.

КОММЕНТАРИЙ СПЕЦИАЛИСТА

3 декабря 1998 года опубликован Указ Президента Республики Беларусь № 565 “О порядке распространения правовой информации”, подписанный двумя днями ранее. Указ стал третьим нормативно-правовым актом, регулирующим деятельность по распространению правовой информации, принятым в течение года.

Ход событий позволяет сделать вывод, что первоначально введение лицензирования правовой информации задумывалось как мера, призванная упорядочить отношения в сфере распространения правовой информации в компьютерных банка и базах данных, а также способствующая хозяйственной деятельности Национального центра правовой информации (далее по тексту – НЦПИ). Положение о порядке выдачи специальных разрешений (лицензий) на осуществление деятельности по распространению правовой информации, утвержденное Министерством юстиции 14.03.98 г. (как и последующая его редакция от 14.08.98 г.), было принято во исполнение постановления Совета Министров Республики Беларусь № 42 от 13.01.98 г. “О внесении дополнения в постановление Кабинета Министров Республики Беларусь от 21 августа 1995 г. № 456”, включившего в перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, деятельность по распространению правовой информации. Совет Министров ссылался в своем постановлении на Указ Президента Республики Беларусь от 30.06.97 г. № 338 “О создании Национального центра правовой информации Республики Беларусь”. В президентском же указе речь шла, в основном, о государственной политике в области компьютерного накопления, хранения, систематизации и предоставления в пользование эталонной правовой информации. Последующие нормативно-правовые акты Совета Министров и Министерства юстиции существенно расширили сферу действия ограничений на распространение правовой информации.

Нормы Положения Министерства юстиции от 14 марта во многом аналогичны нормам Положения о порядке распространения правовой информации, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь № 565. Тем не менее, минюстовское Положение от 14 марта было отменено одноименным от 14 августа.

Сравнительный анализ текстов обоих Положений, утвержденных Министерством юстиции с промежутком в пять месяцев (еще до появления правоприменительной практики), позволяет понять правовую природу Указа.

Понятие “правовая информация”

Наиболее существенным является различие в подходах к определению самого понятия “правовая информация”. Редакция Положения от 14 марта относила к правовой информации тексты нормативно-правовых актов, входящих в структуру законодательства Республики Беларусь, зафиксированные на бумажных, электронных (магнитных) носителях. На деятельность по распространению комментариев к нормативным правовым актам, аннотированных, реферативных либо обзорных материалов, подготовленных на основе нормативных правовых актов, получения лицензии не требовалось. Согласно Положению от 14 августа под правовой информацией понимались уже не только тексты нормативных правовых актов, но и материалы, подготовленные на основе нормативных правовых актов (комментарии, аннотации, рефераты, обзоры и т. п.). Такое расширительное толкование вкупе с использованием оборота “и тому подобное” красноречиво свидетельствует о стремлении разработчиков Положения отнести к понятию правовой информации неопределенно широкий круг сведений.

Положение о порядке распространения правовой информации, утвержденное Указом Президента Республики Беларусь № 565, вернулось к прежней, более строгой трактовке понятия правовой информации. Сейчас под правовой информацией понимаются только тексты правовых актов, составляющих законодательство Беларуси. Получения лицензии не требуется на распространение информации, подготовленной на основе анализа и обработки правовых актов и представляющей собой авторский текст, в котором анализируется, разъясняется смысл правовых актов и их отдельных положений. Вместе с тем, если в Положениях Министерства юстиции речь шла о нормативных правовых актах, то сейчас — о правовых. Другими словами, если раньше не требовалось лицензии для, например, публикации распоряжений и других подобных актов, не имеющих нормативного характера (о назначениях, о выделениях денежных средств и т. п.), то сейчас, по смыслу президентского Положения, такая деятельность требует специального разрешения.

Сфера действия Положений

Следующее отличие также касается сферы действия Положений. Положение Министерства юстиции от 14 августа распространило его действие не только на периодические и непериодические издания, публикующие тексты нормативных правовых актов (их сборники), и компьютерные (электронные) банки и базы данных правовой информации (как это было в предыдущей его редакции), но и на электронные и иные издания, в которых помещаются тексты нормативных правовых актов (к электронным и иным изданиям были отнесены Интернет, электронная почта, телетекст и др.). В Положении, утвержденном президентским указом № 565, подобное указание исчезло. Вероятно, власти решили-таки, что нет смысла запрещать то, что технически невозможно проконтролировать и ограничить.

Исходя из буквы президентского Положения, с 3 декабря (даты опубликования и вступления в силу Указа № 565) требуется получение лицензии на издание бюллетеней, брошюр и т. д. тиражом менее 300 экземпляров (если, конечно, они содержат правовую информацию). По ранее действовавшим правилам печатные издания, выходящие таким тиражом, под действие Положения о лицензировании не попадали. Окончательный ответ, должны эти издания получать лицензию или нет, будет дан, вероятно, в новой редакции Положения Министерства юстиции.

Условия и порядок получения специальных разрешений

Условия и порядок получения специальных разрешений на распространение правовой информации Положением, утвержденным президентским Указом № 565, оставлены без изменения – несмотря на то (или именно потому), что существующая процедура получения лицензии неоправданно усложнена и запутана — с возможностью отказа на каждом из этапов выработки и принятия решения.

По редакции Положения Министерства юстиции от 14 марта вынесение решения о выдаче лицензии (а также о приостановлении ее действия и аннулировании) входило в обязанности Комиссии. Согласно Положению от 14 августа решения Комиссии носят лишь рекомендательный характер(п. 2.1). После согласования с НЦПИ окончательное решение принимает министр юстиции (он же принимает решения о приостановлении действия лицензии, о ее аннулировании). Резко расширился перечень оснований, по которым заявителю может быть отказано в выдаче лицензии. В редакции Положения от 14 марта такой перечень отсутствовал, а из смысла Положения вытекало, что в выдаче лицензии могло быть отказано в случаях:

— непредоставления заявителем требуемых документов,

— наличия в представленных документах недостоверной информации, а также

— при неподтверждении его специалистами (юристами) должного уровня профессиональной подготовки на собеседовании. По действующему Положению Министерства юстиции (п. 3.4) в выдаче лицензии может быть отказано также в случаях:

— распространения недостоверной правовой информации,

— несоответствия правовой информации требованиям Положения, а также

— если имеются обстоятельства, указывающие на нарушение заявителем действующего законодательства или свидетельствующие о невозможности заниматься деятельностью по распространению правовой информации.

К обстоятельствам, могущим служить основанием в отказе в выдаче лицензии, отнесены информация уполномоченных государственных органов, мотивированные заявления членов Комиссии, итоги ее голосования (вероятно, проводимого на предмет установления нарушения заявителем действующего законодательства). При этом, говоря об обстоятельствах, свидетельствующих о нарушении законодательства, разработчики Положения не конкретизируют, о нарушениях какого именно законодательства (налогового, таможенного, ветеринарного) идет речь, и не указывают, чем эти нарушения должны подтверждаться (например, вступившим в силу решением суда).

Остается без разъяснения и то, какие именно обстоятельства могут свидетельствовать о невозможности заявителя заниматься деятельностью по распространению правовой информации.

Указанные нормы, на наш взгляд, лишены правового содержания и предоставляют Комиссии (НЦПИ, Министерству юстиции) возможность отказывать в выдаче лицензии практически по любым основаниям.

Как показывает практика, субъекты принятия решения о выдаче лицензии используют все предоставленные им Положением от 14 августа возможности для отказа в ее выдаче заявителям, по той или иной причине неугодным властям. В частности, на Комиссии было отказано в выдаче лицензии наиболее квалифицированным и опытным, по мнению Ассамблеи неправительственных организаций Беларуси, структурам: газетам “Белорусский рынок” и “Фемида-NOVA”; в отношении издательства “Амалфея” была назначена дополнительная экспертиза. Несмотря на положительное решение Комиссии и согласование НЦПИ, “зависло” на неопределенный срок окончательное решение по ООО “ЭкспертЦентр”, распространяющему компьютерную базу по законодательству Беларуси.

Поскольку президентское Положение воспроизвело многие материальные нормы предыдущей редакции Положения Министерства юстиции, можно предположить, что необходимость его переработки была вызвана желанием изменить именно процедуру выдачи (отказа в выдаче) лицензии на распространение правовой информации. Разработчики минюстовского Положения от 14 августа эту установку выполнили, но “перегнули палку” в определении сферы действия запретительных норм.

По действующему Положению Министерства юстиции (от 14 августа) возросла (или, во всяком случае, лучше выписана) роль НЦПИ в выдаче лицензий. Для получения лицензии на осуществление деятельности по распространению правовой информации в электронном виде введено дополнительное условие, а именно: наличие документа, подтверждающего получение информационных и технологических составляющих для распространяемого компьютерного банка (базы) данных из эталонного банка данных правовой информации, формируемого Национальным центром правовой информации (НЦПИ).

Если по смыслу предыдущей редакции согласование выдачи лицензий с НЦПИ осуществлялось в форме участия представителей последнего в деятельности Комиссии по вопросам выдачи лицензий, то сейчас полномочия НЦПИ расширены и не ограничиваются участием его специалистов в деятельности Комиссии. После принятия решения Комиссии (в которую, повторимся, уже входят представители НЦПИ) оно представляется в НЦПИ для согласования. Вместе с тем, НЦПИ сам распространяет на коммерческой основе и по достаточно высокой цене компьютерные банки данных правовой информации. Предоставленные возможности влиять на решения о выдаче (отказе в выдаче) лицензий на распространение правовой информации конкурентам противоречат статье 13 Конституции Республики Беларусь, декларирующей предоставление всем равных прав для осуществления хозяйственной и иной деятельности и равных условий для развития всех форм собственности, а также нарушают нормы антимонопольного законодательства, в частности, Закона Республики Беларусь “О противодействии монополистической деятельности и развитии конкуренции” от 10.12.92 г. (Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь, 1992 г., № 36, ст. 569). Статья 5 этого закона запрещает деятельность хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение на рынке (исключительное положение, которое, в частности, дает ему возможность затруднять доступ на рынок другим хозяйствующим субъектам), если эта деятельность имеет или может иметь своим результатом ограничение конкуренции либо ущемление законных интересов других хозяйствующих субъектов. А в статье 7 закона говорится, что органам управления запрещается принимать акты, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов.

Вывод

Положение о порядке выдачи специальных разрешений (лицензий) на осуществление деятельности по распространению правовой информации, утвержденное приказом министра юстиции от 14 августа 1998 года, по сравнению с его предыдущей редакцией:

— резко расширило сферу его действия, распространив его на электронные и иные издания, а также на печатные издания, публикующие материалы, подготовленные на основе нормативных правовых актов;

— усложнило порядок принятия решения о выдаче (отказе в выдаче) лицензии;

— предоставило субъектам выработки и принятия такого решения не ограниченные правом возможности для отказа в выдаче лицензии.

Президент, отменив некоторые из наиболее одиозных норм, регулирующих распространение правовой информации, не отменил лицензирования как такового.

Между тем, статьей 34 Конституции Республики Беларусь декларируется право граждан на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации (причем пользование информацией может быть ограничено законодательством лишь в целях защиты чести, достоинства, личной и семейной жизни граждан и полного осуществления ими своих прав), а статья 33 Конституции гарантирует каждому свободу мнений, убеждений и их свободное выражение. Очевидно, что и редакция Положения от 14 марта, и, тем более, редакция от 14 августа, как и президентский Указ № 565, нарушают конституционные нормы. Действующее Положение Министерства юстиции, являющееся подзаконным актом, противоречит также ряду законов Республики Беларусь (так называемых актов прямого действия), принятых во исполнение Конституции. Так, статья 3 Закона РБ “О печати и других средствах массовой информации” от 13.01.95 г. № 3515-XII (с изменениями и дополнениями от 07.06.96 г. и от 08.01.98 г.) устанавливает, что граждане Республики Беларусь имеют право беспрепятственно получать, использовать и распространять информацию при помощи печати и других средств массовой информации (показательно, что обе редакции Положения Министерства юстиции не имеют грифа согласования с Государственным комитетом Республики Беларусь по печати). Аналогичная норма содержится в преамбуле Закона РБ “О государственных секретах” от 29.11.94 г. № 3410-XII (Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь, 1995 г., № 3, ст. 5). Указанный закон устанавливает также, что конституционное право граждан на получение, хранение и распространение информации может быть ограничено только законом (законом, а не подзаконным актом!). Единственным нормативным актом, предоставляющим государственным органам право определять правила обработки информационных ресурсов, доступа к ним и распространения на договорной основе, является Закон РБ “Об информатизации”, принятый 06.09.95 г., № 3850-XII (Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь, 1995 г., № 3, ст. 428), но действие этого закона не распространяется на отношения, возникающие при создании и функционировании печати и иных средств массовой информации. Нарушения этих законов Республики Беларусь, включая Основной Закон, Указом Президента Республики Беларусь № 565 “О порядке распространения правовой информации” не только не устранены, но и закреплены на высшем уровне.

На сегодняшний день сохраняется возможность постановки вопроса о неконституционности Положения Министерства юстиции от 14 августа 1998 года, а также Положения, утвержденного Указом Президента № 565. Это может быть сделано, например, при судебном обжаловании решения Министерства юстиции об отказе в выдаче лицензии на распространение правовой информации. Такое право предоставляется ст. 112 Конституции Республики Беларусь. Кроме того, заинтересованные субъекты хозяйствования, распространяющие правовую информацию в виде компьютерных баз (банков) данных, могут подавать заявления о нарушении Закона РБ “О противодействии монополистической деятельности и развитии конкуренции” в Антимонопольный комитет. Вместе с тем, следует признать, что возможности восстановления через суд конституционных принципов и норм законов “О противодействии монополистической деятельности и развитии конкуренции”, “О печати и других средствах массовой информации”, “О государственных секретах” после вступления в силу президентского Указа № 565 минимализированы. По Конституции с изменениями и дополнениями, принятыми на референдуме 1996 г., (ст. 137) указ президента имеет по сравнению с законом высшую юридическую силу (если только полномочия на издание указа не были предоставлены законом), в результате чего ссылки на нарушенные нормы законов будут оставлены судом без внимания, а применение судами ст. 112 Конституции в этом случае представляется сомнительным.

Беларусь / Выпуск 10
Центр "Право и СМИ" | Приложения из республик бывшего СССР