь срока окончания проекта. Для этого Центр задействует все свои богатые информационные возможности: выпускаемый Центром ежемесячный журнал “Законодательство и практика СМИ”, издаваемая Центром книжная серия “Журналистика и право”, веб-страница Центра в Интернете www.medialaw.ru, публикации в других периодических изданиях и т.п. Поэтому все полученные в ходе реализации проекта материалы, наработки и выводы, обобщенные в соответствующих разделах веб-сайта Центра, в электронной базе юридических данных, в “Комментариях” Центра “Право и СМИ”, в распространяемых через лист электронной рассылки информационных пакетах, в регулярных выпусках приложений к журналу “Законодательство и практика СМИ” – “Лицензирование ТВ и РВ” и в Белой книге, а также на международной конференции и на образовательных семинарах, станут достоянием медиа-общественности, всех негосударственных организаций и официальных органов, специализирующихся в вопросах лицензирования независимых электронных российских СМИ.
Реализация данной программы позволит использовать преимущества Центра как координирующей структуры, в рамках которой осуществляется синтез взаимоотношений работников СМИ и системы права, адаптация сложных теоретических и практических правовых вопросов к уровню восприятия журналистской среды и местных администраций. Приэтом следует отметить, что Центр “Право и СМИ” уже имеет опыт практической работы в смежных с лицензированием областях права СМИ – концентрация и прозрачность СМИ, регулирование телекоммуникаций и т.п. В 1999 г. Центр организовал и провел международную конференцию по вопросам лицензирования телерадиовещания и телекоммуникаций, которая имела широкий резонанс в медиа-сообществе (материалы конференции изданы отдельной книги в серии “Журналистика и право”, выпускаемой Центром: “Правовые аспекты лицензирования телерадиовещания и телекоммуникаций” / Под ред. Г.В.Винокурова, А.Г.Рихтера, В.В.Чернышова — М.: Центр “Право и СМИ”, 1999. — 176 с.; см. также http://www.medialaw.ru/publications/books/tele2/index.html).
Содержанием проекта является проведение исследовательской работы по мониторингу законодательства о лицензировании СМИ, его анализу и выработке рекомендаций по его совершенствованию, адаптации правовой базы лицензирования телевидения и радио (ТВР) к современным экономическим условиям России и приведению ее к стандартам западного общества, изучение и распространение опыта зарубежных стран в сфере лицензирования ТВР, а также осуществление в рамках издательской деятельности информационной юридической помощи местным СМИ в правовом обеспечении получения и продления лицензий, – чтобы избежать связанных с несовершенством законодательства и злоупотреблениями официальных органов угроз для свободы СМИ, особенно актуальных в условиях кризиса.
В итоге в результате реализации проекта в практику региональных СМИ будет внедрен, как надеется Центр, комплекс рациональных и общеприменимых “правил игры”, которые позволят выполнить местным СМИ свою общественную функцию – полное и объективное информирование населения. Центр выражает уверенность, что успешная реализация проекта “Программа помощи независимым российским теле- и радиовещателям путем формирования благоприятных для них законодательных основ системы правового регулирования лицензирования электронных СМИ” будет способствовать формированию в государственных институтах и медиа-сообществе цивилизованного отношения к проблемам соблюдения принципов демократизма, честной и справедливой конкуренции, непредвзятого и равного подхода к претендентам на частоту в деле распределения лицензий, а также защиты интересов независимых вещателей – особенно в регионах России.
Андрей РИХТЕР, Директор Центра “Право и СМИ”
МИНИСТЕРСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ДЕЛАМ ПЕЧАТИ, ТЕЛЕРАДИОВЕЩАНИЯ И СРЕДСТВ МАССОВЫХ КОММУНИКАЦИЙ
ПРИКАЗ № 90 от 31 декабря 1999г.
В соответствии с Положением о Министерстве Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 10 сентября 1999 г. № 1022, и во исполнение Положения о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1999 г. № 698, Положения о Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию, утвержденного Приказом МПТР России № 9 от 28 сентября 1999г.,
ПРИКАЗЫВАЮ:
1. Утвердить Регламент работы Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию (приложение 1).
2. Документальное обеспечение работы Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию возложить на Отдел обеспечения работы Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию Управления регистрации и лицензирования.
3. Материально-техническое обеспечение работы Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию возложить на Управление делами.
Статс-секретарь,
Первый заместитель Министра
М.В.Сеславинский
РЕГЛАМЕНТ
работы Федеральной конкурсной комиссии по
телерадиовещанию
I. Общие положения
1.1. Настоящий Регламент разработан на основании и во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 26.06.99 г. № 698 “О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания”, Положения о Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию, утвержденного Приказом МПТР России № 9 от 28 сентября 1999 г., и устанавливает порядок работы Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию при проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание.
1.2. Федеральная конкурсная комиссия по телерадиовещанию (далее ФКК) в пределах своих полномочий осуществляет организацию и проведение конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание в соответствии с требованиями действующего законодательства Российской Федерации и ведомственных актов.
1.3. Рассмотрение вопросов, отнесенных к компетенции ФКК, проводится на заседаниях ФКК, которые оформляются протоколом.
2. Порядок проведения заседаний ФКК.
2.1. Заседание Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию открывает и ведет председательствующий.
Председательствующим является председатель ФКК или, по его поручению, один из членов Комиссии.
После открытия заседания ФКК председательствующий проверяет присутствие членов постоянно действующего состава ФКК и сообщает о наличии кворума.
2.2. Председательствующий докладывает повестку дня и регламент работы Комиссии, которые утверждаются решением ФКК.
2.3. Члены Комиссии принимают решение о порядке проведения конкурса и виде голосования (тайное, открытое; простое, рейтинговое).
При тайном голосовании члены ФКК голосуют бюллетенями установленного образца.
Простое голосование осуществляется двумя способами. В случае участия в проводимом конкурсе одного участника конкурса член ФКК голосует “за”, “против” или “воздержался”.
В случае участия в конкурсе двух и более участников член Комиссии выбирает из всех участников конкурса одного, который по его мнению должен быть победителем.
При рейтинговом голосовании каждый член ФКК выбирает из списка участников конкурса на право вещание на определенном радиочастотном канале одного или нескольких претендентов на победу в соответствии с тем максимальным числом, которое установлено решением ФКК. Победителем признается участник конкурса, получивший по рейтингу наибольшее число голосов.
В случае, если наибольшее равное число голосов набрали несколько претендентов на победу, то проводится второй этап голосования, при котором из указанных претендентов путем простого голосования с использованием только голоса “за” выбирается победитель.
2.4. Решение о характере и виде голосования (тайное, открытое; простое, рейтинговое) принимается членами постоянно действующего состава Комиссии путем открытого простого голосования.
2.5. После определения порядка проведения конкурса и определения характера голосования председательствующий объявляет начало конкурса по каждому радиочастотному каналу, докладывает о составе региональной части Комиссии и приглашает ее членов в зал заседания.
2.6. Ответственный секретарь ФКК приглашает в зал заседания участников конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание на определенном радиочастотном канале.
Участники конкурса заходят в зал заседания ФКК по очереди. Порядок приглашения зависит от даты подачи заявки на участие в конкурсе. Первым приглашается участник конкурса ранее всех подавший заявку. В случае подачи заявки в один день несколькими участниками конкурса они приглашаются в алфавитном порядке.
2.7. Каждому участнику конкурса предоставляется от 5 (пяти) до 10 (десяти) минут для доклада по концепции вещания и ее технико-экономическому обоснованию.
2.8. В случае отсутствия участника конкурса члены ФКК знакомятся с представленными на конкурс документами самостоятельно.
2.9. Члены Комиссии вправе задавать участникам конкурса вопросы по их выступлению и документам, представленным на конкурс. На вопросы и ответы отводится до 10 (десяти) минут.
2.10. После своего выступления участник конкурса покидает зал заседания Комиссии.
2.11. По завершении выступлений всех участников конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание на определенном радиочастотном канале председательствующий объявляет о начале и порядке голосования (тайное, открытое; простое, рейтинговое).
2.12. При рассмотрении и оценке представленных участниками конкурса концепций вещания и их технико-экономических обоснований члены ФКК исходят из следующих критериев:
— обеспечение потребности населения территории вещания в телерадиопрограммах определенной направленности;
— необходимость поддержки социально значимых теле- и радиопроектов;
— оригинальность заявленных концепций вещания;
— понесенные затраты на приобретение технического оборудования, необходимого для организации процесса вещания (студийное, передающее, антенно-фидерное и вспомогательное оборудование), а также источник и сроки их покрытия,
— понесенные затраты на разработку радиочастотного канала;
— предполагаемый срок ввода технического оборудования в эксплуатацию;
— соответствие приобретенного технического оборудования экологическим нормам и требованиям, а также государственным техническим Стандартам.
2.13. Подсчет голосов при открытом голосовании производится председательствующим, а при тайном голосовании — в присутствии членов Комиссии.
2.14. Результаты проведения конкурса на право вещания на определенном радиочастотном канале оформляются отдельным протоколом.
2.15. Ответственный секретарь приглашает всех участников конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание на определенном радиочастотном канале в зал заседания Комиссии, где председательствующий оглашает решение Комиссии.
2.16. Протоколы, оформляющие результаты проведения конкурса на право вещания на определенном радиочастотном канале, составляются в 3-х экземплярах и подписываются председательствующим, ответственным секретарем и участником конкурса, признанным победителем.
Один экземпляр вручается победителю конкурса и является основанием для получения лицензии на вещание; второй — направляется Управлению регистрации и лицензирования МПТР России; третий — остается в ФКК.
2.17. При наличии иных, не относящихся к проводимому конкурсу вопросов, заседание ФКК продолжается согласно объявленной повестки дня.
2.18. По завершении заседания ФКК по каждому из выставленных радиочастотных каналов, а также по иным, не относящимся к проводимому конкурсу вопросам, составляется единый протокол заседания ФКК, в котором отражаются результаты конкурса и иные принятые решения.
Единый протокол составляется в 3-х экземплярах и подписывается председательствующим и ответственным секретарем.
Один экземпляр направляется Управлению регистрации и лицензирования МПТР России и является основанием для оформления права на вещание (выдачи лицензии); второй — Управлению бухгалтерского учета и отчетности МПТР России для возврата конкурсных взносов проигравшим участникам конкурса; третий — остается в ФКК.
2.19. Участникам конкурса не разрешается приносить на заседание ФКК кино-, видео- и фотоаппаратуру и звукозаписывающие устройства.