Кордзая T.
Анализ ряда положений Закона Грузии «О вещании» и их соответствия европейским стандартам

Говорить о наличии в Грузии Общественного телевидения пока рано
Интервью редактора журнала «ЗиП-Грузия» Лелы Иремашвили с генеральным директором Общественного телевидения Грузии Тамар Кинцурашвили

Хидашели Т.
Правовой анализ закона Грузии «О свободе слова и выражения мнения»

Гурчиани Т.
Анализ судебной практики в сфере доступа к информации (за 2003-2005 гг.)

Анализ ряда положений Закона Грузии «О вещании»
и их соответствия европейским стандартам

Комитет министров Совета Европы в Рекомендации №R(96)10 от 11 сентября 1996 года «В отношении гарантий независимости общественного вещания» еще раз указал на общепризнанный постулат — «свобода средств массовой информации, включая теле- и радиовещание, является одной из основ функционирования демократического общества». В Рекомендации также подчеркнута важность уважения медиа, в особенности, со стороны правительства. Для обеспечения существования независимого общественного вещания — одного из важнейших условий, характеризующих плюралистическое общество, — Комитет министров дал государствам-членам Совета Европы следующую рекомендацию:

«Включить в свое внутреннее законодательство или в другие правовые инструменты управления организациями общественного вещания положения, гарантирующие их независимость в соответствии с руководящими принципами, изложенными в Приложении к настоящей Рекомендации».

Исполнение Грузией указанной рекомендации на законодательном уровне было осуществлено 23 декабря 2004 года — с принятием закона «О вещании».

Нормативные акты, регулирующие деятельность медиа в Грузии

До 23 декабря 2004 года основным регулирующим актом деятельности в Грузии СМИ был утвержденный еще в 1991 году Верховным Советом Грузии закон «О прессе и других средствах массовой информации». Вышеупомянутый закон не отражал принципов, признанных Советом Европы, и признавал возможность функционирования в стране государственных вещательных организаций, более того, ввел для них ряд особых обязательств.

Так, например, в соответствии со статьей 18 закона, «Средства массовой информации, учрежденные органами местной власти, обязаны бесплатно публиковать официальные сообщения этих органов. Неправительственные средства массовой информации свободны от этого обязательства, за исключением особых случаев (объявление войны, информирование населения о стихийном бедствии и т.д.)».

Одной этой статьи уже достаточно для подтверждения несоответствия закона «О прессе и других средствах массовой информации» европейским стандартам — законодатель посчитал допустимым существование вещания, находящегося в государственной собственности, и наложил на него дополнительные обязательства при информировании населения. Более того, он счел обоснованным наложить подобные обязательства и на неправительственные средства массовой информации — в случае объявления войны, стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

Деятельность медиа в сфере вещания до принятия нового закона регулировалась также принятым 23 июля 1999 года законом Грузии «О связи и почте», которым устанавливались права и обязанности физических и юридических лиц в сфере владения, обслуживания и пользования средствами и сетями связи и почты.

Согласно закону, органом, определяющим государственную политику в сфере связи и почты, являлось министерство связи и почты, в функции которого входили:

— распределение радиочастотного спектра;

— разработка в соответствии с международными правилами и требованиями технической политики использования позиций Грузии на геостационарной орбите в соответствии с международными правилами и требованиями, электромагнитной совместимости радиоэлектронных средств;

— учреждение принципов информационного управления;

— разработка краткосрочных и долгосрочных программ и проектов развития информационных и коммуникационных технологий, интеграция отечественной деятельности в области информационных и коммуникационных технологий в мировое телекоммуникационное пространство и т.д.

Наряду с правительственным учреждением (министерством) деятельность в сфере связи регулировала и Национальная комиссия по коммуникациям Грузии — юридическое лицо публичного права, независимый орган, основными функциями которой являлись: установление условий выдачи лицензий, их выдача, модификация, приостановка действия и упразднение; установление тарифов за обслуживание, распределение радиочастот и т.д.

Таким образом, вышеупомянутый закон признавал, правда, с разделением функций, два органа регулирования сферы вещания Грузии, что создавало серьезные препятствия для ее развития и ведения в этой области свободной предпринимательской деятельности.

Деятельность вещателя регулировал и закон «О рекламе», в котором был детально расписан порядок размещения вещателем рекламы.

Вступлением в Совет Европы Грузия подтвердила, что признает непреходящими ценностями для своей страны защиту прав и свобод человека, в том числе свободу слова и существование независимых медиа, и начала работу по приведению своего законодательства в соответствие с европейскими стандартами, в частности, разработку правовых основ для развития в стране независимого вещания. Результатом этой деятельности и явилось принятие закона «О вещании», который коренным образом изменил основы и механизмы регулирования вещательной сферы и собрал их воедино по принципу «одной остановки». Закон «О прессе и других средствах массовой информации» с принятием закона «О вещании» был упразднен: в другие вышеупомянутые нормативные акты были внесены серьезные изменения.

«Запрещается предварительный контроль деятельности организаций общественного вещания со стороны лиц или органов, внешних по отношению к организациям общественного вещания, кроме исключительных случаев, предусмотренных в законе» (Рекомендация R (96)10 Совета Европы).

Указанная рекомендация находит отражение в первой же статье закона «О вещании»:

«1.2 Целями настоящего закона являются: формирование общественного вещания, независимого от государственного вмешательства; регулирование деятельности в сфере вещания в соответствии с принципами прозрачности, справедливости и беспристрастности, посредством независимых регулирующих органов; обеспечение свободы слова и мнения, стимулирования конкурентной среды между вещателями, равноправия и независимости владельцев лицензии, эффективного использования частот».

Цель, обозначенная в первой статье закона, перекликается с главой 3 закона, полностью посвященной общественному вещанию — вопросам учреждения общественного вещателя, его функциям, обязательствам по содержанию, порядку управления общественным вещанием, а также формированию и компетенции управляющих органов. В частности, согласно статье 15, общественный вещатель должен быть свободным от политического и коммерческого влияния, отвечать общественным интересам. Основной же гарантией независимости общественного вещателя от политического влияния является его независимое от государственных органов существование — он является юридическим лицом публичного права, действующим за счет публичного финансирования и подотчетным исключительно обществу.

Согласно пункту 2 статьи 18, «запрещается вмешательство со стороны административных органов в редакционную, управленческую и финансовую независимость общественного вещателя либо оказание на него какого-либо иного давления».

Согласно статье 21, «общественный вещатель обеспечивает публичность своей деятельности, регулярно устраивает встречи с общественностью и учитывает предложения граждан с целью лучшего выражения общественных интересов».

Впрочем, статья 35 закона обязывает управляющий орган общественного телевидения — Попечительский совет — не позднее 1 мая каждого года представлять президенту и парламенту страны, а также Национальной комиссии по коммуникациям Грузии отчет деятельности за истекший год.

Что касается независимости общественного вещателя от коммерческого влияния, она, в первую очередь, обеспечена порядком формирования его бюджета. Бюджет общественного вещателя состоит из платежей за общественное вещание и других, определенных либо допускаемых законом доходов. Плательщиками платежа за общественное вещание являются все физические лица, имеющие в Грузии доход, облагаемый подоходным налогом.

Несмотря на то, что вопрос обеспечения финансовой независимости общественного телевидения в процессе разработки законопроекта был самым сложным и вызывал самые большие споры, был найден, может быть, не лучший, но компромиссный, упомянутый выше вариант финансирования общественного телевидения. Впрочем, переходными положениями закона, а именно пунктами 20 и 21 статьи 76, законодатель временно учредил иной порядок финансирования. Так, например, было решено «до 1 января 2006 года финансирование общественного вещания осуществлять в соответствии с Законом Грузии «О Государственном бюджете Грузии 2005 года». В результате, обеспечение финансовой независимости общественного вещания в основные положения закона формально заложено, однако его переходные положения закона поставили ее под сомнение.

Рассматривая аспекты независимости общественного вещателя от коммерческого влияния нельзя упускать из виду учрежденные для него законом «О вещании» рекламные ограничения. Так, «на канале общественного вещания коммерческая реклама или телешопинг не могут быть размещены в выходные и праздничные дни, а также в лучшее время в другие дни, за исключением времени начала, естественного интервала и завершения спортивных программ». Помимо этого, коммерческой рекламе на канале общественного вещания должно отводиться не более 30 минут в течение суток.

Рекламные ограничения были введены с целью соблюдения пропорций в вещательном пространстве и ограничения коммерческого влияния на общественного вещателя. В процессе разработки законопроекта высказывались мнения и о том, что полная независимость общественного вещателя может быть достигнута только в случае, если он полностью лишен права размещения коммерческой рекламы. Однако против подобного решения вопроса был выдвинут тот аргумент, что для функционирования полноценного общественного телевидения необходимо его достаточное финансовое обеспечение, чего невозможно достичь исключительно за счет общественных платежей. В результате, было решено разрешить размещение на канале общественного телевидения ограниченного объема коммерческой рекламы; впрочем, на фоне нынешней грузинской аудитории, 30-минутный лимит вряд ли можно расценивать как ограничение того или иного вида.

Что касается соответствия общественного телевидения общественным интересам, то на законодательном уровне это подразумевает обеспечение общества в равной мере новостными, общественно-политическими, научно-образовательными, культурными и спортивными программами, своевременное и разностороннее информирование аудитории о событиях, происходящих в Грузии, в ее регионах, в мире и т.д., требования чего к общественному вещателю и закреплены законом «О вещании».

«Правовая основа, регламентирующая деятельность организаций общественного вещания, должна предусматривать, что исключительно их советы управления несут ответственность за текущую деятельность своих организаций. Правила, регламентирующие статус советов управления организаций общественного вещания, в особенности в отношении вопросов их членов, должны быть составлены таким образом, чтобы исключить возникновение возможности какого-либо политического или иного вмешательства» (рекомендация Совета Европы R(96)10).

Эти положения также нашли отражение в законе «О вещании». Руководящими органами общественного вещателя являются Попечительский совет и генеральный директор, при этом их функции законом жестко разграничены.

Попечительский совет является коллегиальным органом управления, состоящим из 9 членов с 6-летним сроком полномочий. Треть состава попечительского совета меняется раз в два года в порядке ротации. Кандидатом на членство в Совете может быть человек, пользующийся общественным доверием и признанием, имеющий высшее образование и не менее чем 5-летний опыт работы. Выдвинуть кандидатуру попечителя может любой желающий. Затем президент представляет в парламент Грузии не менее трех из названных кандидатур на каждое вакантное место в попечительском совете — для получения согласия на их назначение. Получившим согласие парламента считается кандидат, за которого проголосовало наибольшее число депутатов, причем не менее половины состава парламента по списку. Процедура избрания попечителя является одной из гарантий обеспечения его независимости, как и установленные законом условия освобождения его от занимаемой должности.

Президент Грузии может освободить попечителя от должности при вступлении в отношении последнего в законную силу обвинительного приговора суда, либо в случае признания его судом недееспособным либо попавшим без вести. Парламент вправе начать процедуру освобождения попечителя от должности по требованию не менее трети состава парламента по списку за нарушение установленных законом «О вещании» норм, касающихся конфликта интересов, либо в случае неисполнения полномочий попечителя по неуважительной причине в течение двух месяцев подряд. Обязательным требованием к инициатору освобождения попечителя от занимаемой должности является представление им документальных доказательств. Для освобождения попечителя от должности требуется согласие более 3/5 состава парламента по списку, что является довольно большим барьером для реализации этой задачи. Нужно также отметить, что вопрос освобождения попечителя нельзя ставить повторно на основании одного и то же факта.

Генеральный директор — еще один орган управления общественным вещанием, назначается попечительским советом в порядке открытого конкурса сроком на 6 лет. Основным документом, определяющим полномочия генерального директора, является подписанный им с попечительским советом договор. В законе не приводится перечень функций генерального директора; в нем просто указывается, что генеральный директор руководит общественным вещателем, направляет его деятельность, представляет его в отношениях с третьими лицами. Решение о досрочном освобождении генерального директора от должности, в соответствии с пунктом 3 статьи 32, принимает попечительский совет — двумя третями состава в соответствии с условиями, указанными в оформленном с ним контракте.

20 мая 2005 года в закон «О вещании» был внесен ряд изменений и дополнений, в частности, статья 32 «прим», которая уточнила вопросы, связанные с освобождением генерального директора от занимаемой должности. Согласно этим поправкам, одним из оснований освобождения директора является решение попечительского совета о выражении недоверия генеральному директору. Интересна сама процедура этого:

«Попечительский совет полномочен рассмотреть вопрос объявления недоверия генеральному директору и освобождения его на этом основании от занимаемой должности, если рассмотрения этого вопроса письменно потребует треть полного состава членов Совета». После объявления недоверия для отставки директора требуется согласие двух третей состава Совета, а в случае, если требование не было удовлетворено, то рассматривать его повторно можно только по истечении ближайших 6 месяцев.

Генеральный директор общественного телевидения является публичным лицом, и по отношению к нему существует повышенный интерес общественности, что, естественно, повышает уровень его ответственности. С другой стороны, у него должны быть твердые гарантии собственной независимости. Исходя из обоих этих соображений, мы считаем, что учреждение сложных процедур для освобождения генерального директора от занимаемой должности окажется оправданным только в случае, если с его стороны не будет злоупотреблений высокой степенью своей независимости.

«Правовая основа, регламентирующая деятельность организаций общественного вещания, должна ясно предусматривать их редакционную независимость и институциональную автономию, в особенности в следующих областях: составление расписания передач, замысел и производство передач, редактирование и выпуск новостей и передач по освещению текущих событий и т.д.» (рекомендация Совета Европы R(96)10).

Указанная рекомендация находит отражение, в частности, в статье 16 закона «О вещании», устанавливающей обязательства по содержанию общественного вещателя, в числе которых — обеспечение редакционной независимости, правдивости и беспристрастности программ, передача в лучшее время программы новостей и общественно-политических программ, избежание выражения в программах собственного мнения и т.д.

Для полноценного выполнения общественным вещателем этих обязательств закон считает обоснованным формирование общественных советов. Согласно статье 31 закона, «Для обеспечения представления в эфире общественного вещателя общественных интересов и потребностей, а также реализации обязательств по содержанию, оговоренных статьей 16 настоящего Закона, создаются общественные советы, которые правомочны разрабатывать при непосредственном участии общественности рекомендации для общественного вещателя».

Мы рассмотрели закон «О вещании» в части, касающейся общественного вещания. Однако помимо этого, законом определены и другие виды вещания — частное (общее и специализированное) и общинное. Согласно закону, лицензия на вещание выдается сроком на 10 лет, по истечении которого она автоматически продлевается на тот же срок в случае, если к владельцу лицензии за период ее действия не применялись штрафные санкции. Законом четко определен круг лиц, имеющих право на владение лицензией в сфере вещания. Владельцами лицензий в сфере вещания могут быть физические и юридические лица — резиденты Грузии — при условии, что они не являются административными органами, должностными лицами или сотрудниками административного органа, политическими партиями, их должностными лицами. Законом детально расписаны процедуры и документация, необходимые для получения лицензии, выдача которой является прерогативой Национальной Комиссии по коммуникациям Грузии.

Закон предъявляет ко всем вещателям требование соответствия информации о передаваемых ими программах, рекламах и спонсорстве грузинскому законодательству, лицензионным условиям и Кодексу Поведения. По отношению к нарушителям предусмотрено применение штрафных санкций — ими могут быть письменное предупреждение, штраф, приостановка действия лицензии и упразднение лицензии. При этом приостановка или упразднение действия лицензии допустимы только в случаях, если владелец лицензии до этого уже был письменно предупрежден и оштрафован. Владелец лицензии обязан 1 мая каждого года представлять Комиссии отчет о деятельности за предыдущий год.

Как уже упоминалось выше, закон «О вещании» повлек внесение изменений в целый ряд законодательных актов и, соответственно, новое регулирование широкого спектра вопросов.

В настоящее время вопросы, связанные с распределением частот вещательного спектра, выдачей лицензий и общей деятельностью в сфере вещания регулирует один, независимый орган — Национальная комиссия по коммуникациям Грузии. Если ранее порядок формирования комиссии, и ее деятельность оговаривались законом «О связи и почте», то теперь эти вопросы регулируются, в основном, главой 2 закона «О вещании». Согласно статье 5 главы 2 закона «О вещании», «Комиссия является юридическим лицом публичного права, постоянно действующим независимым регулирующим органом, не подчиняющимся ни одному государственному ведомству.

Правовой статус Комиссии определяется законом Грузии «О связи и почте» и настоящим Законом».

Состав Комиссии законом «О вещании» увеличен с трех до пяти членов. Впрочем, изменения коснулись не только количественного изменения ее состава — ощутимо расширены и ее функции. В соответствии с новым законом, Комиссия стала структурой, определяющей основные направления государственной политики в сфере вещания — естественно, на основе результатов изучения общественного мнения и рынка вещания. Комиссия по-прежнему устанавливает размер лицензионного платежа и платы за регулирование; на нее также возложен надзор за исполнением законов «Об авторских и смежных правах», «О защите несовершеннолетних от вредного влияния», «О рекламе», принятие нормативных актов и другие предусмотренные законом полномочия.

Закон «О вещании» повысил степень независимости Комиссии. В частности, статьей 6 признается полная независимость члена комиссии во время исполнения им своих полномочий, а степень его защиты приравнена к степени защиты депутата парламента:

 «Член Комиссии может быть задержан, арестован или подвергнут обыску только с согласия парламента Грузии. Исключением является случай задержания на месте преступления, о чем парламент должен быть незамедлительно оповещен. Если парламент не даст согласия, задержанный или арестованный член Комиссии подлежит немедленному освобождению».

Изменился и порядок формирования Комиссии. Если раньше членов Комиссии назначал президент Грузии — то есть решение вопроса зависело от одного лица, то теперь процедуры отбора и назначения кандидатов значительно усложнены. Отбор и назначение кандидатов в члены Комиссии происходит в том же порядке, в каком и отбор и назначение членов попечительского совета (см. выше).

В соответствии с законом «О вещании», «бюджет Комиссии составляют лицензионный платеж, ежегодная плата за регулирование, иные источники финансирования, предусмотренные настоящим Законом, законами Грузии «О связи и почте» и «О юридическом лице публичного права». Комиссия, таким образом, полностью независима от государственного бюджета, что является довольно серьезной предпосылкой для ее реально независимого функционирования.

Принятие закона «О вещании» повлекло и внесение изменений в закон «О рекламе». Одним из наиболее важных из них является новое разъяснение термина «реклама».

«Реклама — коммерческая, социальная или предвыборная реклама, кроме заявления вещателя в связи с собственной или независимой программой, представляющая собой информацию, распространенную любыми средствами и в любой форме о физическом или юридическом лице, товаре, обслуживании, работе, идее или начинании, которая рассчитана на неограниченный круг лиц и служит формированию и сохранению интереса к физическому или юридическому лицу, товару, обслуживанию, работе, идее или начинанию, а также содействию реализации товара, обслуживания, работы, идеи или начинания».

При этом законом разграничены понятия коммерческой, социальной и предвыборной рекламы:

«Коммерческая реклама — реклама в обмен на плату или другую экономическую пользу, которая служит формированию и сохранению интереса к предпринимателю, товару, обслуживанию, работе, коммерческой идее или начинанию, а также содействию реализации товара, обслуживания, работы, коммерческой идеи или начинания».

«Социальная реклама — реклама, направленная на содействие общественному благу и достижение благотворительных целей, которая не является ни коммерческой, ни предвыборной рекламой, и не содержит рекламу юридического лица частного права или правительственного учреждения, а также проделанной ими работы».

«Предвыборная реклама — реклама, преследующая целью содействие избранию президента Грузии, парламента Грузии, местного органа самоуправления — сакребуло, гамгебели (главы Управы) и мэра».

Закон также уточняет понятия «спонсорство» и «телеторговля». Прежнее разъяснение термина «телеторговля» создавало большую неразбериху с размещением телеторговли в телеэфире. Поправками в законе детально оговорены время и продолжительность размещения телеторговли в эфире, четко определен и разграничен порядок размещения рекламы на общественных и частных телеканалах. Впрочем, согласно переходным положениям, действия соответствующих статей закона войдут в силу спустя пять лет после вступления его в действие — то есть еще нескоро.

Принятие в Грузии закона «О вещании» следует расценить как положительное явление, свидетельствующее о том, что государство проявило волю — пусть даже пока только на законодательном уровне — приблизиться к стандартам Совета Европы. Что касается того, насколько будет соответствовать этим стандартам реализация закона, то это во многом зависит и от общества.

Тамар КОРДЗАЯ,

Ассоциация молодых юристов Грузии

Говорить о наличии в Грузии
Общественного телевидения пока рано

Интервью редактора журнала «ЗиП-Грузия» Лелы Иремашвили
с генеральным директором Общественного телевидения Грузии
Тамар Кинцурашвили

В Грузии с нетерпением ждали утверждения парламентом страны закона «О вещании», учредившего законодательные основы деятельности Общественного телевидения, призванного служить общественным интересам, подотчетного обществу и независимого от политического и коммерческого влияния. Закон «О вещании» был принят 23 декабря 2004 года, вступил в законную силу 18 января 2005 года.

— Что было сделано со времени принятия закона «О вещании» в направлении формирования общественного телевидения? Насколько «гладко» идет этот процесс?

— Единственное, что уже исполнено в соответствии с требованиями нового закона — это юридические процедуры по реорганизации государственного учреждения «Телевидение и радиовещание Грузии» в Общественное телевидение, являющееся по статусу юридическим лицом публичного права. И еще были укомплектованы органы управления Общественным телевидением — Попечительский совет из 9 человек и генеральный директор, вступивший в должность 19 августа.

Все остальное — это клубок проблем. Одна из серьезнейших — в том, что Общественный вещатель до сих пор не владеет точной информацией о своих активах и пассивах. К сожалению, процедуры, связанные с передачей общественному вещателю государственного имущества, находившегося в пользовании «Телевидения и радиовещания Грузии», до сих пор не завершены, хотя, в соответствии с законом «О вещании», они должны были быть исполнены еще к 18 февраля этого года.

Процесс передачи имущества усложняется тем, что его инвентаризация в свое время не была проведена Контрольной палатой. Существует лишь заключение внешнего аудита относительно имущества телевидения — по данным на февраль 2005 года. Однако после этого прошло уже немало месяцев, и если судить по неофициальному разговору с аудитором, который рассказывал мне о том, как подлежавшие инвентаризации вещи приносились на телевидение из дому, то нет никакой гарантии того, что они сейчас на месте и исправны. Да и в самом аудиторском заключении встречаются «странные» детали — например, на балансе телевидения до сих пор числится 150 печатных машинок, в то время автомашины «Додж», «Опель» выпуска конца 90-х почему-то готовились для списания с баланса как негодные.

Нам уже переданы передатчики, находившиеся на балансе ООО «Телерадиоцентр Грузии», а также телевизионная техника, однако ее большая часть оказалась негодной. Непонятно, куда направлялись госбюджетные средства, а это более 10 млн. лари (примерно 5,6 млн. долларов) ежегодно, если годами не обновлялась техника, не вносилась плата за пользование телевышкой, из-за чего перед Телецентром накопилась солидная задолженность.

В результате, у нас не было технической возможности проведения предвыборных теледебатов (1 октября состоялись промежуточные выборы в парламент Грузии по мажоритарной системе) в прямом эфире — они выходили в записи. Хотя, нужно отметить, требование законодательства по обеспечению равноправного участия в теледебатах всех избирательных субъектов мы выполнили. Да что говорить — не хватает даже телекамер и микрофонов для выездных съемок.

Чуть лучше обстоит дело с передачей общественному вещателю недвижимого имущества, но и здесь полной ясности пока нет. Разбираясь в документации, мы обнаружили несколько курьезных фактов. Так, например, выяснилось, что по сей день в Грузии функционирует казначейское предприятие «Грузинский телефильм» — несмотря на то, что законом «О предпринимательстве» все казначейские предприятия еще в 1999 году были упразднены (если не были реорганизованы в юридические лица частного права, процедура чего в отношении «Грузинского телефильма» проведена не была).

Более того, это предприятие — которое де-юре не существует — до 2003 года финансировалось из госбюджета страны, до сих пор имеет свой банковский счет и платит налоги. И, наконец, сейчас оно требует в судебном порядке выплаты «задолженности по зарплатам». Мы предоставили правительству все материалы, связанные с «Грузинским телефильмом» — для ускорения проведения процедур по его ликвидации и передачи в собственность общественному вещателю (унаследовавшему государственное имущество, находившееся на балансе государственного «Телевидения и радиовещания Грузии»), его активов — здания и продукции, то есть телефильмов.

— А как обстоят дела с передачей общественному вещателю архива государственного телевидения?

— Мы получили архив, но многие хранящиеся в нем ленты повреждены, и, кроме того, он разграблен. Насколько — покажет инвентаризация архива, которая также крайне необходима. Мы не смогли найти записи ряда «старых» футбольных матчей, кадры покаяния первого президента Грузии Звиада Гамсахурдия, другие ленты. Я не исключаю, что часть пропавших записей может обнаружиться в архиве какой-либо частной телекомпании. Мы также обнаружили, что из Золотого фонда радио исчезли партитуры нот, подтверждавшие авторское право. Государственный архив — это интеллектуальная собственность, ныне принадлежащая общественному вещателю, то есть один из источников его доходов. Кроме того, этот архив является достоянием общества, и подобное отношение к нему недопустимо.

Я обратилась в Генеральную прокуратуру Грузии, представила материалы по уже обнаруженным нарушениям и попросила изучить ситуацию — и с архивом, и с другим имуществом, и с финансовой деятельностью прежнего руководства государственного телевидения, а затем и Общественного телевидения (до избрания органов управления Общественного телевидения, обязанности его руководителя временно исполнял бывший глава Гостелерадиовещания Заза Шенгелия). Сотрудники прокуратуры уже начали работу «на месте» — в административном здании Общественного телевидения.

Что касается финансового состояния Общественного телевидения, то его также трудно назвать удовлетворительным. На сегодняшний день совокупная кредиторская задолженность телевидения составляет около 6 млн. лари (примерно 3,3 млн. долларов) — как я уже говорила, не вносилась плата за пользование телевышкой, обеспечение спутниковой связью, заключались убыточные для телевидения договора, в том числе по размещению рекламы через посреднические компании, и т.д. У телевидения есть и дебиторская задолженность, однако размер ее нуждается в уточнении. В настоящее время изучением вопросов финансового характера и вышеупомянутых контрактов занимается новый юрист Общественного телевидения.

— Да, в таких условиях работать нелегко. Каковы ваши ближайшие планы? Намерены ли вы ждать окончания процесса инвентаризации и передачи имущества, или уже сейчас готовы приступить к реформированию структуры телевидения — если, конечно, вы собираетесь ее менять?

— В первую очередь, нужно окончательно разрушить систему, до последнего времени существовавшую на телевидении — это ведь, по сути, была типично советская организация с соответствующей структурой, кадрами, коррумпированной средой. Затем уже можно будет приступить к реализации поэтапного плана формирования новой структуры телевидения и внедрения оптимального формата вещания.

На первом этапе мы хотим сделать хорошую информационную службу — это главный приоритет. Следующим шагом будет введение элементов журналистского расследования, затем — аналитические программы. Нужно обеспечить подготовку объективных и качественных информационных передач, заслужить доверие населения, а затем уже думать о многообразии программ. Сейчас на отечественном рынке наблюдается тенденция замещения информационных программ развлекательными — а ведь информирование общества о процессах, происходящих в стране и за рубежом, является одним из необходимых условий демократического развития страны.

Можно было бы мечтать о реализации множества новых проектов, но надо исходить из существующих реалий. Речь — не только о дефиците финансовых и материально-технических ресурсов, но и о нехватке человеческих ресурсов, дефиците профессионализма на всем грузинском медиа-пространстве. Журналист должен контролировать власти, информировать общественность, а не довольствоваться, как это нередко бывает, фактами, лежащими на поверхности, и освещать пресс-конференции как таковые.

На Общественном телевидении должны работать высокопрофессиональные кадры. Для тех же аналитических программ требуются журналисты с багажом знаний, способностью анализа исходных данных, опытом работы. Кроме того, журналист должен четко знать руководящие принципы работы, свои права и обязанности, а мы, в свою очередь, должны обеспечить ему гарантии редакционной независимости. С одной стороны, никто не должен вмешиваться в деятельность журналиста, с другой — он должен действовать в соответствии с профессиональными стандартами.

— И как же будут решены кадровые вопросы на Общественном телевидении?

— Всех сотрудников телевидения мы будем подбирать на конкурсной основе. В настоящее время все работают по краткосрочным контрактам. С теми, кто пройдет специализированные конкурсы, будут заключены долгосрочные трудовые договора. Затем мы будем работать с ними в направлении внедрения профессиональных стандартов. Кстати, конкурсы для ведущих, журналистов и операторов информационной службы уже объявлены. Будет проведено частичное сокращение штатов, в том числе за счет модернизации материально-технической базы и, как следствие, упразднения излишних рабочих мест. В будущем, возможно, новые кадры будут готовиться и при Общественном телевидении.

— Вы говорите об обновлении материально-технической базы и других проектах. Хватит ли у общественного вещателя финансовых средств для их осуществления? И вообще, на какие источники финансирования вы рассчитываете?

— Для поэтапной реализации — да. В этом году, в соответствии с переходными положениями закона «О вещании», Общественное телевидение финансируется из госбюджета, в котором для него предусмотрено 16,5 млн. лари (примерно 9,2 млн. долларов).

В будущем, согласно закону, Общественному телевидению будут ежемесячно перечисляться суммы платежа за общественное вещание, плательщиками которого будут все физические лица, имеющие в Грузии доход, облагаемый подоходным налогом. С 1 января 2006 года, до того момента, как соответствующие статьи закона вступят в силу — а это произойдет после принятия нормативного акта о ставке платежей за общественное вещание и порядке их уплаты, Общественное телевидение по-прежнему будет финансироваться из госбюджета; при этом размер выделяемых ему средств, согласно закону, должен составлять не менее 0,15% от ВВП — это примерно 18-20 млн. лари (соответственно 10-11,1 млн. долларов) за год.

Кроме того, на общественном телеканале разрешается размещать коммерческую рекламу и телеторговлю (правда с определенными ограничениями), а это тоже доходы. Мы намерены также в ближайшее время пересмотреть действующие на канале Общественного телевидения рекламные тарифы, которые, практически, на порядок ниже стоимости размещения рекламы в эфире некоторых частных грузинских телекомпаний. Сейчас наш доход от размещения рекламы составляет всего лишь около 3 тысяч лари (примерно 1,7 тыс. долларов) в месяц.

Но все планы относительно того, куда будут направлены финансовые средства и сколько их потребуется, могут быть лишь ориентировочными — до тех пор, пока мы не завершим инвентаризацию наших ресурсов.

— Испытываете ли вы какое-нибудь давление со стороны властей?

— Пока никакого давления я не ощущаю. Может, потому что наше телевидение пока еще не такое уж и влиятельное?! К примеру, недавно в эфире Общественного телевидения был показан фильм студии «Репортер», в котором высказываются подозрения в коррумпированности одного из депутатов парламента Грузии от правящей партии, и никакого давления ни до показа фильма, ни после не было.

Я думаю, что Общественное телевидение должно освещать все, что является предметом общественного интереса.

— Каковы ваши прогнозы — удастся ли вам сформировать сильное и независимое Общественное телевидение?

— Моя главная функция и задача — сделать это. Если не сделаю, то я отсюда уйду. Ясно одно — потребность в Общественном телевидении среди населения есть, и она довольно сильная.

У общества есть право на получение правдивой, непредвзятой информации, и телевидение должно отвечать этим запросам.

По моему мнению, говорить о наличии в Грузии Общественного телевидения можно будет спустя примерно три года.

Правовой анализ закона Грузии
«О свободе слова и выражения мнения»

Законопроект «О свободе слова и выражения мнения» обсуждался в Грузии на протяжении 5 лет; он был утвержден парламентом Грузии только после «революции роз» — 24 июня 2004 года. С 1999 года — времени принятия парламентом законопроекта в первом чтении, этот документ был серьезно усовершенствован. Сегодня закон Грузии «О свободе слова и выражения мнения» предусматривает довольно серьезные правовые гарантии свободы выражения мнения — как для представителей медиа, так и широких слоев общества в целом. Впрочем, насколько достаточны сами по себе твердые правовые гарантии свободы слова при властях, болезненно реагирующих на каждое критическое замечание и не совпадающее мнение, это другой вопрос.

Прежде чем приступить к детальному рассмотрению закона «О свободе слова и выражения мнения», коснемся вкратце той законодательной базы, которая регулировала вопросы, связанные со свободой слова и выражения мнения, до его принятия.

Несмотря на то, что Конституция Грузии 1995 года учредила серьезные правовые гарантии свободы слова, отечественное законодательство в сфере свободы слова продолжало оставаться противоречивым; нормы, касавшиеся свободы слова и выражения мнения, были «рассеяны» по различным законодательным актам.

10 августа 1991 года был утвержден специальный законодательный акт, регулирующий деятельность СМИ — закон Грузии «О прессе и других средствах массовой информации». Однако этот закон начала пост-коммунистической эпохи был несовершенным и, по сути, крайне архаичным. В частности, закон никоим образом не обеспечивал правовые механизмы для реализации оговоренных им же прав. В ныне уже упраздненном законе можно было встретить такие понятия, как «право журналиста беспрепятственно прибыть в зону стихийных бедствий и освещать текущие там процессы», требование к общественным организациям «обеспечить журналиста рабочими условиями» и т.д.

Закон предусматривал необходимость регистрации средств массовой информации (что противоречило как Конституции Грузии, так и принципам свободного предпринимательства), допускал возможность отказа СМИ в регистрации, а также возможность распространения без регистрации — в виде исключения — определенной информации. В пункте 1 статьи 3 закона было зафиксировано, что языком прессы и других СМИ в Грузии является грузинский, а в Абхазии — еще и абхазский язык. Последующими же пунктами допускалось распространение информации и на других языках, что делало абсурдным содержание вышеуказанного пункта и т.д.

Помимо закона «О прессе и других средствах массовой информации», регулирующие нормы, касающиеся медиа и свободы выражения мнения, содержали, и, впрочем, содержат и сейчас и другие законодательные акты Грузии, в частности:

— Гражданский кодекс, предусматривающий порядок возмещения имущественного и морального ущерба за распространение сведений, ущемляющих честь и достоинство,

— Уголовный кодекс, устанавливающий уголовную ответственность за запрещенную грузинским законодательством пропаганду ряда действий,

— Закон о защите несовершеннолетних от вредного влияния,

— Закон о рекламе,

а также ратифицированные Грузией международные соглашения, которые, согласно Конституции Грузии, обязательны для исполнения государством и которые имеют превалирующую над внутригосударственными нормативными актами юридическую силу. Это, в частности, статья 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и прецедентное право Страсбургского суда, которые предоставляют гражданам Грузии (и не только) широкий спектр правовых гарантий в отношении свободы выражения мнения.

С принятием закона «О свободе слова и выражения мнения» закон «О прессе и других средствах массовой информации» был упразднен.

Что касается закона «О свободе слова и выражения мнения», то грузинские власти придают ему первостепенное значение при оценке уровня степени своей же демократичности. Закон и вправду проникнут демократическими стремлениями и основан на западных ценностях. Однако и в нем встречаются противоречивые нормы. Впрочем, согласно статье 2 закона, в случае, если в процессе его трактовки возникнет двусмысленность или неопределенность, интерпретация закона должна быть произведена в соответствии с Конституцией Грузии, международными правовыми обязательствами Грузии, в том числе прецедентным правом Европейского суда по правам человека.

Законом «О свободе слова и выражения мнения» уточнен целый спектр уже существовавших терминов и введен ряд новых. Законодатель, в частности, попытался урегулировать проблему разграничения понятий «мнение» и «факт», которая создавала большие трудности в ходе судопроизводства, особенно во время рассмотрения дел, касающихся диффамации. При этом в статье 4 законодатель зафиксировал, что выражение мнения защищено абсолютной привилегией. Это означает, что лицо полностью и безусловно освобождается от установленной законом ответственности при выражении оценочного суждения, комментариев, а также таких взглядов, которые отражают отношение к личности, событию или предмету и не содержат факты, нуждающиеся в подтверждении либо отрицании. Указанное новшество особенно актуально для грузинской реальности, с учетом того, что прецеденты наложения наказания за оценочное суждение встречаются даже в судебной практике Верховного Суда Грузии.

Провести четкую границу между мнением и фактом при интерпретации конкретного сообщения на практике очень сложно. Однако даже в том случае, если у суда при присвоении сообщению статуса мнения или факта возникли разумные сомнения, которые не подтверждаются в установленном законом порядке, согласно статье 7 закона они должны быть решены «в пользу присвоения приведенным в заявлении сообщениям статуса мнения». Указанную норму можно однозначно расценить как прогрессивный шаг.

Законом вводится также понятие «квалифицированная привилегия», что является новацией для грузинского законодательства, которую тоже можно только приветствовать. Согласно закону, квалифицированной привилегией защищен призыв. Помимо этого, квалифицированной привилегией может быть наделено, при наличии определенных, предусмотренных законом обстоятельств, лицо, сделавшее заявление, содержащее ложный по существу факт.

Что означает квалифицированная привилегия? В соответствии с приведенными в законе разъяснениями терминов, это «частичное или условное освобождение лица от установленной законом ответственности». Рассмотрим суть квалифицированной привилегии, скажем, на примере пропаганды кем-либо войны.

Статья 405 Уголовного кодекса Грузии признает наказуемым деянием публичный призыв к разжиганию агрессивной войны. Сам по себе призыв к войне как преступление рассматривать нельзя. В отдельных случаях, например, когда территориальной целостности государства угрожает посягательство со стороны иностранного государства, у обычных граждан есть право выразить собственную позицию и призвать власти к оборонительной войне. В соответствии с законом «О свободе слова и выражения мнения», призыв к войне «влечет установленную законом ответственность только тогда, когда лицо совершит умышленное действие, создающее явную, прямую и существенную опасность наступления противозаконного последствия» (агрессии, напряженности ситуации и т.д.). Заявления же подобного характера, сделанные в частной беседе, выражающие только позицию, взгляды лица и не направленные на разжигание агрессивных действий, защищены квалифицированной привилегией и не влекут установленной законом ответственности.

Новым законом также четко разделены понятия «персональные данные» и «личная тайна», практически смешанные в Общем административном кодексе Грузии. Согласно закону «О свободе слова и выражения мнения», понятие «личная тайна» охватывает довольно большой спектр информации — это «информация, имеющая личную ценность, соблюдение секретности которой требует закон, а также вся информация и обстоятельства, которые разумно расцениваются человеком как составляющие неприкосновенность частной жизни». Здесь же законом уточняется, что информация об административном органе в качестве личной тайны рассматриваться не может.

Согласно закону «О свободе слова и выражения мнения», право на свободу выражения мнения есть у любого лица, за исключением административного органа. Что имеется в виду под понятием «свобода выражения мнения»? Согласно статье 3 закона, этот термин, помимо права на доступ к информации, подразумевает:

а) абсолютную свободу мнения;

б) свободу политического слова и дебатов;

в) право на поиск, получение, создание, хранение, обработку и распространение информации и идеи в любой форме;

г) недопустимость цензуры, редакционную независимость и плюрализм медиа, право журналиста не разглашать источник информации и принимать редакционные решения в соответствии со своей совестью;

д) академическую свободу учебы, обучения и исследований;

е) свободу искусства, творчества и изобретательства;

ж) право говорить на любом языке, использовать любую письменность;

з) право на благотворительность;

и) свободу обличения и защиту обличителей;

к) свободу от принуждения, свободу выражения лицом своих взглядов на веру, вероисповедание, совесть и мировоззрение, этническую, культурную и социальную принадлежность, происхождение, семейное, имущественное и сословное положение, а также на все те обстоятельства, которые могут послужить основанием для ущемления его прав и свобод.

Законом также предусмотрены такие специфические виды свободы выражения мнения, как свобода политического и судебного слова. Согласно статье 5 закона, лицо освобождается от ответственности за диффамационное заявление, если оно им сделано:

а) в рамках политических дебатов, а также членом парламента или Сакребуло (органа местного самоуправления) в связи с исполнением своих обязанностей;

б) на предварительном судебном или судебном слушании, перед Народным Защитником (омбудсменом), на заседании парламента или Сакребуло, а также их комитетов в рамках осуществления своих полномочий;

в) по требованию уполномоченного органа.

Предоставленные пунктом 1 статьи 5 гарантии освобождения лица от ответственности за сделанные им в ходе политических дебатов и судебных процессов заявления, которые могут содержать диффамацию — важное и прогрессивное новшество, поскольку демократическое общество невозможно представить без острых и даже, на первый взгляд, неприемлемых политических дебатов. Единственным «туманным» положением среди вышеприведенных является пункт «в». Законом не уточняется, какую структуру можно считать «уполномоченным органом». Кроме того, в условиях, когда грузинским законодательством, в частности, статьей 19 Конституции Грузии каждому человеку гарантировано право не высказывать своего мнения против своей воли, непонятно, что подразумевается под заявлением, сделанным «по требованию» уполномоченного органа. Указанный пункт закона нуждается в прояснении и конкретизации.

В пункте 2 статьи 5 оговариваются процессуальные нормы действий судебных органов в случае подтверждения наличия указанных в пункте 1 этой же статьи обстоятельств. Согласно указанной норме, в этом случае суд выносит определение, предусматриваемое статьями 209 и 273 Гражданского Процессуального кодекса Грузии — то есть прекращает производство дела и оставляет иск без рассмотрения. В указанной статье прослеживается цель законодателя обеспечить как можно больше гарантий для поддержки свободы слова. Однако, несмотря на эти благие намерения, мы считаем, что в данном законе — не место процессуальным нормам.

В законе «О свободе слова и выражения мнения» сделан особый акцент на вопросы, связанные с диффамацией и судебными гарантиями в случае диффамации. При этом подход к регулированию этих вопросов, в сравнении с прежним законодательством, радикально изменен — начиная с разъяснения термина «диффамация» вплоть до бремени доказательства в случае диффамации.

Как истолковывается понятие «диффамация» новым законом? Это «заявление, содержащее ложный по существу факт и причиняющее лицу вред, порочащее его имя».

Это означает, что диффамацией не может считаться любое распространенное о лице сообщение. Более того, заявление не может быть признанным диффамацией и, соответственно, явиться основанием для привлечения лица к гражданской правовой ответственности, если оно представляет собой пусть даже ложное и порочащее имя другого человека, но — оценочное суждение. Для того чтобы заявление было признано диффамацией, необходимо наличие обоих условий — то есть распространенное сообщение должно содержать ложный по существу факт и, кроме того, ущемлять честь и достоинство лица.

На кого накладывается ответственность за распространение в СМИ диффамационных заявлений?

В отличие от закона «О прессе и других средствах массовой информации», который налагал ответственность за распространение диффамационных заявлений не только на средство массовой информации, его руководителя и редактора, но и на автора материала (журналиста), закон «О свободе слова и выражения мнения», а именно пункт 2 статьи 6 закона, устанавливает: ответчиком в судебном споре, связанном с опубликованной журналистом в СМИ диффамацией, является собственник СМИ.

Следующие пункты статьи 6 еще более ограничивают круг лиц, которые могут выступать ответчиками в ходе судебных тяжб по делам о диффамации. Так, согласно пункту 5, при рассмотрении судебного спора по делу о диффамации ненадлежащим ответчиком признается лицо, не являющееся автором или редактором заявления, либо лицо, технически обеспечившее распространение заявления, за исключением случаев, когда оно явно и напрямую поддерживает заявление.

Законом ограничиваются и случаи, в которых заявление, возможно содержащее диффамацию, может быть предметом судебного спора. Так, согласно статье 6 закона, предметом судебного спора о диффамации не может быть заявление, которое касается неограниченной группы лиц, или/и в котором истец не является однозначно идентифицированным. Кроме того, судебный спор о диффамации не может касаться защиты личных неимущественных прав умершего лица, государственного или административного органа. К примеру, если кто-либо заявит о том, что парламент Грузии заполнен коррумпированными депутатами, член парламента, который не является однозначно идентифицированным в заявлении, не сможет подать в судебные органы иск по факту диффамации.

Что касается нормы закона, запрещающей защиту личных неимущественных прав умершего лица в случае, если о нем будет распространено диффамационное заявление, то мы считаем, что она нуждается в изменении. Указанная норма противоречит как Гражданскому кодексу, предусматривающему защиту личных прав лица после его смерти теми, у которых «имеется для этого достойный интерес защиты» (статья 19), так и положению закона «О защите авторских и смежных прав», предоставляющему после смерти автора его наследникам право защиты «неприкосновенности авторства, имени и произведений». Нам кажется, что лишать наследников, например, творческого деятеля, обвиненного уже после смерти в краже сюжета какого-либо произведения, права обжалования этого обвинения в судебном порядке — необоснованно.

Нужно отметить, что законом четко дифференцирована ответственность за распространение диффамации на частное и публичное лицо. Частному лицу, для того чтобы призвать кого-либо к ответственности за диффамацию, достаточно доказать в суде, что заявление ответчика содержит ложный по существу и касающийся непосредственно его факт, и что этим заявлением истцу был нанесён вред.

В случае если истцом является публичное лицо, призвать кого-либо к ответственности за диффамацию ему гораздо сложнее — помимо того, что, как и в предыдущем случае, он должен доказать, что заявление ответчика содержит ложный по существу факт непосредственно об истце, и этим заявлением был нанесён вред истцу, он должен еще и доказать, что неверность заявленного факта была заранее известна ответчику, либо ответчик проявил явную и грубую халатность, повлекшую распространение заявления, содержащего ложный по существу факт. К примеру, для того, чтобы призвать журналиста к ответственности за диффамацию, госчиновник должен доказать, что журналист знал о том, что информация не соответствует истине и, несмотря на это, все равно ее распространил.

Разделение понятий диффамации для частного и публичного лица основывается на прецедентном праве Европейского суда по правам человека, отмечающего, что рамки допустимой критики по отношению к публичным лицам должны быть гораздо более широкими, чем по отношению к обычным гражданам.

Законом запрещается такая форма возмещения нанесенного диффамацией ущерба, как принуждение ответчика к принесению извинений. Эта норма, запрещающая принуждение лица к высказыванию мнения против его собственной воли, полностью соответствует статье 19 Конституции Грузии.

В качестве формы возмещения ущерба, нанесенного диффамацией, закон предусматривает наложение на ответчика обязательства опубликовать в установленной судом форме сообщение о судебном решении. В случае если опубликованные ответчиком поправка или опровержение не являются достаточными для должного возмещения ущерба, причиненного истцу диффамацией, на ответчика может быть наложено обязательство возмещения имущественного ущерба или/и неимущественного (морального) вреда, причиненного истцу (пункт 3 статьи 17).

Закон исключает привлечение к ответственности лица в том случае, если оно не знало и не могло знать о том, что распространяет диффамацию. Помимо этого, законом предусмотрены случаи, когда лицо, распространившее ложный по существу факт, наделяется квалифицированной привилегией (статья 15). В случае же представления явно необоснованного иска о диффамации с целью незаконного ограничения свободы слова и выражения мнения закон наделяет ответчика правом потребовать от истца получения денежного возмещения в разумных пределах (статья 18).

Чуть ли не главным новшеством закона является переложение бремени доказательства на ответчика. Если по ранее действовавшему законодательству истинность распространенных сведений доказывало распространившее их лицо — ответчик, то сейчас, законом «О свободе слова и выражения мнения» в случае любой попытки ограничения свободы слова бремя доказательства возлагается на инициатора ограничения — то есть истца.

Идентична этой и норма, касающаяся дел, возбужденных в связи с диффамацией — именно истец обязан доказать, что заявление ответчика содержало ложные по существу факты, и этим заявлением истцу был нанесен ущерб (см. выше). Эта новация, помимо всего прочего, призвана обеспечить большую свободу действий для журналистов — для того, чтобы они беспрепятственно, не опасаясь возможных судебных разбирательств, могли бы информировать общественность о деятельности публичных лиц.

В завершение хотелось бы отметить, что, несмотря на множество правовых гарантий, которые предлагает действующее законодательство медиа и общественности, свобода выражения мнения в Грузии сегодня, к сожалению, защищена в наименьшей степени. Причин этому может быть множество — низкий уровень правового сознания журналистов, страх потерять высокооплачиваемую работу, угроза физической расправы, которая может возникнуть при публикации свободным журналистом критических материалов, и т.д. Впрочем, с уверенностью можно сказать одно — закрепленные законодательством гарантии (чем так гордятся нынешние власти), пришедшие на волне революции, «натиска популярных властей выдержать не смогли».

Тамар ХИДАШЕЛИ,

Ассоциация молодых юристов Грузии

Анализ судебной практики
в сфере доступа к информации
(за 2003-2005 гг.)

С тех пор, как Грузия стала независимым государством, в ней произошло немало изменений институционального характера. Одним из важнейших было утверждение парламентом страны 25 июня 1999 года Общего административного кодекса Грузии, который стал революционным явлением для грузинского нормативного пространства, в том числе потому, что глава 3 этого Кодекса, которую часто называют Актом о доступе к информации, была призвана обеспечить на нормативном уровне замену практики тотального засекречивания деятельности властей на принципы прозрачности и отчетности.

Решение последней задачи требовало внедрения этих революционных изменений на практике. Большая роль в этом процессе отводилась и самим публичным властям, и гражданскому сектору; однако особое значение для его успешной реализации имела поддержка судебных властей и формирование позитивной судебной практики.

Любой нормативной новации необходим авторитетный и непредвзятый интерпретатор, который отнесет установленный правовой режим к конкретным случаям, а его обобщением и обновлением не только оживит закон, но и более того — повысит к нему доверие. Общеизвестно, что чем больше вероятность неоднозначной интерпретации и легитимации ограничений, тем сильнее необходимость существования независимых и непредвзятых судебных властей.

Нужно отметить, что необходимость внедрения Акта о доступе к информации и его становления частью грузинской реальности проистекала и из обязательств, взятых Грузией как государством — членом Совета Европы.

Комитет Министров Совета Европы 21 февраля 2002 года принял рекомендацию №Rec (2002)2 о доступе к официальным документам, определяющую принципы, которыми должны руководствоваться государства-члены для обеспечения доступности официальных документов. Суть этой рекомендации — гарантировать право каждого человека на доступ к официальным документам, на принципах равенства, с использованием четко установленных правил. Отказ в доступе к официальному документу должен носить характер исключения и быть должным образом обоснован.

Крайне важно, чтобы публичная администрация осознала право общественности на доступ к информации, но еще более важным является обеспечение публичной администрацией обществу реализации «права на знание» информации по злободневным для него вопросам. При этом согласно европейским стандартам обеспечение доступа к официальным документам в плюралистическом и демократическом обществе важно не только с точки зрения обеспечения права общества на знание, но и его информированного участия в делах, представляющих всеобщий интерес. Участие общественности полезно для всех. Власти, которые руководствуются принципом прозрачности, гораздо более эффективны, поскольку осознают, что результат их деятельности будет публично обсужден и неоднократно проанализирован (Access to official documents. Council of Europe).

Доступ к официальной документации не носит абсолютного характера и, подобно многим другим правам, сбалансирован в демократическом обществе необходимым ограничением, пропорциональным установленной законом защите легитимных интересов и прав.

Установленные законом механизмы обжалования и их эффективность

1. Административная жалоба и административное производство по делам о доступе к информации

Эффективные административные процедуры для Грузии пока что считаются роскошью — из-за отсутствия соответствующей институциональной культуры и традиций.

Согласно статьям 177-209 Общего административного кодекса Грузии, административная жалоба является внутренним механизмом обжалования в административном органе. Указанный механизм — альтернативный либо избирательный и не является обязательным условием для обращения в суд.

Практика, утвердившаяся в административных органах, свидетельствует о том, что производство административной жалобы, к сожалению, абсолютно не похоже на производство квази-судебных органов. Более того, оно не влечет никакого результата ни для последующего судопроизводства, ни для лица, использующего указанный механизм обжалования. Этот вывод был сделан нами по итогам изучения оказавшихся для нас доступными административных жалоб, поданных в различные административные учреждения.

Никакого административного производства по административной жалобе реально не ведется. Этот процесс похож, скорее, на напоминание об однажды уже посланном административному органу заявлении, нежели на апелляцию к административному органу об удовлетворении либо неудовлетворении заявления.

Исходя из продолжительности судопроизводства, административному производству в реальности должна отводиться более важная роль, и оно должно стать эффективным механизмом обеспечения доступности информации. Для этого же необходима формализация процедур, связанных с административной жалобой, и их жесткая регламентация. К примеру, с целью обеспечения полноценного участия заинтересованного лица в процессе принятия решений в административное производство было бы обоснованным ввести элементы, характерные для судебных органов — административные органы должны назначать дату и время рассмотрения административной жалобы, приглашать жалобщика и предоставлять ему возможность высказать свое мнение.

2. Исковое производство по делам о доступе к информации

Согласно грузинскому законодательству, в случае претензий, касающихся доступа к информации, любое лицо вправе обратиться с исковым заявлением напрямую в судебные органы. У него есть право обратиться в суд с требованием упразднения либо замены решения публичного учреждения или чиновника и/или потребовать возмещения имущественного либо неимущественного ущерба (кстати, последнее требование ни разу не было выдвинуто за все время действия Общего административного кодекса Грузии).

Как правило, судебному производству административное производство, за редким исключением, не предшествует, что однозначно свидетельствует о низком уровне доверия по отношению к административным органам.

Согласно Общему административному кодексу, заинтересованное лицо вправе обратиться в суд в следующих случаях:

1. При отказе в выдаче публичной информации, полном или частичном закрытии заседания коллегиального публичного учреждения, а также засекречивании публичной информации.

2. При создании и обработке недостоверной публичной информации.

3. При незаконном сборе, обработке, хранении и распространении персональных данных, а также их незаконной передаче иным лицам или публичным учреждениям.

4. При нарушении публичным учреждением или публичным чиновником иных требований главы 3 Административного кодекса.

В части 3 статьи 34 Общего административного кодекса Грузии указано: «В случае проведения коллегиальным публичным учреждением заседания по неотложной необходимости или закрытия заседания учреждение обязано в 3-дневный срок после принятия решения разъяснить порядок обжалования принятого на заседании решения. Коллегиальное публичное учреждение должно внести в реестр результаты поименного голосования, состоявшегося для принятия решения о закрытии заседания, а также данные протокола заседания в порядке, предусмотренном статьей 33 настоящего Кодекса».

Частью 4 этой же статьи установлен механизм обжалования в суде, к которому можно прибегать в подобных случаях: «Иск о законности заседания, проведенного по неотложной необходимости, а равно закрытия заседания должен быть внесен в суд в месячный срок после проведения заседания коллегиального публичного учреждения. Проведение заседания коллегиального публичного учреждения в нарушение установленного законом порядка влечет объявление судом недействительным принятого на этом заседании решения».

Частью 2 статьи 44 Общего административного кодекса Грузии предусмотрена также возможность обжалования в судебном порядке решения об отказе в доступе к персональным данным: «Лицо вправе обжаловать в месячный срок решение публичного учреждения об отказе в доступе к персональным данным».

Приведенный список не является полным; Кодекс допускает возможность того, чтобы право обжалования выходило за рамки напрямую указанных в Кодексе случаев.

Новые тенденции

Процессуальные сроки рассмотрения дел, связанных с доступом к информации

Судебная практика по делам о доступе к информации после смены властей в Грузии по многим аспектам абсолютно не изменилась. Одним из проблемных вопросов остается полное игнорирование судами процессуальных сроков.

Получение информации ни для кого из заинтересованных лиц самоцелью не является — доступ к информации связан с достижением лицом другой конкретной цели, из-за которой оно и заинтересовалось той или иной информацией. И продолжительность разбирательства для него прямо пропорциональна нежелательным результатам.

В 2004-2005 годах ситуация с этой точки зрения несколько улучшилась — тотальных нарушений установленных законодательством процессуальных сроков не наблюдается, однако рассмотрение дел все же происходит с игнорированием законодательства.

Обеспечение доступа к информации выражается, в первую очередь, в оперативном решении вопроса. Информация — скоропортящийся продукт, который по истечении определенного времени теряет свою значимость. Именно из-за этого законодатель учредил максимально сжатые сроки по выдаче информации. Согласно пункту 1 статьи 40 Общего административного кодекса Грузии:

«Публичное учреждение обязано выдать публичную информацию незамедлительно либо не позднее 10 дней, если дача ответа на требование публичной информации требует:

а) поиска и обработки информации, имеющейся в его структурном подразделении, находящемся в другом населенном пункте, или ином публичном учреждении;

б) поиска и обработки не связанных между собой отдельных значительных по объему документов;

в) консультации с его структурным подразделением, находящимся в другом населенном пункте, либо иным публичным учреждением».

Обращение же в суд нередко является всего лишь механизмом восстановления ущемленного права, а не средством по обеспечению доступа к информации. Именно поэтому ситуация, когда судебные власти неадекватно подходят к вопросу доступа к информации и рассматривают дела с игнорированием процессуальных сроков, вызывает еще большее сожаление. Если же учесть и то, что механизма принуждения или меры наказания, которую суд может применить в отношении публичного учреждения-нарушителя, не существует, роль суда представляется еще более малозначимой.

Согласно пункту 2 статьи 1 Административно-процессуального кодекса, если настоящим законом не предусмотрено иного, в административном судопроизводстве должны применяться положения Гражданско-процессуального кодекса Грузии. Согласно же пункту 3 статьи 59 указанного Кодекса, сроки рассмотрения дела составляют 2 месяца, в случае особых дел — 5 месяцев.

Вместе с тем, сам Административно-процессуальный кодекс признает возможность ускорения административного судопроизводства. Согласно статье 28 Кодекса, по требованию стороны суд может принять решение о рассмотрении дела в ускоренном порядке. Принятие такого решения зависит от специфики конкретного дела. Впрочем, с 2004 года по сей день ни в одном из судебных дел подобных судебных постановлений не встречается. По нашему мнению, такой подход неверен и не адекватен — исходя из интересов свободы доступа к информации. Необходимо, чтобы законодатель предусмотрел для подобных случаев специальное регулирование, сжатые сроки и упрощенную процедуру.

Должен ли суд прерывать судопроизводство по тому или иному делу в случае, если требование удовлетворено перед началом заседания?

Ответ на этот вопрос прост — в случае, если истец отказывается от иска, то ничего другого законодательством не предусмотрено. А истец, как правило, отказывается от иска тогда, когда правительственное учреждение по каким-либо причинам «кается» в своей ошибке или абсолютно осознанно удовлетворяет требование лица именно в тот момент, когда дело уже рассматривается в суде.

На основе анализа судебной практики можно сделать вывод, что прекращение судопроизводства в таких случаях является логическим завершением спора, поскольку требование истца удовлетворено. Впрочем, подобные действия со стороны публичных учреждений уже носят характер тенденции, и зачастую ставят в тупик — как заинтересованное лицо — истца, так и суд. Поэтому было бы обоснованным, если бы суд для предотвращения подобных случаев использовал механизм возмещения ущерба.

Вопрос, на наш взгляд, довольно прост. Несмотря на то, что, к примеру, предмета спора на главном заседания суда уже не существует (то есть информация стороне выдана), это обстоятельство не должно освобождать от ответственности публичного чиновника — нарушителя закона. Выдача информации перед судебным заседанием равноценна признанию в справедливости иска и нарушении сроков выдачи информации. А признание вины, как известно, лишь смягчает ее, и ни в коем случае не рассматривается как основание для освобождения от ответственности.

Законодательством должно быть четко установлено, а также подтверждено судебной практикой то, что ущемление права доступа к информации является таким же нарушением, как и игнорирование любых других прав. Кроме того, должно быть обеспечено проведение соответствующих административных мер — как по отношению к публичному чиновнику, как и в пользу пострадавшей стороны.

В настоящее же время существует реальная угроза того, что подобно административной жалобе, административный иск превратится всего лишь в средство «отрезвления» публичного учреждения и потеряет свой реальный смысл.

Отсутствие должного обоснования решения — продолжающаяся негативная судебная практика

Отсутствие должного обоснования судебных решений является не только характерной чертой для дел, связанных с доступом к информации, но и проблемой более широкого спектра для грузинского правосудия. Право на справедливый суд означает не только вынесение судом законного решения и охватывает не только эффективное по содержанию или формально судебное производство, но и, в первую очередь, подразумевает обоснованность любых решений. Судебное решение, естественно, должно оправдывать объективные ожидания заинтересованного лица, и, в то же время, должно быть в достаточной мере обоснованно — хотя бы для того, чтобы не оставляло неясности и неопределенности, что характеризует немало вынесенных в Грузии судебных решений.

К примеру, в деле «Русудан Табатадзе против Совета национальной безопасности Грузии» истцом была запрошена следующая информация:

1. Отчеты антитеррористической комиссии и комиссии по борьбе с наркоманией, действующих при Совете национальной безопасности Грузии.

2. Список имеющейся у Совета национальной безопасности информации, отнесенной к государственной тайне, а также список должностных лиц, ответственных за ее хранение.

3. Информация о поступивших в Совет национальной безопасности и рассмотренных им жалоб граждан по нарушениям прав человека.

Помимо того, что суд не распространил действия Общего административного кодекса на Совет национальной безопасности Грузии как на совещательный орган президента Грузии (к этому вопросу мы еще вернемся), в своем решении от 19 апреля 2004 года он также указал, что:

«Согласно подпункту «а» части 4 статьи 7 закона Грузии «О государственной тайне», информация такого рода считается секретной и публичному оглашению не подлежит. Вышесказанное мы считаем правовым основанием для отказа суда в удовлетворении искового требования».

При обосновании решения суд ограничился лишь одним аргументом и не счел нужным дать дальнейшие разъяснения. Он не стал заострять внимание на том, что согласно статье 7 закона Грузии «О государственной тайне», государственной тайной в сфере разведки, государственной безопасности и правопорядка может быть признана: информация о планах, организации, средствах материально-технического обеспечения, формах, методах и результатах разведывательной, контрразведывательной и следственно-оперативной деятельности, а также о финансировании конкретных программ; о тех лицах, которые сотрудничают или сотрудничали ранее в указанных сферах в конфиденциальном порядке с соответствующими органами Грузии, осуществляющими деятельность в указанных сферах.

Мы думаем, что было бы обоснованным, если бы суд рассмотрел законность засекречивания Советом национальной безопасности указанной информации. Впрочем, согласно статье 48 Общего административного кодекса Грузии, у суда только на основании ходатайства стороны есть право затребовать и рассмотреть засекреченную публичную информацию с целью изучения законности ее полного или частичного засекречивания. Мы считаем, что эта норма должна быть упразднена, и что у суда должно быть право рассматривать по собственной инициативе подобные вопросы, поскольку неоднозначная природа положений закона «О государственной тайне», в случае пассивности сторон, не раз поставит его перед риском руководствоваться «презумпцией государственной тайны» в отношении определенного типа информации.

Как мы уже отметили, отношение суда к основанию решений не отличается и тогда, когда он решает дело наоборот — в пользу удовлетворения требования о предоставлении информации.

В деле «Мамука Инашвили против Инспекции крупных налогоплательщиков» истец требовал признания недействительным подписанного главой Инспекции административного акта, которым тот отказал Инашвили в предоставлении списка крупных налогоплательщиков, зарегистрированных в Инспекции крупных налогоплательщиков в 2000, 2001 и 2002 гг. Суд обязал Инспекцию выдать указанную информацию. Однако решение суда состоит из перечня фактических обстоятельств и цитирования законодательства. Единственным отрывком из текста постановления, в котором суд обосновывает свое решение, является ничего не значащая фраза: «Список налогоплательщиков не является секретной информацией о налогоплательщиках, наоборот, он однозначно представляет собой публичную информацию». Естественно, подобный подход не выдерживает никакой критики — нет ответа на множество «почему?». А ведь только полноценный, убедительный и аргументированный ответ на каждый из таких вопросов может стать основанием для изменения подобной практики в публичных учреждениях. То или иное решение отдельных вопросов не окажет влияния на общую ситуацию, и не сформирует концептуального отношения к тому или иному вопросу, если не будут объясняться причины решения и приводиться аргументы в его пользу.

Является ли информация о налогоплательщиках секретной? При рассмотрении этого крайне важного и противоречивого вопроса стоит рассмотреть с другого ракурса дело «Мамука Инашвили против Инспекции крупных налогоплательщиков», решение по которому вынесено 18 марта 2004 года Аллой Кахниаури — судьей районного суда Ваке-Сабуртало. Решением, принятым по этому делу, суд лишил налоговые органы аргумента, основанного на статье 268 действовавшего до 2005 года Налогового кодекса (в настоящее время вопрос секретности данных регулируется статьей 101 нового Налогового кодекса). Несмотря на то, что список налогоплательщиков не является секретной информацией, статья 268 Налогового кодекса оказалась универсальной для налоговых органов, которые постоянно использовали ее в качестве щита против запрашивавших информацию граждан.

Истец Мамука Инашвили требовал от Инспекции крупных налогоплательщиков список налогоплательщиков, зарегистрированных в этом госучреждении. Согласно действующим правилам, налоговые органы и все их работники обязаны сохранять секретность данных налогоплательщиков, ставших им известными при исполнении служебных обязанностей. Определен также круг лиц, кому может быть передана идентифицированная информация о налогоплательщиках. Несмотря на то, что статья 268 признавала неидентифицирующую информацию публичной, Инспекции крупных налогоплательщиков ничего не помешало перевести всякую информацию о налогоплательщике в ранг секретной, по причине чего ею и было отказано гражданину в доступе к информации.

Между тем, суд указал: «Список налогоплательщиков не является секретной информацией о налогоплательщиках, наоборот, он однозначно представляет собой публичную информацию». Однако судья не счел нужным интерпретировать вышеупомянутую норму Налогового Кодекса.

Суд также не ответил на вопросы:

— является ли секретной любая информация, в которой содержится идентификация?

— существует ли презумпция секретности всех идентифицированных данных о налогоплательщике?

В отличие от решения районного суда Ваке-Сабуртало от 18 марта 2004 года, районный суд Дидубе-Чугурети принял по делу «Мамука Инашвили против окружной налоговой инспекции Дидубе-Чугурети» кардинально отличающееся решение. Тот же гражданин требовал в своем исковом заявлении информацию о количестве регистрированных в указанной окружной налоговой инспекции товарно-продовольственных рынков и работающих на них налогоплательщиков, а также объеме выплаченных ими налогов (по каждому из видов налогов).

Ответчик, как и в предыдущем случае, апеллировал к статье 268 Налогового Кодекса.

Суд в своем решении признал обоснованным аргумент ответчика о секретности данных о налогоплательщике, однако затем «забыл» об этом и зафиксировал, что затребованной истцом информации не существует. При этом бремя доказательства существования-отсутствия затребованной истцом информации суд возложил ни на возможного владельца информации — административный орган, а на истца — обычного гражданина, который согласно закону не обязан владеть (да и не может) подобной информацией.

Суд заявил: «Согласно статье 17 Административно-процессуального кодекса Грузии, истец обязан доказать обоснованность своего иска и представить соответствующие доказательства. На судебном заседании истцом не были представлены доказательства того, что запрошенная им публичная информация существует или того, что она должна быть у ответчика. Представитель окружной налоговой инспекции Дидубе-Чугурети отказал в выдаче информации только по той причине, что у них такой информации нет».

В данном случае суд просто заблуждается, поскольку он изначально же отмечал, что «представитель организации-ответчика не признает иск и требует отказать в его удовлетворении из-за следующих обстоятельств — согласно части 4 статьи 268 Налогового кодекса Грузии информация об отдельных налогоплательщиках и налогах является конфиденциальной. В то же время запрошенная истцом информация в том виде, как она сформулирована, в окружной налоговой инспекции не существует…».

К сожалению, суд не счел необходимым перепроверить тот факт, владел ли все же административный орган указанной информацией и этими данными, для сбора, обработки и использования которых и существует указанное учреждение и, соответственно, заменил носителя бремени доказательства.

Нужно отметить, что абсолютно противоположное решение было принято районным судом города Телави по делу «Георгий Чонишвили против Телавской окружной налоговой инспекции». Истец требовал информации о количестве такси, зарегистрированных в этом учреждении. Изначально аргументы Телавской налоговой инспекции были основаны на статье 268 Налогового Кодекса; затем ответчик заявил, что основанием для отказа в выдаче информации стало то, что в заявлении истца не было указано, для чего ему нужна затребованная им информация. Однако и это основание в ходе судебного процесса признано не было. Суд расценил вышеупомянутую информацию как публичную и удовлетворил иск.

Три рассмотренных нами дела являются явным подтверждением того, насколько отличными являются судебная практика и интерпретации, и насколько серьезны проблемы с точки зрения аргументированности и должной обоснованности решений.

На какие органы распространяется Общий административный кодекс и как?

На протяжении последних лет в отечественной судебной практике наблюдается достаточно опасная тенденция желания ограничить сферу действия главы 3 Общего административного кодекса. Суть этого в следующем: в случае определенных государственных органов происходит редуцирование действия Акта по доступу к информации и распространение его только на деятельность указанных органов, связанную с исполнением административных функций. Ситуацию еще более осложняет тот факт, что дефиниции административной функции до сих пор нет.

В связи с вышесказанным, в первую очередь хочется отметить, что Административный кодекс статьей 3 сам устанавливает собственную «юрисдикцию».

«Статья 3. Сфера действия Кодекса

1. Действие этого Кодекса распространяется на деятельность органов и учреждений местного самоуправления и управления, а также лиц, которые, в соответствии с настоящим Кодексом, считаются административными органами.

2. Действие этого Кодекса, кроме главы 3, не распространяется на деятельность следующих государственных органов:

а) парламента Грузии, высших представительных органов автономных республик Абхазия и Аджария;

б) совещательного органа президента Грузии;

в) Народного защитника Грузии;

г) органов судебной власти Грузии.

3. Действие настоящего Кодекса распространяется на ту деятельность указанных в части 2 органов и должностных лиц этих органов, которая связана с осуществлением административных функций».

Несмотря на то, что часть 2 статьи 3 Общего административного кодекса Грузии безусловно распространяет главу 3 на все государственные органы, суд интерпретирует указанную норму наоборот.

Действие Кодекса бесспорно распространяется на деятельность парламента Грузии, высших представительных органов автономных республик Абхазия и Аджария, совещательного органа президента Грузии, Народного Защитника Грузии, органов судебной власти Грузии, которые связаны с исполнением административной функции. Однако глава 3 в части 3 не указана, и, соответственно, это не означает, что применение главы 3 к вышеперечисленным органам должно ограничиваться только осуществлением ими административных функций.

В вышеупомянутом деле «Русудан Табатадзе против Совета национальной безопасности Грузии» суд посчитал, что Общий Административный кодекс Грузии вообще не распространяется на Совет национальной безопасности.

«Суд разделяет доказательства стороны ответчика и отмечает, что отчет антитеррористической комиссии, сформированной согласно Указу №526 от 21 декабря 2001 года, естественно, основывается на отчетах по оперативно-следственной деятельности министерства безопасности, министерства внутренних дел и других учреждений. Вышеуказанное также связано с деятельностью исполнительной власти, которая проистекает из исполнения международных договоров и соглашений, проведения внешней политики. На эти виды деятельности исполнительной власти действие Административного кодекса, в соответствие с подпунктами «б» и «е» части 4 статьи 3 не распространяется, и согласно подпункту «а» части 4 статьи 7 закона «О государственной тайне» информация подобного рода признана государственной тайной и оглашению не подлежит. Все вышеуказанное мы считаем правовым основанием для отказа в удовлетворении искового требования».

Аналогичная интерпретация вышеуказанных положений Общего административного кодекса была сделана судом и во втором деле, в котором истцом вновь была Русудан Табатадзе. Она требовала предоставления ей следующей информации:

1. Выводов и предложений сформированной при Совете национальной безопасности Грузии временной межведомственной комиссии по изучению экологических и правовых проблем, касающихся лесных массивов Грузии.

2. Материалов, подготовленных сформированной при Совете национальной безопасности Грузии временной межведомственной комиссией по изучению ситуации с борьбой в Грузии против контрабанды и сокрытия налогов.

Суд постановил:

«Согласно пункту 1 части 2 закона Грузии «О Совете национальной безопасности», Совет национальной безопасности представляет собой совещательный орган президента Грузии. Действие Общего административного кодекса, за исключением главы 3, не распространяется на деятельность совещательного органа президента Грузии. В то же время, согласно части 3 этой же статьи, действие указанного Кодекса распространяется на ту деятельность совещательного органа президента Грузии, которая связана с реализацией административных функций… Вывод временной межведомственной комиссии Совета национальной безопасности не относится к той деятельности Совета национальной безопасности, которая связана с реализацией административных функций».

Как мы видим, тенденция, о которой идет речь, и при прежних и при новых властях все та же. Подобная практика ставит под серьезный удар свободу доступа к информации. Поэтому необходимо, чтобы соответствующие положения Общего административного кодекса были сформулированы более ясно и четко, что повысит возможность общественности получать информацию по вопросам, представляющим всеобщий интерес.

Обязано ли лицо, запрашивающее публичную информацию, обосновать мотив запроса этой информации?

В соответствии с частью 2 статьи 37 Общего административного кодекса, в поданном лицом заявлении с требованием о выдаче публичной информации необязательно указывать мотив и цель требования публичной информации.

Между тем, в деле «Георгий Чонишвили против Телавской окружной налоговой инспекции» ответчик сменил изначально названный мотив отказа и заявил, что основанием для отказа в выдаче публичной информации было то, что «в заявлении не было указано, для чего ему была нужна эта информация». В своем решении суд довольно коротко, но все же отметил, что «Согласно части 2 статьи 37 Общего Административного кодекса, указание в заявлении мотива или цели затребования публичной информации обязательным не является».

Должно ли нести наказание лицо, ответственное за выдачу публичной информации?

Общий административный кодекс не предусматривает специального регулирования вопросов, связанных с ответственностью лица, ответственного за выдачу информации, за не исполнение установленных законодательством обязательств. В подобных случаях главным инструментом публичных учреждений является закон Грузии «О публичной службе» и Трудовой кодекс Грузии. Впрочем, существует обоснованное подозрение, что ни один из предусматриваемых для таких случаев механизмов по отношению к лицам, ответственным за выдачу информации, не работает.

Причиной этого является неопределенность, связанная с самой этой должностью, в частности, с границами полномочий.

Нужно отметить, что единственное дело, в котором мы встретили требование наложения дисциплинарной ответственности лица, ответственного за выдачу публичной информации, это «Союз «Право и свобода» против министерства обороны Грузии». Истец, наряду с выдачей информации, требовал наложения на ответственное за ее выдачу лицо дисциплинарной ответственности в соответствии со статьями 78 и 79 закона Грузии «О публичной службе».

Закон не удовлетворил требование истца. В судебном решении просто указано, что это «требование истца безосновательно, и в нем должно быть отказано». Между тем, указанное предложение не может быть расценено как должное обоснование судебного решения. Подобный подход со стороны судебных органов является лишним основанием для того, чтобы выдача публичной информации не стала для публичного учреждения достаточно высокой ценностью — настолько высокой, чтобы он при ее игнорировании принял решение о наложении ответственности на публичного чиновника — нарушителя.

Персональные данные и личная тайна

Наблюдающаяся в отечественной судебной практике «неразбериха», касающаяся персональных данных и личной тайны, обусловлена пробелами законодательства в этой сфере. В Грузии чуть ли не на самотек пущены вопросы, связанные с личными и персональными данными, их обработкой, классификацией и защитой.

Пункт 2 статьи 41 Конституции Грузии гласит:

«Никому не должна быть доступна имеющаяся в официальных записях информация, связанная с состоянием здоровья человека, с его финансами или другими частными вопросами, без согласия самого лица, за исключением установленных законом случаев, когда это необходимо для обеспечения государственной или общественной безопасности, охраны здоровья, защиты прав и свобод других лиц».

То есть к широкому кругу данных о лице, распоряжение которыми зависит от самого этого лица, Конституция, наряду со здоровьем и финансами, относит и личную тайну.

Согласно же статье 27 «прим» Общего административного кодекса, «вопрос отнесения персональных данных к личной тайне, за исключением предусмотренных законом случаев, решается лицом, о котором существует эта информация».

Понятие «персональные данные» Кодекс объясняет следующим образом — это публичная информация, позволяющая идентифицировать лицо. Однако, как видно, это разъяснение влечет на практике неоднозначную интерпретацию и соответствующий результат.

В деле «Кахетинская региональная газета «Имеди» против Телавского филиала Единого государственного фонда социальной защиты Грузии» Телавский районный суд решением от 19 ноября 2004 года постановил, что «к идентифицирующей лицо информации относится его имя, фамилия, адрес, возраст, образование, рабочее место, состояние здоровья и т.д.», а информация о том, является ли конкретное лицо пенсионером, а также размер его пенсии персональной информации не представляет.

Суть дела состояла в следующем: Кахетинская региональная газета «Имеди» запросила у Телавского филиала Единого государственного фонда социальной защиты Грузии персональную информацию о жительнице Телави Циури Хмаладзе-Бадурашвили следующего характера: «…является или нет она пенсионеркой, и получает или нет государственную пенсию…». Однако госфонд, в этом случае как учреждение, «обрабатывающее и защищающее» персональные данные, на основе письменного заявления гражданки Циури Хмаладзе-Бадурашвили принял решение о признании указанных персональных данных личной тайной, и отказал в удовлетворении запроса газеты «Имеди».

Газета «Имеди» обжаловала отказ Единого государственного фонда социальной защиты Грузии в судебном порядке, потребовав безусловного предоставления ей указанной информации. Суд удовлетворил указанный иск.

В судебном решении мы читаем:

«Суд считает, что запрошенная редактором газеты «Имеди» информация не относится к персональным данным, поскольку она не позволяет идентифицировать личность, так как в Грузии насчитываются десятки тысяч людей, являющихся, подобно Циури Хмаладзе-Бадурашвили, пенсионерами, размер пенсионной ставки которых общеизвестен».

В данном случае имеют место не только правовая, но и логическая необоснованность и неразбериха. Интересно, чем было вызвано желание истца потребовать именно от Циури Хмаладзе-Бадурашвили ту информацию, которая «общеизвестна»?! Есть информация, которая является персональной только потому, что она принадлежит конкретному лицу и позволяет идентифицировать его по тем или иным индикаторам. Пенсионер — такая же переменная, как и «имя, фамилия, адрес, возраст, образование, рабочее место, состояние здоровья и т.д.». А есть такая персональная информация, которая признана личной тайной только потому, что так пожелал ее владелец (кроме предусмотренных законом исключений).

Своим решением Телавский районный суд проигнорировал статью 27 «прим» Общего Административного кодекса Грузии, согласно которому вопрос признания персональных данных личной тайной, за исключением предусмотренных законом случаев, решает само лицо, о котором существует информация. Суд не принял во внимание и часть 2 статьи 37 Кодекса, согласно которой ответчик, подавая в госфонд заявление с требованием о выдаче персональных данных Циури Хмаладзе-Бадурашвили, должен был представить ее согласие, удостоверенное в нотариальном порядке или административным органом, а этого сделано не было.

Свобода доступа к информации означает доступность информации в публичных учреждениях, а не доступность личной жизни человека для каждого желающего. Защита личной тайны должна представлять для государства такую же ценность, как и обеспечение доступа к публичной информации. Соответственно, государство должно заботиться о формировании законодательного режима, который в равной степени защитит и сбалансирует общественный интерес и право на конфиденциальность личной жизни.

В заключение хочется отметить, что информационная ограниченность вышеприведенного анализа судебной практики по делам о доступе к информации вызвана не только малым количеством подобных дел, но и, в ряде случаев, ничего не говорящими судебными решениями. Мы думаем, что главная задача эффективной судебной власти — сделать так, чтобы государство уважало ее решения, и рассматривала их в качестве путеводителя при интерпретации законодательства и установлении правовой ответственности.

Тамар ГУРЧИАНИ,